目前医疗器械和药品采购中的回扣现象.doc

我国政府网站政务信息公开的现状及对策分析基于55个省(市)级政府网站的调查郑文晖(茂名学院,茂名525000)摘要本文根据中国省(市)级政府网站绩效评估指标对31个省级地方政府网站和24个省会城市政府网站政务信息公开情况进行了调查,指出政府网站在政务信息公开方面存在的问题,并且提出政府网站信息公开建设的一些建议: (1)建立完备、系统的政府信息公开法律制度; (2)政府网站要设立独立的信息公开栏目; (3)整合网站的政府信息资源,为用户提供一站式信息服务; (4)确保政府信息公开的时效性和信息质量; (5)建立政务信息公开的监督机制。关键词政府网站;信息公开;现状;对策分析我国政府职能转变发展的趋势要求各级政府和各个门必须加强政务信息公开的力度,在发布政务信息的多种形式中,网络媒体以覆盖范围广、传播速度快、存储容量大、检索查点成为政务信息公开的主渠道。2004年,深圳开始实行深圳市政府信息网上公开办法,成的城市, 2006年1月1日,“中国政府网”的正式开通,极大地推动了各级地方政府信息公开实践的进展,全国性的政府信息公开条例也将于2008年5月出台。本文根据省(市)级政府网站绩效评估指标中的“信息公开评估指标”(共11项),调查了31个省级地方政府网站和24个省会城市政府网站信息公开情况,旨在了解目前我国政府网站信息公开的现状,发现存在的问题,寻求解决的方法,以便推进政府网站政务公开的进展。1我国政府网站信息公开的现状政务信息公开是我国绝大多数政府网站的“第一功能定位”,也是政府网站绩效评估的一个主要方面。自1999年开始实施政府上网工程以来,政府网站的总体水平有了很大提高,政务信息的公开不断得到加强。为了反映我国政府网站信息公开方面的大致现状,我以31个省级政府网站和24个省会城市政府网站为调查对象,对我国政府网站信息公开的基本情况等进行调查,发现目前大部分政府网站普遍发布了本地区本部门的政策法规、政府文件、职能介绍、审批事项、工作动态、人事信息、招商项目、便民服务等信息,但是在财政预算等资金信息、应急管理、国民经济和社会发展、政务工作的统计等关键信息的公开上还相当滞后,亟待加强。但总的来说,政府网站的信息公开比以前有了极大的改进。本次的调查结果如表1、表2和表3所示。通过以上对政府网站的调查,基本可以折射出我国政府网站信息公开的总体建设情况。可以说,政府主动公开信息的数量比过去有所增多,推动了政府运作透明度的提高,说明我国政府网站在政务信息公开方面的工作比以往有了很大的改进,取得了一定的成绩。11政府网站在主动公开基本信息方面做得较好绝大多数的政府网站都能主动公开领导信息、机构职能等政府部门的概况信息、计划规划、法规公文、业务工作的专题专栏以及通知公告、政府会议、新闻动态等工作动态信息。大多数的政府网站都能看到本级政府的政府公报,而且内容更新及时。网站公开的信息量较以往要多,内容也丰富许多。12信息公开的范围和程度有所扩大和加深调查显示,在公开内容上,政策法规文件、政府领导与机构、行政审批事项、工作动态、人事信息、招商项目、办事指南的公开情况较好,有效百分比超过75%;部分政务公开做得较好的政府网站,如上海、广州、湖北等,开始涉及行政过程的公开,公开了一些以前不曾涉足的关键性信息,如政府财政预决算、政府采购、行政事业收费项目、统计数据、监督渠道等方面的信息。13一部分政府信息已确立了公开规范,开始注重程序建设虽然从政府整体范畴而言,还没有确立政府信息公开的法律法规,但是就政府局部而言,很多政府部门已经确立起来信息公开的有关规定,自从2003年1月广州市的广州市政府信息公开规定正式实施以来,据不完全统计,已经相继有21个省(市)级行政单位制定了有关的政府信息公开法令(规定),部分政府网站也可以看到这些法令,有的政府网站还公布信息公开指南、信息公开目录,对信息公开的范围、形式、时限、内容等都进行详细说明,使信息的公开更加规范化。14为公众检索信息提供便利,体现人本服务型政务理念调查显示, 764%的政府网站都提供了面向个人和企业的办事指南, 891%的网站提供信息检索途径,甚至一些政府网站开始向公众提供个性化服务,比如RSS信息订阅,通过电子邮件随时获知最新的政府信息,部分网站还提供文件检索、档案的查询服务,例如南昌政府网站的“政府专业数据库”、石家庄市的“政府信息资源库”、杭州市的“网上档案馆”等,都为公众提供方便快捷的信息检索方式,这些充分体现了政府网站的人本服务型理念。由此可以看出,近年来政府信息公开已经逐渐得到各级政府部门的重视,政府网站在政务信息公开化上迈出了可喜的一步,说明中国政府的信息公开进程取得了非常大的进步。2政府网站信息公开服务存在的问题21政府信息公开欠缺规范性,政务信息公开的内容有较大的随意性我国政务信息公开的决定权在政府部门,但全国性的政府信息公开条例还没有出台,缺乏统一的标准和规定。