提高我国农村城镇化质量的系统研究.docVIP

提高我国农村城镇化质量的系统研究 摘要中国农村城镇发展与其所处的社会经济背景有着密切的关系。新中国成立初期，由于国家实行“以粮为纲”的高度集中的计划经济体制，运用行政手段调拨农村物资，切断了城镇与农村的商品经济联系，限制个体和私营经济的发展，集市贸易和农贸市场也遭取缔，严重制约了国家城镇化进程，包括农村城镇化和小城镇的发展。改革开放以后，城乡分割政策有所松动，伴随着乡镇企业的产生和发展，在80年代初我国小城镇发展开始复苏，并逐步在城镇数量和建设质量两方面得到较大发展，进入到较高的发展层次。但当进入1990年代后期，我国告别短缺经济时代，人民生活和城镇建设刚刚有了起色之后，国内市场需求不足又成为制约我国经济持续快速增长和农村城镇化的主要因素。城乡收入日益拉大，农业发展势头不旺，农民增收乏力，长期困扰着农村经济的发展。而农业、农村、农民的弱势地位，又不可能支撑国民经济的快速协调发展，更不可能支撑繁荣的城市、先进的生产力和先进的文化。“小城镇，大战略”就成了这个时代背景下国家经济体制改革的客观需要，成了稳步推进我国城镇化进程，走有中国特色的乡村城镇化道路的重要内容。总体上讲，我国农村城镇化的基本特征有着发展速度较快，社会经济效益明显；以小城镇建设为主导，类型多种多样；地域差异明显，东部地区发展明显快于西部，大城市周围建制镇密度较大；建制镇数量增加，乡镇数量减少，小城镇总量趋于减少；城镇化滞后于非农化等等。同时发展的历史背景和现实条件，在发展过程中也存在诸多问题，如小城镇普遍缺少产业支撑，职能结构趋同明显；建设用地粗放，用地不集约；城镇建设缺少严格的规划与管理政策引导；城镇化缺少启动资金和建设维护资金；小城镇规模普遍偏小，功能布局不够合理，独立工矿区建设与城乡居民点建设缺少有机结合等。为了更好地学习和借鉴世界其它国家的城镇化经验，避免其某些方面的弯路、不足和教训，本章从世界城镇化趋势着眼，对英美等发达国家的城镇化道路和部分发展中国家的城镇化一般规律及其小城镇发展的举措进行简要的对比分析，并认为国外成功的的城镇化道路对我国推进城镇化尤其是农村城镇化进程有很好的启示，那就是一要大力发展工业化；二是解决“三农”问题，快速推动农业现代化；三要整合区域力量，培育发展城镇密集区；四是建设现代化的交通运输体系；五要加强国民素质教育，把人口大国转变成人力资源强国；六要切实提高城镇化质量，走中国特色的生态城镇化道路。 第一节 中国农村城镇发展的社会经济背景一、新中国政策制约下的城镇发展1949年建国后，即在“一五”时期，我国城镇化有一定进展，城镇人口增加了3千万。后来国家的城镇化政策有了重大转变。先是提出在农村大办工业，使农民就地成为工人，继而限制农村办工业，又通过户籍政策严格限制农村人口进城，通过粮油供应政策排除农村人口在城市就业的可能性。同时，国家包下城镇人口的基本福利，最终造成了城市搞工业，农村搞农业，城市人口优于农村人口的城乡分工、城乡分割和城乡对立。到1978年年底，全国就有约1.7亿城市人口，7.9亿农村人口，比重为17.92：82.08。全国约有4亿就业人员，其中城市就业9，514万人，农村就业30，683万人。农村富余劳动力约有1.5亿人。 事实上，从50年代到70年代初，我国农村小城镇的发展一直处于停滞和衰落的状态。具体表现是历史上形成的小城镇功能退化、人口锐减、市镇破落。究其原因，一是在建国后实行了高度集中的计划经济体制，运用行政手段调拨农村物资，切断了小城镇与农村固有的商品联系。二是搞商业国营化，不允许搞个体和私营经济。集市贸易和农贸市场屡遭取缔，小城镇居民无以为业。原有人口一部分流向大中城市谋生，一部分回到农村务农。三是重农抑商，搞“以粮为纲”，不准农村富余劳动力从事商业和手工业。