地税机关公文处理与写作.doc

地税机关公文处理与写作省地税局办公室 周敬军一、公文基础知识(一)背景。2000年8月，国务院下发了关于发布国家行政机关公文处理办法的通知（国发200023号），规定新的国家行政机关公文处理办法自2001年1月1日起施行；并规定，国务院办公厅于1993年11月发布，1994年1月1日起施行的老的国家行政机关公文处理办法同时废止。新办法不仅对原办法作了一百多处修改（老办法7章45条5000多字，新办法9章57条6000多字），更重要的一点，是以国务院名义发布的、第一个关于公文处理方面的法规性文件（新办法是以国务院名义发布的，并且已经具备了行政法规的基本特征，因此，权威性和法律效力都比老办法上了一个层次）。新办法的出台，标志着我国行政机关公文处理工作向着法制化的方向迈进了一大步，同时，也充分体现了国务院对公文处理工作的高度重视。之后不久，省政府、国家税务总局相继制定了实施细则，对国务院新办法进行了贯彻落实。在此基础上，2001年初，省局结合我省地税工作实际情况，制定下发了安徽省地方税务机关公文处理实施细则，于3月6日下发施行。（二）概念。公文，即公务文书的简称，属于应用文。公文有广义和狭义之分。广义的公文，是指党政机关、社会团体、企事业单位为处理公务而形成的文字材料。狭义的公文，是指党政机关处理公务时所使用的公文。国务院新办法第二条规定：行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。公文作为一种规范的书面文字材料，与其他种类的书面文字材料比较起来，既有文字材料的一般共性，又有自身的个性。一是鲜明的政治性。公文记述统治阶级的意志和愿望，传达国家的政策和法令，反映统治阶级的立场观点和利益。与其他非公文类书面材料相比，公文的作用方向是丝毫不能偏离统治阶级的政治目标的。二是法定的权威性。包括三方面含义：第一，公文是由法定“作者”制发的。在我国，各级党政机关、社会团体、企事业单位，只要是依据法律、章程、条例等规定、并通过履行法定程序而建立和存在的，都是法定的作者，都有独立对外行文的资格。例如，各级党的组织、人民代表大会、人民政府以及政府组成部门，是根据党章、宪法和有关组织法建立的，在党章、宪法和组织法中规定了这些机关的职能以及这些机关制定和发布公文的权限。第二，公文有法定的权威和效力。公文俗称红头文件，一经制发，就自然具有了强制执行和处理的约束力。第三，公文是法律规范的体现形式。各种法规，大到宪法，小到各种规定、条例、办法，都是以公文形式制定、发布的。因此，公文有法定的权威性。三是严格的规范性。具有特定的体式和结构，处理过程也是极其严格和规范的。四是较强的时效性。公文的效用具有一定的时间性，没有一份公文是永远有效的，随着形势的发展、情况的变化或者制发机关的变革，旧的公文就会被新的公文所代替。如国务院的公文处理办法的变更。（三）种类。公文的种类简称文种。根据2000年8月，国务院关于发布国家行政机关公文处理办法的通知（国发200023号）规定，公文种类主要包括：命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等13种。一是命令（令）。适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员。二是决定。适用于对重要事项或重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。三是公告。适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。四是通告。适用于公布各有关方面应当遵守或者周知的事项。五是通知。适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。六是通报。适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。七是议案。适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。