只有236%的政府网站公布本政府的信息公开相关规定,20309%的网站公布信息公开目录,明确信息公开的内容、形式、范围、程序等,绝大多数的政府网站列出的“政府信息公开目录”有名无实,甚至只是一些机构职能等常规信息的陈列,政务信息公开的内容没有具体标准可循,有关部门对于公开什么、怎么公开、对什么人公开等方面具有较大的随意性,往往会导致与公众切身利益相关的信息得不到公开,作为一般公众只能被动接受有关部门愿意公开的信息。22地区间信息化不平衡导致了信息公开化程度的不同由于经济水平的差距,沿海和内地的地区差距显著,其信息化、网络化程度的不同,导致了信息基础设施建设的好坏。信息化水平较高的地区,如北京、上海、广州等大中城市,其政府网站的建设质量较好,政务信息公开工作就开展得较好;而内地的政府网络化建设仍处于较低的技术应用和管理水平,信息化程度不高。这种“信息鸿沟”成为制约政府网站信息公开的一道门槛。23信息公开的质量不高,沟通渠道不畅尽管目前多数的政府网站信息内容较以前丰富,但调查显示,政府网站上公开的信息适用性不强,公民和企业比较关心的所谓“敏感”信息,比如财政预算、国民经济的统计数据、决策程序以及关系个人切身利益的档案信息公布得很少,而价值不大的信息却连篇累牍,甚至有的网站承担了商业网站或专业门户网站的功能;有些政府网站则在重复媒体的新闻报道,而且信息沟通的渠道也不畅通,公众对于自己想获取的信息往往不知怎么索取。24政务信息公开各自为政,信息公开缺乏统一和协调由于政府网站建设各自为政,没有统一的协调机制,各个网站间也没有合作和协调机制,各地区、各部门都在进行信息公开,但在对信息公开的认识、信息公开的形式、公开的范围等方面各自为政,相互之间缺乏统一性和协调性。有的地方和部门的做法相对比较完善,公开的信息比较齐全,便于公众获取;而有的地方和部门只是形式上做到了信息公开,但实际上公众仍无法获取所需信息,这就需要一个权威性的机构来统一协调各地区各部门的信息公开政策。25个性化的信息公开服务有待加强我国政府网站的提供信息检索的便利性方面的能力有待加强,个性化信息服务不足。据调查大部分网站都能提供站内信息检索,但检索查询功能不健全,并且网站很少从用户的角度来设计,为公众提供个性化信息推送服务的网站不多,只有273%有该项服务;至于提供文件、档案等信息查询服务的网站就更少了,只占127%。26信息公开的程序不够规范,依申请公开未得到重视从所调查的政府网站政务公开的途径和渠道来看,政府主动公开的形式比较多,但公开的程序不够规范。855%的网站没有设立“申请公开”栏目,说明多数政府部门没有建立和实行依公民申请而公开信息的机制。与主动公开相比,依申请公开是对公众公开需求的一种补充,但受政府网站的重视明显不足,除北京、上海、广州等少数省(市)级政府网站外,大多数省(市)级政府对受理申请的机关、收费标准、申请程序等没有明确的规定,依申请公开程序需要规范和完善的地方较多。依申请的公开是主动公开的弥补形式,是对公民知情权、参与权和监督权充分保障的有益补充,必须予以重视。3政府网站信息公开建设的对策分析31应尽快建立完备、系统的政府信息公开法律制度虽然目前我国一些地方政府出台了本地的政府信息公开的规定,但从法律效力的等级程度来看,这些地方政府信息公开的规定处于很低层面,只是处于地方政府制定的规章这一位置,而且这些规章各自为政,缺乏协调性和统一性。全国性的政府信息公开条例的制定,是从法律层面上规范政务信息公开的内容范围、程序、方式、时间,以避免出现政务信息公开内容的随意性、模糊性、不及时性等问题,从而实现政务公开的规范化,以保障公民的信息知情权。32政府网站要设立独立的信息公开栏目一直以来,政府部门都在通过多种不同渠道进行政府信息公开,近几年来,政府网站也将政府信息公开作为一项重要的工作来抓,但大多数分散在不同的版块和不同的栏目里,显得分散而凌乱。而现在最大的区别是,以往的政府信息公开没有作为必须公开提出来,在程度和范围上也没有现在这么深入和广泛。为了便于民众相对集中查阅和后台维护,我们应该设立相对集中的信息公开栏目,重点提供政府应主动公开的信息,最好在该栏目列出“信息公开指南”和“信息公开目录”,详细列出主动公开的信息内容以及依申请公开的方式。对于依申请提供的信息,政府可以按照行政办事的思路,进行电子化处理,比如申请人可通过传真、电子邮件等形式获取信息。33整合网站的政府信息资源,为用户提供一站式信息服务要提升我国政府网站的信息公开服务水平,必须进行科学合理的政府信息资源的整合工作,即整合各级政府网站,提供文件查询渠道,如可通过地区名称、信息类别、搜索引擎等不同的检索入口查询所有网上政府文档。