总之，旧的经济体制和重农抑商政策，是导致我国农村广大小城镇日趋衰落的根本原因。小城镇的衰败，又反过来限制了农村副业、手工业生产和商品流通，形成恶性循环，加剧农村经济向自然经济倒退。改革开放以后，城乡分割政策有所松动，单是农村富余劳动力寻求就业机会的助推力和对城市相对优越的生活条件的向往，就足以给城镇化带来加速趋势。当时城市虽然以最大能力吸收了一些农村人口，但由于偏重的产业结构吸纳劳动力的能力有限，第三产业没有充分发展，根本无法满足农村人口全部进城的要求。后来，随着国有企业改革力度的加大，城市的失业问题变得日益突出，城市基础设施建设、社会保障和公用事业的供给方面存在诸多缺陷，大中城市无法成为农村城镇化的主要依托，转而通过发展建设小城镇吸收农村过剩人口就业，就成为农村城镇化的现实选择。 伴随着乡镇企业的产生和发展，80年代初我国小城镇开始恢复和复苏。这是因为，在特定历史社会条件下产生的乡镇企业，一开始就是以独立的商品生产者和市场主体的面貌登上历史舞台的。它的生存与发展，离不开市场，必然要求有作为商品流通中心和交换场所的集镇作为其依托，也必然要求将许多乡镇企业集中办在镇上以便节约用地和通电通水通讯等公共设施的投资，从而形成工业中心。当时重视小城镇问题，客观上是为了转变我国的短缺经济，增加有效供给，使商品大大增加，市场繁荣，尽快改善农民的生活状况。同时，解决占我国农村人口13左右的富余人口的就业问题。二、从短缺经济到内需不足经过20多年的改革与发展，我国农村小城镇的建设取得了长足的进步，并已纳入规范化建设和管理的轨道，进入了较高的发展层次。但与以前相比，农村城镇发展所面临的主要经济问题也出现了一些新的特点，第一，农村乡镇企业20多年间得到了迅速发展。从企业数量来讲，1998年比1978年增长了12倍，乡镇企业总产值增长了几百倍，乡镇企业就业人数增长了约五倍。但是，乡镇企业“村村点火、户户冒烟”的情况仍然大量存在，分散布局的问题比较严重。第二，20多年来，大量农业富余劳动力随着乡镇企业与小城镇的发展而离土离乡了。据估算，20年间共有一亿人转到了非农产业。同时我们发现，近年来，一方面农业劳动力回流的现象较普遍地发生了，不少“离土离乡”多年的农民工又返回其故土；另一方面，大量农村劳动力对小城镇越来越不感兴趣而集中地向大中城市流动。第三，由于农村消费近年来增长缓慢，加剧了国内需求不足的问题，致使通货紧缩不断加剧，企业盈利下降，下岗工人增加。这种情况如果继续下去，整个国民经济就很难继续以比较高的发展速度持续下去了。经过20多年的高速经济增长，我国已从根本上摆脱了短缺的经济状态，国内市场需求不足已成为制约我国经济持续快速增长的主要因素。国内广阔的市场在农村，挖掘潜力还很大。要实现国民经济良性循环，首先必须解决农民收入、农民生活方式、农村生存环境等一系列问题，而实施城镇化战略，提高农村城镇化水平则是解决问题的最有效措施。 推进农村城镇化，就是要让一部分农民迁徙到小城镇居住。农民进入小城镇后，相应地减少了直接从事农业生产的劳动力数量，增加了农业劳动力的人均自然资源，从而有利于扩大农业经营规模和增加农民收入，也有利于缩小城乡差别。只有结合农业富余人口向小城镇转移，进一步提高农民收入水平，并有效地改变农村传统的生产方式和消费方式，才能增加农民的商品性消费，不断扩大农村市场容量。 我国第三产业增加值低，第三产业从业人员少，这是不争的事实，其中一个重要原因是城镇化水平太低。居住人口必须集中到一定的规模，第三产业才能生存，才能发展。推进城镇化，加快小城镇发展，可以大大改变农村居民分散居住的状况，摆脱家庭式自我服务的圈子，有利于形成对第三产业的规模需求，促进第三产业的发展壮大。