八是报告。适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。九是请示。适用于向上级机关请求指示、批准。十是批复。适用于答复下级机关请示事项。十一是意见。适用于对重要问题提出见解和处理办法。十二是函。适用于不相隶属机关之间相互商洽工作、询问和答复问题,请求批准和答复审批事项。十三是会议纪要。适用于记载、传达会议情况和议定事项。 （四）分类。一是公文按其行文方向，可分为上行文、下行文、平行文。上行文是指下级机关向上级机关报送的公文，如请示、报告等。下行文是指上级机关向所属下级机关的行文，如决定、指示、公告、通知、通知、通报等。平行文指同级机关或不同隶属机关之间的行文，如函等。通知、公文纪要有时也可作为平行文。二是公文按其时限要求，可分为特急公文、急办公文、常规公文。公文内容有时限要求，需迅速传递办理的，称紧急公文。紧急文件可分为特急和急件两种，紧急公文应随到随办，时限要求越高，传递、办理的速度也就要求越快，但要“快中求准”。随着社会的发展，对公文的时效要求越来越高，即使常规公文，也应随到随办，以提高办文效率。三是公文按其机密程度，可分为绝密公文、机密公文、秘密公文、普通公文。绝密、机密、秘密公文又称保密文件，是指内容涉及党和国家的机密，需要控制知密范围和知密对象的文件。文件的密级越高，传达、阅办、保管的要求也越严。二、公文基本要求。写文章一般性规则，是要做到文通字顺、观点与材料统一、结构合理、层次分明、主题正确、明确。但起草公文，还要遵从一些特殊的要求： （一）合法。公文具有法定的权威性。这包括三方面含义：第一，公文是由法定“作者”制发的。在我国，各级党政机关、社会团体、企事业单位，只要是依据法律、章程、条例等规定、并通过履行法定程序而建立和存在的，都是法定的作者，都有独立对外行文的资格。第二，公文有法定的权威和效力。公文俗称红头文件，一经制发，就自然具有了强制执行和处理的约束力。第三，公文是法律规范的体现形式。各种法规，大到宪法，小到各种规定、条例、办法，都是以公文形式制定、发布的。因此，公文有法定的权威性，但要发挥公文的法定效力，公文的本身首先必须合法。公文的内容、形式与拟制过程，都必须符合国家法律、法规，符合上级的指示和政策。（二）求实。求实是公文的生命力的基础。只有做到实事求是，公文的整个论述才会充实有力，令人信服。国务院公务处理办法第四条规定，公文处理应当坚持实事求是的原则。按照这一条规定，我们在起草公文时，就要要真实地反映情况和问题，不能作任何虚构，不能经偏概全，不能报喜不报忧；作出判断必须有真实的客观依据，不能主观臆断或随意编造；提出的解决问题的办法措施必须切实可行，能够产生有利的实际效果，不能凭主观愿望和想当然办事。另外，语言上也要求朴实。 （三）合体。就是要做到文体正确、规范；语言表达得体。 文体正确、规范：直接表达发文意图，不渲染、不婉曲、不用曲笔；只表达对解决实际问题有应用价值的事与理；不虚构、不夸张，追求从本质到细节全面真实；使用通用性强的符号系统；兼用议论、说明、叙述三种基本表达方式；慎用修辞格；尽量采用有较强规律性的、程式化的表达手法和式样。 语言表达得体：准确地按照作者与主要受文者之间的工作关系选词造句（也包括确定写作内容、说话的语气等）。 （四）简明。公文提倡简洁、精炼，所谓“要言不繁”、“惜字如金”。好的公文都有一个共同的特征：作者非常重视语言的提炼，力争做到言简赅。党的十五大报告第一部分关于“三个伟人”、“三次巨变”的概括，把鸦片战争以来中国一个半世纪的社会历史进程阐述得清清楚楚，文字不长，内涵丰富，是公文“要言不繁”的典范。公文语言为什么特别强调简洁、精炼呢？首先，公文是一种实用的办事工具，在保证全面、准确表达思想的前提下，只有尽可能精炼，才能最大限度地提高工作效率。第二，公文的准确性特征，要求公文语言明确、直观、简练。公文中反映的社会生活、工作动态以及所提出的政策、措施，都是客观存在的，只有按照其本来面目如实表述，才能准确地加以反映，否则容易产生歧义或褒贬失当。第三，公文语言简练，可以产生严肃、庄重的效果，能增强权威性。