这种政务的“一站式服务”模式,所有信息内容和服务都以用户为中心进行设计和分类,旨在通过一个开放的统一的服务平台,为民众提供“一站式服务”。当前我国政府信息资源的整合的首要基础是加快政府信息资源目录体系和交换体系建设,要立足政务信息资源库的建设,通过对原单位已有的数据库进行规范化和标准化,建成统一的服务于办公业务网的数据库群,从而整合政府信息资源,为用户提供便捷。34要确保政府信息公开的时效性和信息质量政府网站信息发布有一个重要问题,就是信息更新的速度问题。如果更新速度太慢,政府网站发布的信息大部分都是过时的信息,公众的信息需求难以得到满足,就不会形成政府网站与公众的良性互动。要保证公布的信息质量,增加网站公布信息的深度,对于人事任免、财政公开等民众关心的关键性信息要依法公开;要保证公布的数据信息的准确性,使公众获得权威的有价值的政府信息。对政府网站进行评估是保证政府网站公开信息质量的一个有效方式,我们可以采用“顾客满意指数法”来评估政府网站,即通过该方法来分析网站哪些信息是有用的,哪些是不受欢迎的信息,用户喜欢的信息是什么等等;通过建立政务信息公开的预评估机制来保障公开信息的质量也是不错的办法,即遵循“谁公开谁负责”的原则,对要放在网上的信息进行严格的层层审核后才准许公开。35建立政务信息公开的监督机制监督机制的建立可以保证政府信息公开工作的顺利开展,政务信息公开的监督是指公众在获取政府信息的过程中,可以就政府机关工作人员贯彻信息公开法的情况、办事效率、工作态度等进行监督,规定举报、申诉方式、程序和规则。同时还应明确政府工作人员无正当理由拒不提供信息所承担的法律责任,以及公众在政府部门拒不提供信息时,可以采取的救济措施与途径。对这项工作的评估,可以考虑设立专门的社会中介机构,定期对政府信息公开工作进行公开,以接受社会和媒体的监督。为使政府更好地履行其公开信息的义务,有必要对其监督机制、监督方式以及救济机制进行规定。政府网站是政府信息公开的重要载体和手段,所以政府网站建设应同政务公开、打造“阳光政府”结合起来。我们说信息公开是政府的义务,也是公众的权利。作为信息公开主渠道的政府网站,更应承担起这一责任,充分发挥网络传输信息的便利性这一作用,推动政务信息公开的进程。档案管理2007/1总第164期政府信息公开不仅是公共管理领域的制度和法律问题,也是事关电子政府建设的基础性问题。众所周知,电子政务建设的重点在于“政务”,而非“电子”,因此对运用现代信息技术对政务活动或政务工作流程进行改造是电子政务建设的根本,而要维持电子政府的正常运行,不仅是政府部门和政府官员们需要掌握大量的信息资源,广大的社会公民、团体、组织也需要尽可能地掌握所需的资源,才可能与政府进行互动,积极参与电子政府及其各项活动,这样的电子政府才是成功的。研究电子政府的政府信息公开问题,将有利于理清电子政府中政务信息资源建设中的权责关系,有助于推动政务信息资源库的建设,从而有利于推动政府核心竞争力的提高,是值得探讨的课题。1我国政府信息公开的基本现状随着我国政治体制改革的深化、社会的进步以及人们民主意识的不断增强,政府信息公开已经逐步成为社会各界的普遍共识。2002年底广州市政府制定了我国第一部地方政府信息公开法广州市政府信息公开规定,而2004年5月1日,上海市政府信息公开规定则成为我国第一部省级政府制定的有关信息公开的规章。近年来,随着我国电子政务工程的深入实施,政府信息公开的外部环境进一步优化。2004年7月1日中华人民共和国行政许可法正式实施,2005年4月中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了关于进一步推行政务公开的意见(中办发200512号)。这些全国性法规的颁布实施,为我国政府信息公开工作奠定了良好的基础。除了省级和地方政府在努力探索政府信息公开实践的同时,中央各部委也进行了政府信息公开的尝试,如2003年底,商务部公布了商务部政务公开暂行办法;2004年2月,国家环保总局发布了国家环境保护总局政务信息考核办法;2006年5月水利部颁布了水利部政务信息公开规定等。这些部委及地方的信息公开制度的建立,有利地推动了政府信息公开,为政府信息公开提供了制度上的保障。在这些政府信息公开制度的支撑下,我国政府信息公开实践取得了较大进展。例如,农业部建立了近40个覆盖农业生产、农产品市场和农业资源等重要内容的信息采集系统,并在全国率先启动了农产品市场监测预警系统,提高了公益性信息资源对外公共服务的能力。2006年1月1日,“中国政府网”()的正式开通,极大地推动了各级地方政府信息公开实践的进展。例如,上海在实施上海市政府信息公开规定的两年多时间里,不断拓宽信息公开渠道,提高服务质量,形成互联网、公共查阅点、政府公报、新闻发布会、热线电话等五大类公开渠道,截至2005年底,全市政府机关主动公开信息达15万条,其中区县电子政府建设中的政府信息公开问题研究*摘要:政府信息公开是电子政府自身发展的内在需要,电子政府的发展又推动了政府信息公开服务功能的拓展。