农民进镇自建住宅或购买商品房，将有力地促进房地产业的发展，进而拉动建材、建筑、装饰、电力、通信、市政、环保等许多产业的发展，同时可以创造大量就业机会，并通过建设资金转化为消费资金，实现农民收入的持续增长。 现代化的核心是人的现代化，只有提高农民的素质，才能加快农村现代化进程。长期以来，农村的人口增加一直快于城市，数量庞大的农村人口不仅使劳动力与土地资源的矛盾日益突出，还影响文化、教育等事业的发展，致使目前农民的整体科技文化素质仍然较低,难于适应发展社会主义市场经济的需要。我国加入WTO后，要从事国际合作与交流,农民更是语言不通，信息不灵。农村人口集中到小城镇后，可改变农民的生产生活方式，促进农民告别传统意识，降低人口出生率，同时还将带动学校、医院、文化等设施的建设，从而提高人口的综合素质。 总之，城镇化达到合理的规模后，可在城镇形成较大的市场，有助于商业、金融、贸易、信息等第三产业的发展。乡镇企业的集中,扩大了生产的规模，降低了运输、交易等生产成本，提高了生产的经济效益，而且也带动了供电、供水、道路、通讯等基础设施的建设。城镇人口的集聚，还会促进科学、文化、娱乐、教育等设施的建设，进而提升人口的整体素质,提高居民的物质、文化和生活质量。正如很多专家所言，当我们今天再次将农村小城镇问题提到重要的议事日程时，已经主要地不是增加供给的需要，而主要是来自刺激需求、扩大内需的迫切需要了。因为各类小城镇的投资与刺激消费，对促进国民经济发展具有十分重要的、不可替代的积极作用。从这一点来看，小城镇的进一步发展，在一定程度上直接决定着我国经济能否进一步高速发展。 刺激国内需求是当前经济发展中的关键问题。从启动农村消费来看，由于小城镇居民人均收入一般比农民人均收入高出60以上，想办法刺激这部分人的消费需求对整个宏观经济的发展具有重要意义。从进一步启动投资消费的角度来看，国家投资继续保持高增长及企业投资和私人投资的回升是经济增长回稳的关键，其中小城镇建设这种特殊投资增长的积极意义是巨大的。从整个国民经济的可持续性发展来看，小城镇建设是宏观性的大问题，是决定中国经济在多大程度上可以进一步健康、快速发展的大问题。因此，当前的小城镇建设和农村城镇化，既是带动我国农村经济和社会发展的大战略，也是扩大内需、推动国民经济更快增长的大战略。三、日益拉大的城乡差距根据世界发达国家的经验，当一个国家人均收入发展到1000美元左右时，合理的乡村、城镇居民收入消费差距一般是1：2。2003年，我国农民的人均纯收入是2622元，城镇居民人均收入中可支配的货币收入是8472元，表面差距为1：3。但是，在农民的纯收入中，扣除未卖出的农产品和第二年的生产投入，最后只剩1600多元可以购买工业消费品，而城市居民，加上隐性的福利收入，总收入超过8600元，两者实际差距超过1：5。城乡差距的持续扩大，促使大批农业人口向城镇流动。据2000年人口普查资料，全国流动人口为12017万人，其中从乡村流出的占73，约合8800万人。2003年我国农村人口占总人口的比重约为60，而政府用于农村的财政支出仅占总支出的1015，农村人口人均实际税费比率为5，而城镇人口实际人均税率为058。从而对农村造成财政扶持和税费负担的双重歧视，这必然会妨碍对农民的人力资本投资、阻碍农村的基础设施建设和经济的发展速度，这是农民人均收入相对水平和农村公共服务水平低的重要原因，是束缚我国社会生产力发展的最大体制性障碍。这说明城镇发展以牺牲农村利益为代价的历史病态并未扭转。农业、农村、农民的弱势地位，不可能支撑国民经济的快速协调发展，更不可能支撑繁荣的城市、先进的生产力和先进的文化。我国农业发展总体效率不高，2000年农村居民人均消费支出仅是城镇居民的334，比1997年降低52个百分点，平均每年下降17个百分点。有测算显示，目前农村绝对过剩的劳动力仍有至少15亿。全国4亿多青壮年农民中有近14是文盲和半文盲。