公文具有法定的效力和强制执行的约束力，它所表达的意图是需要有关关组织、个人去遵循、执行、办理的，可以说没有商量的余地。所以，公文的语气应当多肯定、少模糊，多要求、少议论，说一不二。如汉高祖刘邦在夺政权后发布的入关告谕，只用了99个字就全面、准确地说明了自己的政策，其中著名的约法三章“杀人者死，伤人及盗抵罪”，更是短短的10个字，便已经树立起了新政权威严公正、取信于民的形象，可谓掷地有声，令人不敢不从。 （五）严谨。就是要使公文的结构严密有序，开头、结尾、中间各层次、各部分安排得严密紧凑，有条理、有逻辑；同时，公文的用语、用词周密准确，没有漏洞，不产生任何歧义，使全文构成一个浑然统一的有机整体。 （六）准确。在一定的条件下，公文中哪怕出现的是十分微小的错漏和偏差，往往都可能会被放大为严重的错误。比如，小数点的问题；再比如，美国飞机撞毁中国飞机后，中美之间围绕着“遗憾”和“道歉”一词的使用，展开了一场激烈的外交斗争。公文的准确不仅仅包括文字上的准确，而且，从材料、数据的引用到每层意思的表达，从文种的选择到每个符号的书写印刷等所有方面，都必须准确无误，不允许有任何欠缺、失当或者失真。 （七）规范。也就是格式要规范。格式是公文的外部特征，制发公文之所以要遵循固定的格式，主要是通过庄重的、特有的形式，引起人们对公文的重视，并为公文的阅读、承办和管理创造条件，所以，对公文的格式我们必须要给予应有的重视，使公文格式符合规范性要求。国务院公文处理办法第三章对“公文格式”作了具体规定，省局的办法在此基础上有所细化。三、公文行文规则行文规则是指各级机关在公文往来时，需要共同遵守的制度和原则。实际工作中，我们只有遵守行文规则，才能使公文的传递方向正确，传递线路快捷有效，阻止公文进入不必要的流通过程，防止产生无价值公文。通常情况下，在公文处理工作中，我们应当遵循以下行文规则：（一）按机关的隶属关系和职责范围行文的规则。这条规则明确了两点：一是按机关的隶属关系行文。上级机关对下级机关可以作指示、布置工作、提出要求；下级机关可以向上级机关报告工作、提出请示，上级机关对请示事项应该给予答复。如果没有这种领导与被领导的关系，党和国家的方针政策就难以层层落实。二是按机关的职责范围行文。也就是行文的内容必须是本机关职责范围内的事项，而不能超出自身的职责，超出了就是越权。当然，不相隶属机关之间也有公文往来，但那只能是商洽工作、通知事项、征询意见等，而不存在请示、报告或布置任务的性质。（二）授权行文的规则。这条规则是上一条规则的延伸。如果一个部门的业务，需要下一给政府和有关部门的支持与配合，按照隶属关系和职责范围，又不具备布置工作、提出要求的行文权限时，可以通过授权行文的办法来解决。具体说，就是这个部门可以向本级政府请示，经本级政府同意并授权后，向下级政府行文。这里还需要说明的是，各级政府的办公厅（室）和政府各部门的办公室，对外行文都具有授权行文的性质（内部事务除外）。各级政府的办公厅（室）和政府各部门的办公室，是政府和部门的综合办事机构，本身不主管某方面的业务，对外行文都是代表政府和部门的，因此，与本级政府和部门的公文具有同等效力，下级政府和部门都要贯彻执行。（三）联合行文的规则。这条规则还是第一条规则的延伸。同级政府与政府之间，部门与部门之间，上级部门与下级政府之间，可以联合行文；政府与同级党委、军事机关之间，可以联合行文；政府部门与同级党委部门、军事机关部门之间，可以联合行文；政府部门与同级人民团体和行使行政职能的事业单位之间，就某此互相有关的业务，经过协商一致后，可以联合行文。（四）一般情况下不越级行文的规则。不越级行文体现了一级抓一级、一级对一级负责的原则。一般情况下，不能破坏这种原则，随意破坏这个原则，就会造成混乱，也影响机关办事效率。但遇到特殊情况，如发生重大事故、防汛救灾等突发性事件，或者上级领导在现场办公中特别交待的问题，可以越级行文，特事特办，但要抄送被越过的上级机关。否则，受文机关对越级行文，可以退回呈报机关，也可以不予办理或者不予答复。（五）不越权行文的规则。