本文首先分析了我国政府信息公开的基本现状,并阐述电子政府与政府信息公开的密切关系,进而指出数字图书馆、数字档案馆与电子政府建设的联合发展,整合政府信息资源与图书馆、档案馆的信息资源,形成政府信息资源公开的合作机制,是电子政府信息公开的重要途径。最后,文章指出,在开展政府信息公开工作中,应当解决好政府信息公开与保密、政府信息公开的外包、政府信息公开与政府信息资源整合等相关问题。关键词:电子政府政府信息公开政府信息资源整合王新才,谭必勇*本文得到了教育部人文社会科学重点研究基地重大项目、“电子政务中政府信息资源开发及其技术实现研究”(项目批准号:05JJD870158)资助。21档案管理2007/1总第164期DANGANGUANLI专业理论探讨政府公开7万条,市级委、办、局公开8万条。当然,与国外政府信息公开的实践与研究相比,我们还有不小的差距。北欧的瑞典早在1766年就已经制定了信息公开法,而到2004年初,包括美国、加拿大、英国、日本等许多发达国家在内的50多个国家已经制定了国家级的政府信息公开法,还有几十个国家的政府信息公开法正在制定之中。而根据笔者的统计,截至2006年10月17日,我国大陆的31个省级行政单位,只有12个省级行政单位制定了有关的政府信息公开法令(见表1),安徽、浙江、宁夏等几个省正准备出台省级政府信息公开规章,而全国性的政府信息公开条例尚未出台。尽管广州、成都、汕头、武汉、深圳、长春等一些地区性行政单位制定了相关的政府信息公开规定,然而我国大多数地区政府信息公开仍面临着“无法可依”的状况。与西方国家几十年甚至上百年的政府信息公开活动相比,我国有意识地开展政府信息公开活动也不过是近几年的事情,公众对政府信息公开缺乏充分的了解,政府官员对政府信息公开有一定的抵触情绪,这一定程度上阻碍了政府信息公开取得突破性进展。此外,国外关于信息公开、信息获取等有着较为深入的理论研究,而我国这方面的研究开展得比较晚,目前还处在借鉴、消化和吸收国外先进理论和经验的研究阶段。2电子政府与政府信息公开国外学者曾经提出了一个著名的“冰山”模型来描绘电子政府各要素的地位和作用,该模型认为目前研究强调的技术应用只是冰山一角,而对政务活动、政务流程、制度创新等方面的内容则是冰山的主体和支柱。这也形象地说明了电子政府建设中制度创新与资源支持的重要性。正如中国人民大学张成福教授指出的,“电子化政府的一个基本的前提在于政府信息的公开化,没有政府信息公开就没有真正意义上的电子政府建设。”纵观我国近几年的“政府上网工程”和电子政务建设,有不少是行政意义上的“形象工程”,基本只是建成了一个个缺乏横向与纵向联系、信息资源陈旧、信息服务水平低下的孤立网站,严重影响了我国电子政府的建设。究其原因,主要是行政体制所引起的信息不公开、信息交流不畅通,从而造成整体政务信息资源建设与管理的落后,当然我国信息资源基础条件差、专业人才匮乏也是重要因素。可见,电子政府与政府信息公开以及政务信息资源管理之间有着密切的关系。2.1政府信息公开是电子政府建设的基础2001年美国内华达州立大学的Karen Layne和Jungwoo Lee共同撰文指出,按照电子政府功能发展程度可以分四个阶段,即“目录服务阶段(catalogu-ing)”、“交易阶段(transaction)”、“纵向服务整合(verti-cal integration)”和“横向服务整合(horizontal inte-gration)”四个阶段,其服务从简单的政府文件下载、在线服务,到最终的无缝集成信息服务,其政府信息资源库也从单一的资料库提升为能实现与公众互动、甚至提供一站式服务的知识库。在他们看来,电子政府建设,其发展主要在于对政府部门各项服务职能的整合,而整合服务的关键则是对政府信息资源进行优化管理,为公众提供高质量的政府信息公开服务。对于我国发展电子政府而言,面临的压力更大。与“政府信息公开法”所强调的“公开是原则,不公开是例外”相反,我国有着比较悠久的保密传统,封建社会时期统治者实行“民可使由之,不可使知之”的愚民政策,即使中华人民共和国成立以后,1951年的保守国家机密暂行条例、1987年的档案法和1988年的保密法也是仅有的涉及政务信息公开与保密问题的法律法规,至今仍未有一部全国性的政府信息公开法。可以说,实行政府信息公开,优化政务信息资源管理已经成为影响我国电子政务建设的关键问题。在国外,电子政府建设之所以取得较大成功,除了开展时间比较长以外“,20世纪90年代以来,欧美各国已将公共信息管理纳入国家信息基础设施建设的范畴,基本形成有利于公共信息管理顺利发展的环境”是更为关键的因素,其合理的信息政策导向和先进的信息管理立法措施为欧美电子政府建设项目的开展打下了坚实的基础。