滞留在农业生产领域的劳动力以文盲、半文盲和小学文化程度者为主，转移这部分劳动力的难度较大。 四、小城镇，大战略 党的十五届三中全会通过的中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定，是一个指导我国农村工作未来方向的纲领性文献。决定指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个战略。”这就明确提出，要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施，增强农村经济的活力，从而开始把小城镇建设作为一个大战略来抓。这是中国经济改革20年来，第一次把小城镇建设写进党的重要文件，赋予其重要的战略地位。随着决定的贯彻，当前在中国广大农村正在兴起一个城镇化建设的空前热潮。小城镇问题，最早是由胡耀邦同志在1980年提出来的，1984年我国著名社会学家费孝通对其进一步阐述，提出“小城镇，大问题”的精辟论断。 他在小城镇，大问题（刊载于嘹望杂志1984年第2、3、4、5期）一文中写道：“小城镇问题，不是从天上掉下来的，也不是哪个人想出来的，它是在客观实践的发展中提出来的。问题在于我们能否认识它。”1980年胡耀邦同志到云南视察，看到保山县板桥公社的小集镇破烂不堪，凄凄凉凉。于是就在同年底的一次会议上讲到，要发展商品经济，不恢复小城镇是不行的。要使农村的知识分子不想到大城市来，不解决小城镇问题就难以做到。如果我们的国家只有大城市、中等城市，没有小城镇，农村里的政治中心、经济中心、文化中心就没有脚。可见中央领导早就看到了小城镇问题的重要意义，指出小城镇建设是发展农村经济、解决人口出路的一个大问题。”可见，小城镇建设问题，是从我国农村经济改革实践中提出来的，是经济体制改革的客观需要，也是发展农村商品经济实践的需要，这是个具有重要意义的大问题。之所以说它是个大问题，费孝通当时还只是指两点：一是小城镇的兴衰存亡直接影响到农村商品经济能否发展；二是小城镇的兴衰存亡，直接影响到我国农村存在的几亿富余劳动力的出路问题。现在看来，其意义和作用远不止这两点，更重要的是关系到如何在较短的时间内解决“三农”问题，实现中国农村现代化的大问题，也是关系到稳步推进我国城镇化进程，走有中国特色的乡村城镇化道路的问题。第二节 中国农村城镇化发展现状述评 一、农村城镇化发展的总体特征 农村城镇化是世界上不少国家普遍采取的带动农村经济和社会发展的一个大战略。我国近几十年发展也证明了农村城镇化的发展在拉动工业发展、促进农产品商业转化、吸纳农村富余劳动力、减缓大城市压力以及拉动内需等方面均起着十分重要的作用。小城镇位于农村之首、城市之尾，与农村经济有着千丝万缕的联系，是实现农业现代化的重要支撑点；又与大中城市关系密切，是大、中城市进一步发展的基础和后盾。认真研究小城镇发展的特点和趋势，对于在新世纪中促进小城镇的健康发展，具有重要意义。总体上讲，我国农村地区城镇化自产生以来，在自然、经济、人文等多种因素的作用下，逐步形成了以下基本特征。（一）改革开放以来发展速度较快，社会经济效益明显改革开放以来，由于我国农村经济渐趋活跃，生产要素集聚速度显著加快，我国小城镇取得了较快的发展。在过去的多年间，我国建制小城镇从原来的个增加到2003年的2.05万多个，农村的城镇化水平提高了近4个百分点，年均增长.个百分点，是世界同期城镇化增长速度的倍。 据有关资料，到2003年底，全国经批准设立的2.05万多个建制镇镇区居住人口达到.80亿，其中非农业人口.8亿人。除建制镇外，我国尚有近万个集镇，拥有人口多万人，其中非农业人口多万人。目前，农村小城镇居住着2.82亿常住人口，占农村总人口的32，这部分人口的集聚，是农村商品经济发展和市场化进程的直接结果。