第一条规则中已明确要求按机关职责范围行文，如果有涉及其它部门职责范围的事项又未与其它部门协商，或虽经协商但未达成一致意见，不可以单独向下行文。如果擅自行文就构成侵权行为，会造成工作中的许多矛盾。上级机关如发现这种情况，有权责令纠正或撤销这类公文。现实中，这类情况时有发生，因此造成“文件打架”、“政出多门”。解决这类问题，应提倡部门之间多协商、多对话、多沟通，通过联合行文或授权行文的方式解决。 （六）请示一般不直接报送领导者本人的规则。请示直接报送领导者本人，有很多危害：一是没有经过办公室签收、登记，成了“帐外公文”，公文的流向、处理情况无处可查。二是这类公文到了领导同志手里，领导同志也很为难，批，没有职能部门的处理意见，只能凭经验、凭感觉办事，往往失去决策的科学性；不批，也可能影响报送单位的工作。三是现实当中，确实存在一些单位拿着领导的批示件当“尚方宝剑”，向有关方面施加压力，引发矛盾。因此，一般情况下，请示不直接报送领导者个人，否则，收文机关也可以作退文处理。当然，上级领导个别交办的事项除外。但对上级领导个别交办的事项，在报送领导者个人的请示中，要作出说明，以免被退文。（七）“请示”应当一文一事、只主送一个机关、不抄送下级机关的原则。这条规则包括三项内容：一是一文一事。各级政府机关或各个部门都有明确的分工，各自只能办理职责范围内的事，如果一文数事，必然涉及几个主管部门，给公文交办带来困难，即使勉强交办出去了，可能谁也不愿意牵头，造成相互推诿、扯皮。二是请示公文只主送一个机关。请示的内容是要求答复的事项，主送机关有责任研究并作出答复。对相关的机关可以采用抄送的形式，以便主办机关征求意见或者会签。如果多头主送，上级机关一般不予办理，如果办理了，会造成机关之间相互等待或者意见不统一，增加协调难度，影响工作效率。三是请示不同时抄送下级机关。请示的内容是没有决定的事项，在上级机关没有批准前，向下级机关透露，会引起不必要的误会和矛盾，不利于开展工作。因此，请示事项只能在上级机关答复或者批准后，再通知下级机关。（八）“报告”中不得夹带请示事项的规则。“报告”和“请示”是两个不同的文种，适用范围有明显的界限，不能混用。“报告”是向上级机关汇报工作，反映情况，或向上级机关提出意见建议，供上级机关参考。上级机关对报告，一般不予答复，如果报告中夹带请示事项，就很容易误事。如果既想汇报情况，让上级掌握，又想请示解决问题，可以有两种办法解决：一是将报告和请示分开，形成两份公文分别上报；二是以请示公文为主，将报告内容作为附件，附在请示后面作为背景材料，让上级了解请示的充分理由。（八）公文由文秘机构统一处理的规则。为了使公文按正常的渠道运转，按规范的程序办理，机关都设有专司公文处理的文秘机构或配备专人处理公文。公文的正常流程应该是：“收”由文秘机构统一签收，拆封，清点分类，登记，拟办，分办，催办；“发”由文秘机构统一核稿，分送领导签批，然后再回到文秘机构登记编号，缮印，校对，用印，分发，分发前，要经过复核或第一读者认真阅读无误后，才可照单分发。这样，无论是公文收进或发出，都经过专司公文处理工作的一个口子把关，就能保证公文在机关有秩序地运转，规范办理，提高机关办事效率，保证公文质量。四、公文常见错误（一）文种使用不当国务院公文处理办法规定了13个文种。每个文种的具体适用，有的同志未能准确掌握。有的同志甚至自创文种，如汇报、总结、情况、说明等；有的不知道报告与请示是两个不同的文种，经常混淆不清，张冠李戴，甚至干脆写成“请示报告”；有的向组织、人事、财政等同级机关行文时，用请示文种，认为这样表示尊重、方便办事。如下面三例：请示、函、报告三者混淆 例1、*关于申请解决更换一台锅炉并大修一台锅炉的报告。 例2、*关于申请1995年公费医疗补助费的报告。 例3、*关于元旦文艺联欢会所需经费的报告。 病例分析： 例1的标题内容十分明确，就是要求解决问题，关键词是“请示”，“请示”的标题可直接准确概括出“请示”的内容，使人一目了然。正确的作法应是将“报告”两字替换为“请示”。 例2的标题内容是某高校请求某市批准“医疗补助费问题”，他们之间不属于隶属关系，是属于平行关系。国家行政机关公文处理办法中明确指出“相互商洽工作、询问和答复问题，向有关主管部门请求批准等应用函”。