由此可见,中外电子政府建设的经验教训启示我们:电子政府建设要想取得最终的成功,政府信息公开与政务信息资源管理必须先行。2.2电子政府建设有利于推动政府信息公开政府信息公开、政务信息资源建设与电子政府之间又是相互促进、互相协调的关系。政府信息公开与政务信息资源建设为电子政府提供强大的资源支撑,而电子政府反过来为政府信息提供了一个绝好22档案管理2007/1总第164期DANGANGUANLI理论探讨专业的展示平台,使政府信息公开与政务信息资源建设进一步发展。我国各级政府掌握着社会80%左右的信息资源,是最大的信息生产者、加工者和提供服务者,在过去很长一段时期内,政府部门许多信息资料库基本上是死库,利用率很低,实行电子政府建设之后,情况有了一定的改观,特别是随着中国政治体制改革和加入世界贸易组织以后,对政府透明度有了很高的要求,也促进我国政府加快电子政府建设的进程,近几年我国政府对电子政府的投资一直维持着较高的水平。事实上,西方国家普遍开展政府信息公开立法及其实践研究也是近几十年的事情,除美国的信息自由法是1966年颁布的,澳大利亚(1982)、加拿大(1983)、韩国(1996)、英国(1999)、日本(1999)都是在20世纪80年代,特别是Internet开通后颁布实施的。与此同时,我们也看到,电子政府的开展,尤其是大批高质量的政府网站建立后,普通公民距离真正意义上的平等的“普遍服务”也就不远了,在美国,随着“第一政府网站”(www.F)、白宫电子出版物(White House Electronic Publications)、政府门户(Gateway to Government)等一系列专门获取公共信息的门户网站的建立,使美国政府信息公开得到更为深入的执行。3电子政府开展政府信息公开的方式与途径在国外的政府信息公开法和我国一些地方政府制定的政府信息公开规章中,都对政府如何公开政府信息做了比较详细的规定。根据1996年电子信息公开法(Electronic Freedom Of InformationAct)的规定,美国政府机关要在政府网站上设立专门的电子阅读室,通过电子阅读室,公众能够获取一切可公开的政府信息。10广州市政府信息公开规定第3章第15条规定政府可以采取以下一种或几种方式:(1)设立统一的政府综合门户网站;(2)定期公开发行政府信息专刊或利用报刊、广播、电视等其他媒体发布政府信息;(3)设立固定的政府信息公开厅、公开栏、电子屏幕、电子触摸屏等;(4)定期召开政府新闻发布会;(5)设立政府信息公开服务热线;(6)其他便于公众知晓的形式。11而上海市政府信息公开规定第3章第21条也做出了类似的规定。12可以说,设立便于公众获取政府信息的门户网站,是未来政府信息公开的重要方式。实际上,随着计算机和Internet的出现,传统的政府信息公开方式就一直面临着调整。早在1995年美国国会就授权美国政府出版局(Government Print-ing Office,GPO)进行政府信息出版的电子化研究,以此为契机,GPO建立了以图书馆馆藏建设原则为基准的政府信息的电子馆藏,将现代信息科技与传统的书目控制融合作为整合政府信息资源的新工具,并开发了电子档案和电子归档系统,从而实现在网络环境下公众对政府信息的长久获取。13在英国,尽管直到1999年才制定政府信息公开法,但公共服务办公室下属的中央计算机与电信代理处(CentralComputer and Telecommunications Agency,CC-TA)在1996年开发出了名为“政府信息服务(Govern-ment Information Service)”的网站,通过其网站可以到达英国中央和地方等各级政府的职能部门,也可以链接到欧盟“信息协会”(G7 Information Soci-ety)网站,去获取各种所需的信息和服务,这使得英国政府信息的公开与利用情况得到极大提高,他们这一贡献被“Government Computing Magazine”杂志授予“电子政府创新奖”。14而从电子政府建设实践中,我们不难发现,政务信息资源的开发、利用、公开与管理,与图书情报与档案部门的工作具有很大的共性,可以考虑进行整合开发。在图书馆界,不少学者已经意识到网络环境下配备新科技的图书馆,应当成为获取政府信息的重要场所,为人们提供更多参与影响其生活的政治决策过程的机会。在我国档案界,上海、广州、武汉等地不少省市地区的档案馆大力开展现行文件阅览服务,及时公布政务信息。黑龙江省政府信息公开规定在第3章第20条明确将“政府在档案馆设立的现行文件查阅中心”作为政府信息公开的一种形式。