同时小城镇也已经凸现为我国经济发展的新“高地”。近年来，乡镇工业的总产值和从业人员已超过国有工业，不少小城镇不再是简单的农副产品集散地，它们已成为区域性经济中心，有的甚至是全国性的专业商品交易中心。 城镇化速度的加快，给我国的经济社会发展注入新的生机与活力。有关部门的资料显示，依赖小城镇日趋完善的基础设施和生产设施，我国乡镇企业创造了61的农村社会增加值，28的国内生产总值，20的税收和32的农民收入。另据不完全统计，近10年来，有超过亿的农村人口，在小城镇实现了做“城里人”的梦想，生活质量和思想观念都产生了翻天覆地的变化。 很明显，20多年来，乡镇企业和小城镇的大发展，推动了我国农村经济的巨大增长。农副产品和各种工业品大量从农村生产出来，流通到大中城市和全国各地，乃至国际市场，有效地改变了我国商品短缺的状况。这是“看不见的手”重新配置农村生产要素的结果，它使劳动生产力和农业剩余产品比率迅速增加。实现这种巨大的资源重新配置的“看不见的手”，就是市场机制。（二）地域差异明显，东部地区发展明显快于西部，大城市周围建制镇密度较大。我国东部地区经济发展条件优于西部，发展水平明显高于西部，而且这种差距有逐步加大的趋势。经济发展方面的差距决定了农村地区城镇化在发展速度、总体规模和建设水平等方面也存在一定的地区差异。改革开放以来，东部沿海地区尤其是珠江三角洲、长江三角洲、京津唐、辽中南等地区逐步形成了城市群和城镇密集区，城镇化进入加速阶段，因而成为国家推进城镇化进程的重心地区。而西部地区，受经济发展和开放度的影响，则显得发展缓慢，活力不足。新中国成立以来建制镇的分布密度，总是东部高于中部，中部又高于西部，东部、中部建制镇的分布密度都比全国平均分布密度高，而西部建制镇的分布密度又总是比全国平均分布密度低。1953年全国建制镇的平均分布密度为5.6个/万平方公里，其中，东部为16.2个/万平方公里，中部为7.1个/万平方公里，西部为2.3个/万平方公里。从1953年到2000年，虽然全国三大地带的建制镇数量几经变化，但东密西疏的总体格局一直未变。根据第三次全国人口普查资料，1982年全国有建制镇2660个，其中，东部有916个，中部有998个，西部有746个。到了2000年，全国建制镇增长到19780个，其中，东部有8617个，中部有6070个，西部有5093个，分别是1982年的9.4倍、6.1倍和6.8倍。东部建制镇数量的增长速度明显高于中部、西部地区。从1982年到2000年，东部地区建制镇数量占全国建制镇总数的比重从34.44上升到43.6，上升了约9个百分点；中部地区所占比重则从37.52下降到30.7，西部地区从28.05下降到25.7。小城镇分布的另一个特征，是明显地集聚到大城市或城市群地区。我国较为成熟的城市群有长江三角洲地区城市群、京津唐地区城市群、珠江三角洲地区城市群、辽宁中部地区城市群、四川盆地城市群等。此外，还有若干近似城市群的城镇密集区，如武汉地区城镇密集带。我国规模最大的大城市一般也都分布在这些城市群或近似城市群的地区。在这些大城市周围和城市群地区，建制镇的分布密度都明显高于全国的平均分布密度，说明城市的辐射带动对小城镇的发展起着非常重要的作用。改革以来，乡镇企业作为推动小城镇发展的基本力量，受到人们的普遍关注。而乡镇企业的发展本身又与城市向农村的扩散效应关系密切。在乡镇企业发展得比较好的地方，城乡间都建立了比较好的互动关系。苏南乡镇企业的起步和发展得益于上海工业的扩散转移；珠江三角洲地区乡镇企业的发展离不开香港、广州的带动；温州地区乡镇企业的发展背靠着温州市这个浙南最大的城市和海港。（三）建制镇数量增加，乡镇数量减少，小城镇总量趋于减少我国的小城镇主要由建制镇和乡镇组成，此外还有少部分非政府驻地小城镇。