该文件是属于请求批准“函”性公文，理应删除“报告”，将“报告”两字改为“函”。 例3的标题显然是学院下属单位向上级主管部门请求解决经费的问题。办法中规定，向上级机关请求指示和批准应该用“请示”。此文是属于请示性公文，“报告”两字应改为“请示”。（二）公文格式不规范1、上行文没有经过主要负责人或者主持工作的负责人签发。 2、标题不合语法规范 例1、*部、*部、*部、*部优先提高有突出贡献的中青年科学技术管理专家生活待遇的通知。 例2、*高校关于进一步搞活校产办集体企业有关政策的试行办法。 例3、*省教育厅关于加快和深化普通高校教育体制改革若干问题的试行意见。病例分析： 例1的介词“关于”应用未用。以标题中四个机关联合发文，其办文意图应是面向全国各单位的，但也可理解为只是面向本系统，易产生歧义，其原因是在发文机关与理由之间缺少了介词“关于”，应补上。例2的动宾搭配不当。此标题中心词为“试行办法”，其限定部分为“关于”引导的介词词组，“进一步搞活校产办集体企业有关政策”，“搞活”的宾语应是“企业”而不能是“有关政策”，“有关政策”紧接宾语之后，则需要另有一个动词与之搭配，因为“政策”只能是贯彻执行，而不能是“试行”，“试行”的只能是“办法”而不能是“政策”。 例3的标题有多项错误：1、动宾搭配不当，标题限定部分“加快和发展”的宾语应是“普通高校教育体制改革”而不能是“若干问题”。“若干问题”需另外用一个动词与之搭配，2、在没有适配动词与之搭配的情况下，“若干问题”被迫充当限定部分的中心词，而“若干问题”不能限定“试行意见”；3、“意见”本属于导向性和参考性文书，不具强制性，在“意见”之前再加上“试行”实属多余。3、主送机关名称和排列不准确。有的公文，主送单位名称的排列没有任何规律，随意排序，而且排列不固定；有的主送单位不用全称，或者规范化的简称，如上行文写省局、市局等；下行文写各县（区）局，各分局，各科室等。应该为省地方税务局、市地方税务局；各县（区）地方税务局，市地方税务局各分局、各科室。4、结构层次序数混乱。国务院公文处理办法规定，公文中第一层为“一”，第二层为“（一）”，第三层为“1、”，第四层为“（1）”。有的公文层次序数较为混乱。5、印制不规范。省局公文处理办法中统一规定市县局文件的版头不加“安徽省”字样，我还有少数市、县局仍然没有改过来；有些地方长期上报公文的字体变化莫测，今天用宋体，明天用仿宋，等等。 6、文件名引用不规范。有的上报文件在正文中引用某份文件名时，只引一个文号，如“根据皖地税200035号规定”等。这是错误的。应引用全称，加书名号，并紧跟其后用括号注明文号，而不能只引文号。但在一篇公文中需要反复引用同一份文件名，则第一次引全称和文号，以后再需要引用时只引文号就可以了。7、附件标注不规范。如请示件文末不标注联系人的姓名、电话等。（三）行文规则混乱。一是越级行文。二是多头主送。有的向上级请示问题时，为了争取各方面的支持，往往多头主送，本意是想使问题尽早得到解决，而结果往往适得其反。三是请示一文多事。几件事一道请示，造成上级部门无法办理，不仅不能解决问题，反而影响办事效率。（四）名称表述混乱。也就是人名、地名、单位名称表述混乱。一是同一名词在一篇公文中几次出现时，表述不一致。例如，省地税局，省局。二是排名次序混乱。例如，几家单位联合行文，主办单位应排列在前，但起草公文的同志却将权力大的单位排列在前，就会引起其他单位的不满。（不论是文头的排列，还是签发人的排列，还是印章的排列，都应当遵循主办机关在前的原则）三是随意用简称。简称应该使用规范化的简称，随意用简称，容易造成语意不明，有损于公文庄重的风格。而且有的简称还会使人产生较大的误解，影响工作的开展。例如，我们通常口头上称副局长为局长，但千万不能把这种口头简称带到公文中。（五）时间表述不规范。表现最多的是用两位数来表示年份。例如，将1998年写成98年等。（六）用词不当。例如，“为抢救国家财产身负重伤，这值得大家学习”，“这”指代的不明确，是指代“”，还是指代“身负重伤”？ “尽管对于这些建议和意见，引起很多议