15可以说,电子政府与数字图书馆、数字档案馆之间进行资源整合,联合进行政府信息公开、政务信息资源建设,是未来电子政府开展政府信息公开服务的主要途径。4电子政府开展信息公开面临的相关问题4.1政府信息公开与保密的关系问题政府信息公开面临的首要问题是如何界定开放信息与保密信息的问题。美国的信息自由法是立法最早、法律条款最完备的政府信息公开法,但在其执行早期,就曾经因为对信息豁免的定义过于模糊而使政府在公开信息时阻力很大,也引起了不少对信息自由法的非议。在国外学者的某些学术论文中,他们将“保密”与“公开”比喻为两种文化的对抗,作为两种不同的文化惯性,从维护国家安全、个人隐私与保护公民知情权和尽快社会民主化进程的双重角度看,我们应当将“保密”与“公开”看作一个矛盾的统一体,恰当地处理两者之间的关系。特别是在确定保密的范围与公开的尺度方面要遵循这样的原则:在保证国家安全和个人隐私的前提下,尽可能地公开一切可以公开的政府信息。另外,政府信息公开与保密的问题还涉及信息公开法与相关法律法规的协调问题。比如,信息公开法和信息公开规定解决的是信息自由获取的问题,在某些情况下,获取了政府信息并不意味着就可以自由使用该信息,例如在美国,根据公平信用23档案管理2007/1总第164期DANGANGUANLI专业理论探讨报告法的规定,个人征信机构出具消费者信用报告时,不得提供包括超过7年的信用记录,以及超过10年的破产记录16。此外,档案法规定归档后的归档文件一般都必须在档案馆保存满30年、甚至更长的时间后才能对外公布,这无疑限制了政府信息公开。在网络环境下,由于黑客、网络犯罪等事件的频频发生,电子政府开展信息公开服务面临着更加严峻的形势。2003年美国Syracuse大学坎贝尔公共事务研究所出版了一本关于国家安全与开放型政府的著作“National Security and Open Govern-ment:Striking the right balance”,该书对美国、英国、保加利亚、智利、南非、印度尼西亚等国以及欧盟等区域性组织的信息公开政策与国家信息安全措施进行了阐述。17因此,如何准确掌握电子政府的信息公开与保密问之间的关系问题,应该值得我们进一步去研究。4.2政府信息公开服务的外包问题现代信息技术的发展及互联网络的普及使得政府正在向“电子治理”转型,而转型的首要问题就是如何确保和控制服务的供给。也就是说,政府不必自己提供具体的服务或产品,但必须管理服务的供给与供给者,服务的质量、价格以及公众的使用情况等。18在美国,由于联邦政府受到资金与技术两方面的限制,联邦政府机关很难满足公众对信息产品与服务的特定要求,只能一般性地印刷文件来满足公众的部分要求,因此,政府往往委托私营企业对政府信息进行加工并提供给其客户,从而形成政府信息公开服务的外包业务。开展政府信息公开服务一方面可以减轻政府的负担,另一方面可以形成一种良好的市场竞争机制。因此,我们必须鼓励市场竞争,提倡信息公开服务的多元化,排除不利于政府信息公开的障碍,使电子政府的信息公开健康快速发展。4.3政府信息公开与政府信息资源整合在信息网络时代,信息内容的重要性不言而喻。从长远来看,电子政府的根本意义不在于其表现形式,而在于其能否为社会提供实用的信息和便捷的服务,因此电子政府的功能不能仅仅停留在发布与政府有关的静态信息上,而要最终实现政府信息资源与社会资源的无缝集成,从而真正实现政府办公自动化、管理信息化与决策科学化的新型管理模式。可见,要提升电子政府信息公开服务水平,必须进行科学合理的政府信息资源整合工作。政府信息资源整合的首要基础是加快我国政府信息资源目录体系和交换体系建设,在此基础上,根据国务院办公厅提出的电子政务建设要以“三网一库”为基本架构的要求,电子政府信息资源系统要立足政务信息资源库的建设,通过全面整合政府内各独立、分散的办公应用系统内数据,建立统一的电子政府信息资源库处理平台,以实现政府信息资源在三网上的广泛共享,从而进一步为政府信息公开服务提供坚实的基石。参考文献:1中华人民共和国行政许可法../law/main/2004031004,htm,2006-10-17.23王长胜.中国电子政务发展报告N0.3M.北京:社会科学文献出版社,2006:140141.4数据出自2006年4月12日上海市信息委副主任乔志刚在市政府例行新闻发布会上提供的资料.具体参见:/shanghai/node2314/node9819/node9822/index.html,2006-10-17.59David Banisar.The FGlobal Survey:Freedom of information and ac-cess to government records laws around theworld(2004.5)./survey/global survey2004.pdf.6张成福.电子化政府:发展及其前景J.