从1988年到2000年，建制镇从10609个增加到19692个，乡镇从45393个减少到24043个。由于乡镇减少的数量大于建制镇增加的数量，建制镇和乡镇的总数从1988年的56002个减少到2000年的43735个，共减少了12267个。乡和镇是我国的基层行政区划单位。由于行政中心在我国小城镇的形成和发展中起着举足轻重的作用，因此，尽管改革开放以来有一些村庄发展成了小城镇，但基层行政区划的变动和乡、镇数量的减少还是导致了我国小城镇总数的减少。小城镇数量经历从增长到减少的演变过程，有其必然性。在经济发展水平不高，交通、通讯不发达，城镇化总体水平很低的时候，大量的农村地区处于与城市文明相隔绝的状态，小城镇的规模和腹地普遍较小，小城镇发展的主要特点是数量增长。而当小城镇的数量增长到一定程度，农村地区被数量不断增多的小城镇“分割”完毕，都成了小城镇的腹地之后，小城镇的数量增长就会停止，小城镇发展的主要特点将变为规模的扩大和质量的提高。进一步发展，小城镇的数量反而可能会减少，但发展空间则有所扩大。看来，我国小城镇的发展在20世纪90年代中期以后，已逐渐进入以规模扩大、质量提高和腹地拓宽为主要特征的阶段。（四）城镇化滞后于非农化国际经验表明，一个国家的工业化水平和城镇化水平总体上是相适应的。但从五十年代开始，我国为加快工业化的积累，采取了城乡分割、严格控制农村人口进城的政策，使得农村城镇化水平严重滞后于工业化的水平。而且在改革开放初期乡镇企业迅速发展但空间布局又过于分散化，小农经济的利益驱动，城乡不同的土地使用制度和严格的城乡户籍管理制度，均是导致乡镇企业分散布局的主要原因，而过去长期以来所提倡的“离土不离乡”、“进厂不进城”的政策，更加助长了这一趋势。与世界上同等收入水平的发展中国家相比，目前我国的城镇化水平仍低个百分点。这种滞后，妨碍了农村富余劳动力的转移，影响了第三产业的发展和就业岗位的增加，抑制了消费需求特别是农村消费需求和基础设施建设投资需求的增长，对国民经济发展带来一系列负面影响。（四） 农村城镇化以小城镇建设为主导 乡镇企业的迅速崛起，给小城镇建设带来了难得的历史机遇，也给一直处于发展的初级阶段的广大农村地区带来了活力，农村城镇化有了真实的依托，从此开始了我国“自下而上”的城镇化模式和“自上而下”模式相互依存、补充的新阶段。以小城镇为主导，我国农村地区的城镇化进程逐步加快，现代化建设的各个方面才有了翻天覆地的变化。 （五）农村城镇化发展类型多种多样在农村城镇化进程中，各地区依托区域特色经济，走小城镇建设与乡镇企业、市场建设、支柱产业同步发展的道路，进一步强化了小城镇的产业基础，突出了小城镇建设和城镇化的地域特点，形成了不同的城镇化发展类型和各具特色的小城镇。主要有：1、城郊卫星城型：毗邻大中城市的小城镇，承接大中城市的技术、产业等辐射，分担区域中心城市的部分功能和作用，逐步形成“近城区位造优势，三次产业同发展，促进城镇建设上台阶”的发展趋势。2、工业主导型：小城镇建设与发展乡镇工业有机结合，以工兴镇，具有一定的集聚和规模效益，形成了“工业为主体，健全城镇功能”的发展态势。3、商贸带动型：利用传统和新兴的商品集散地优势，加强市场基础设施建设，推动市场强吸引远辐射，形成以专业批发市场或区域性商贸中心为特征的商贸城镇，走“繁荣市场奠基础，强工兴农建城镇”的路子，以商兴城，以市建镇，产业促商。4、交通枢纽型：利用交通便捷，集运量大，信息快，流动人口多，大力发展二、三产业，实现“交通促流通，依路兴城”。5、工矿依托型：以为驻地大中型工矿骨干企业搞好服务为基础，利用其资源、技术优势和配套产业扩散实现小城镇自我发展或镇企联合发展。6、旅游服务型：利用旅游资源开发机遇，加强以旅游服务为中心的购物、娱乐、交通、餐饮等配套设施建设，实现“旅游促发展，环境创效益”，促进小城镇建设。