中国人民大学学报,2000(3).7Karen Layne,Jungwoo Lee.Developing fullyfunctional E-government:A four stage model,Government Information Quarterly,18.2(2001):123136.8黄如花.欧美的公共信息管理及对我们的启示J.中国图书馆学报,2004(4).10Senator Patrick Leathy.The ElectronicFOIA Amendments of 1996:Reforming theFOIA for On-line Access.Admini,rative LawReview.1998,50(2):339340.转引自:杨海洋.在电子政务背景下的政府信息公开立法J.国家行政学院学报,2003(6):7677.11广州市政府信息公开规定./laws/gzwj/gzgz/0612000074955205.html,2006-10-10.12上海市政府信息公开规定./shanghai/node2314/node2319/hode/3013/userobject21ai52732.html,2006-10-10.13George Barnum.Availability.access.authenticity.and persistence:Creating the environment forpermanent public access to electronic govern-ment information.Government InformationQuarterly,19(2002):3739.14Helen E.Chandler.Towards open govern-ment:official information on the web.NewLibrary World.Vo199(1998):230232.15黑龙江省政府信息公开规定.:8080/was40/detail?record=l&channelid=2353&searchword=id%3D%27044190F22.000000C9.1C3D%272006-10-17.16A Summary of Your Rights Under the FairCredit Reporting Act./bcp/con-line/pubs/credit/fcrasummary.pdf,2006-10-17.(作者单位:武汉大学信息管理学院)24政府网站的政府信息公开：内涵、经验、问题和对策文/周晓英中国人民大学信息资源管理学院摘要:关键词：政府网站政府信息公开内涵经验问题对策分析了政府网站政务信息公开的内涵、特点，总结研究了国外政府信息公开的一些经验，提出了我国政府网站信息公开的相应对策。中华人民共和国政府信息公开条例将于2 00 8年5月开始实施。尽管政府信息公开的理论和实践在西方国家已经有了较好的发展，但在我国却还属于新生事物，通过政府网站来全面实施政务信息公开尤其如此。研究国际政府网站信息公开经验，探索适合我国国情的信息公开方式是目前亟待解决的问题。一、政府网站信息公开的内涵和特点内涵政府信息公开指行政机关通过公众便于接受的方式和途径公开其政务运作过程，公开有利于公众实现其权利的信息资源，允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法享用各级政府部门所掌握的信息1。从上述定义分析政府信息公开内涵，可以得到这样的结果：所公开的政府信息内容所公开的政府信息应该包括以下主要成分：政府存在状态的信息：如政府机构设置、领导岗位设置与更换等；政务运作过程的信息：如政府办事的事务、办理的流程、办理的经过、办理的结果等；政府运营和实施管理过程中采集、生成或转换而来的信息：如政府所拥有的经济信息、社会信息、科技信息、地理信息等。前两项内容主要包括政府本身和政府办理方面的信息，公开这部分信息有利于提高政府办事的透明度，强化社会的监督机制，便于公民与政府打交道；后一项内容主要包括政府拥有的作为资源的信息，公开这部分信息有利于提高政府信息的再利用能力，充分发掘政府信息资源的价值，造福于民。当今人们已经普遍接受一种观点，即公民对直接影响其切身利益的决策和管理应当知晓，与政府的相关职责相对应的就是公民的知情权，所以，信息公开不是政府对公众的施舍与恩赐，而是政府应承担的法定责任与义务。政府信息公开应该通过公众便于接受和利用的方式和途径来进行由于信息传输技术的进步，在各个时期公众接受和利用信息的方式和途径是有差异的，社会获取信息能力也在不断改变，因此，政府信息公开必须随着信息传输技术的发展以及公民主要的信息利用方式的变化来调整信息公开的渠道。电子政府的建设和发展，使政府网站越来越多地成*本研究成果受教育部“2007新世纪优秀人才支持计划（NCET）”资助。42电子政务5 E-GOVERNMENT2008为公民与政府交互的工具，尽管由于信息交流技术设备、人员素质以及经济条件的限制，政府网站目前并没有覆盖所有的人群，数字鸿沟的问题还没有从根本上解决，但是仍然挡不住政府网站将成为政府信息公开的主渠道这样一个趋势。这一点，从政府网站自身的发展以及上网人群对政府信息的利用情况也可以看到，根据2007中国电子政务蓝皮书中国电子政务发展报告No.4的统计数据，到2006年底，我国各级政府网站平均拥有率达到85.6，中央政府门户网站于2006年1月1日开通后，中国政府网站层级体系的架构已经基本形成。伴随着政府网站的数量增多及层次的丰富，从政府网站获取政府信息越来越多地为人们所接受和采用，国外的统计数据表明，有5 4的上网人群在网上寻找政府信息（如图1所示）。可见，利用政府网站政府信息公开的方式和途径将会越来越受到人们的关注。图1用户通过网络获取政府信息示意图（来源：Pew Internet&American Life Project，2006）政府网站信息公开的特点与传统形式的政府信息公开不同，政府网站所实施的政府信息公开具有如下特点：信息内容的全面性：通过网站页面进入并获得全部的政府信息，无需了解这份信息存在什么位置、由谁进行管理维护。信息展示的多维性：传统载体上的信息往往只能以单一的维度展示给使用者，而网站可以从多个维度，如可以按照主题、机构、用途等维度进行政府信息的组织和整合，并展示给使用者。政府信息公开与政府服务的连接性：信息的获取和使用以及与此相关的政府业务服务，可以形成一个协调的、相互连接的整体，信息使用者不是孤立地查询信息，再寻找其它渠道去找政府办理；而是查到信息就意味着获得政府办理的渠道，甚至政府各个不同的机构、不同级别的办理还可以集成起来。电子政务5 E-GOVERNMENT2008 43正因为有上述内涵和特点，网络环境下政府信息公开已不能单纯地理解为向民众公布政府信息，政府网站不仅为政府信息公开增加了一条新的渠道，它还是政府信息公开不同于以往的一种新的模式，由于网络的普及速度和使用的便利性，这种新的模式将成为政府信息公开的主要方式；同时，由于网站上信息公开和信息服务的相互关联，不少国家和地区将网上信息公开与政府服务、政府网站建设本身、电子政府发展紧密地结合起来，制定统一的策略来解决政府信息公开、政府服务和政府绩效问题。本文的研究也采用了这样的思路，即从政府网站建设和电子政府发展的高度来研究政府网站的政府信息公开的问题。二、国外政府网站实施政府信息公开的经验分析告知公民、与公民交互、为公民办理事务是政府网站的主要工作，因此政府网站所要实现的目标是告知信息的全面性、完整性和易得性；与公民交互的方便性、及时性、实时性；为公民办理业务的可靠性和快捷性。国际上的政府网站的信息公开发展历史也不长，但国外电子政府建设先进国家和地区在这方面仍然积累了很多值得借鉴的经验，在此对其中的一些经验加以分析。政府的信息公开思想能够很好地体现在政府网站的建设中政府网站是政府信息化发展的产物。在一些西方发达国家，政府的信息公开制度建立远在开展政府网站建设之前，应该说政府信息公开的理念能够比较自觉地贯彻在政府网站的建设中。从国际上众多国家和地区电子政府建设情况来看，20世纪90年代中期很多国家就把政府信息公开、公民对政府信息的快速和便捷的获取作为电子政府建设的目标和原则。如1 9 9 4年美国的政府信息技术服务的远景报告提出，电子政府的建设目标之一是增进信息基础建设，建立电子政府，为公众提供更为有效的信息与服务；1994年日本的政府信息化推进基本计划的重点之一是信息提供的高度化，发展线上服务，提供电子信息，力求达到信息的高度共享和充分利用；1996年英国提出的建立电子政府的原则之一是公开信息，除法律规定豁免公开的信息外，其他政府信息应尽可能以电子化形式公开让公众更便捷地获得所需信息2。在线传递政府信息和开展服务的状况成为改进政府网站的依据电子政府先进国家都注重对政府网站传递政府信息和开展政府服务的质量进行调查和评估，评估的目的并不是简单地分出等级，而是要发现问题并寻求解决，因此这种评估的结果往往就成为提出政府网站改进措施的依据。以英国国家审计办公室2 0 0 7年的一份报告为例，2 0 0 7年英国国家审计办公室发布了因特网上的政府：在传递信息和在线服务方面的进步的报告，报告通过调查和研究，明确反映了当前政府网站的信息提供和在线服务的现状。该报告研究政府在线提供的质量方面所得出的结论是3：在网站整体流量增加的情况下，政府网站的使用也在增多；公众对政府网站总体是满意的，网站设施自2001年以来已经得到改善；仍然需要开发更多的网