7、区域中心型：依托区位、资源、交通、技术、信息、产业基础等综合比较优势，形成县（市）域中心镇。8、边界窗口型：充分利用特殊的边缘区位优势，强化交通、服务等基础设施建设，汇聚各方生产要素，形成比较优势明显的边界镇，构筑边缘区城镇化基点。 二、农村城镇化面临的几个问题农村城镇化是带动农村经济和社会发展的一个大战略。我国农村现有建制小城镇19万多个，居住人口17亿。此外，我国尚有近3万个集镇，拥有人口5000多万。农村城镇化速度的加快，给我国的经济社会发展注入新的生机与活力。但也应看到农村城镇化在发展过程中存在诸多问题。 （一）小城镇普遍缺少产业支撑，职能结构趋同明显在当前一些城镇建设中，由于政府推动力普遍过强，市场作用力太弱，一些地方忽视了对本地区支柱产业的培育，就业能力显得很弱。统计表明，在2000年19万多个小型城镇中，平均就业人口为城镇总人口的26。而我国20万-50万人口的城市就业比重为56%。小城镇建设进程中结构趋同问题明显，不仅是大结构趋同，各个城镇都是政治中心、经济中心和文化中心；并且小结构也基本趋同，工业大多是“门类齐全”，从重工到轻工，样样都有，多数镇是小而全、小而散、小而乱，或者同一行业几厂并存。条块分割，重复建设，这是旧体制留下的弊端，是城镇不发达的象征，相互之间缺乏专业化分工。我国的集镇面广量大，要做到正确定位，必须先作出分类。大体上分工业小区、商贸中心、交通枢纽、旅游休闲和文教基地等。在乡镇企业发达的基础上，出现一批工业小区即工业集镇，通过适当集中，与改制、改组、改造相结合，为乡镇企业的再创辉煌提供条件。发展商贸，培育农副产品或小商品的专业市场，可以形成农村商品流通中心。交通枢纽既靠区位优势，又靠建设。如果这样，从同构到异构，一批类型与功能各异的小集镇脱颖而出，必将出现百花齐放、争奇斗艳的局面。（二）建设用地粗放，用地不集约一些地区乡镇企业、村庄和小城镇空间布局犹如满天散落的星斗。过于分散的产业布局使农村工业布局分散化、人际关系亲缘化、经营管理封闭化。一是农村居民点占地较多，布局较为散乱，人均用地指标偏高，并且从建制镇、集镇到村庄呈增高态势。另外，受生产生活方式、传统思想观念及经济发展水平的约束，农村地区居住区建设还是一户一宅，村庄面积仍在向四周蔓延，而且，农村富余人口转移到城市生活和工作后，宅基地和责任田因缺少相应配套政策，未能实现及时、有效转移，造成了村庄人均建设用地标准偏高、利用效益低等问题。二是乡镇企业遍地开花。受行政地域影响，村及村以下办的乡镇企业基本分布于所在村、组，约占乡镇企业总量70%。村镇建设用地和乡镇企业的散乱布局，不利于基础设施、公共设施配套建设和污染集中治理，不利于集聚效益、规模效益和环境效益的形成，也不利于小城镇增强吸引力，并且造成有限土地资源的浪费，部分地区耕地占用和破坏现象较为严重。（三）城镇建设缺少严格的规划与管理政策引导由于缺少配套政策加以引导， 广大农村地区进行小城镇建设，往往成效不明显。如“迁村并点”的进行，需要在生产、居住、教育等方面给予扶持和鼓励，并建立完善的户籍、土地流转制度等政策机制加以引导，使迁村后的旧村庄用地及时还耕，农村富余劳动力进城务工经商后能够得到城镇户籍、住房、社会保障等的支持，在旧宅基地处置、责任田转移等方面得到政策支持等。但目前尚缺少具体有效的政策措施，给农村地区城镇化发展造成了一定的困难。有的城镇建设盲目地划地盘、铺摊子、增投资、造房子，搞“遍地开花”式的快速建设和开发。有的盲目照搬其他地方的模式，盲目建“大都市”。有的地方在建设资金的筹措上一味死守“等、靠、要”，资金到位难，许多工程沦为“胡子工程”。由于缺乏规划指导，致使部分小城镇建设出现“一年建，二年改，三年推倒再重来”现象。 （四）农村地区城镇化缺少启动资金和建设维护资金除沿海经济发达地区外，我国广大农村地区正处于由温饱向小康的转折时期，经济实力和财力有限，大多数地区城镇化发展资金缺口较大。城镇二、三产业的发展、基础设施建设及社会服务网络的建设都需要较大的启动资金及建设维护资金。而目前小城镇建设的多元化投资机制尚未完全建立，缺少政府投资，多靠自筹、短期信贷或招商引资的资金，城镇化资金来源缺乏保障，农村地区资金投入的短缺在很大程度上延缓了城镇化进程。城镇财政支撑的人头费高，致使农民进城的成本很高，农民迁移和身份转换的启动资本严重不足。在创业资本需求的满足方面，乡镇企业无法运用自有资产作抵押得到城市金融支持。（五）小城镇规模普遍偏小，功能布局不够合理，独立工矿区建设与城乡居民点建设缺少有机结合目前我国小城镇的规模仍然普遍较小。2000年建制镇的平均非农业人口有6871人，并且有很多建制镇的非农业人口在2000人以下，乡镇的规模就更小。以河南省为例，2000年底全省有县城以下建制镇745个，平均每个建制镇镇区人口仅2500人左右；其它小集镇数量虽多，但规模更小。规模不足使小城镇在区域经济组织方面中心职能不够突出，难以带动广大农村地区的发展。小城镇基础设施建设水平较低，沿过境交通干道发展问题较为普遍，造成过境交通与镇区生活居住相互干扰，城镇内部用地布局较乱，城镇建设总体面貌较差，缺少应有的美化、净化、绿化。小城镇是小区域内的经济、政治、文化中心，规模太小将难以带动农村地区的发展。2000年6月13日，中共中央、国务院颁布了关于促进小城镇健康发展的若干意见，明确提出今后将“严格限制建制镇的审批”。建制镇的数量增长将受到限制，规模的扩大和质量的提高将成为其发展的重点。一方面存在着大量的、规模偏小的小城镇；另一方面又有大量的乡镇企业分散在广大农村中，这是目前我国农村的两个突出特点。据有关资料，1992年全国乡镇企业总数中聚集在县城的仅占1，聚集在其他建制镇和乡镇的占7，其余92分散在自然村中。即使是在规模较大的建制镇，乡镇企业向城区集中的趋势也不明显。引导乡镇企业向小城镇相对集中，连片发展，使农村非农产业的发展与小城镇建设结合起来，将有利于企业获得规模经济、外部经济，提高小城镇的集聚经济效益。乡镇企业在发展初期之所以布局分散，就其自身原因而言，主要是因为乡镇企业在起步初期经济实力太小，必须借助所在社区的土地、房屋等资源和社会关系的支持才能生存；从事非农产业的农民也必须兼顾农业，才可能保持有较高的收入和生活水平。经过近20年的发展，这种情况已大为改观。越来越多的乡镇企业有了向小城镇甚至建制市等有更好经营环境的地方集中的实力和愿望，乡镇企业向小城镇集中的过程已经开始。随着改革的深入，宏观经济、社会环境的改善，乡镇企业实力的提高，这种集中的趋势还会进一步加强。乡镇企业向小城镇集中以及由此带动的第三产业的发展，将会促进农村工业化、非农产业与城镇化的协调共进和有机结合，推动小城镇建设进入新的发展阶段。另外，多数独立工矿点各自为政，自成体系，与周围农村居民点及城镇建设脱节，也造成了资源浪费、重复建设和建设管理的混乱，不利于区域整体的城镇化发展。我国农村地区城镇化进程中出现以上几个方面的问题，是有一定的历史背景的。我国农村建制镇大多从人民公社演化而来，数量较多,建镇标准偏低，规模偏小，人气不旺，形成不了集聚和辐射效应。村镇建设缺乏区域性规划作指导，无限制地自由蔓延。许多镇区依马路而建，一条路，两层皮，十里长街；建设用地占用多，基础设施难于集中配套，普遍存在“脏”、“乱”、“差”和噪声、尘土、垃圾、环境污染等。80年代以来，随着农村经济的不断发展,全国掀起新一轮的农村住宅建设，大部分地区尤其是沿海发达地区，几乎是家家户户都在旧宅的附近盖有新宅。许多农民在收入水平提高后，相互攀比，在有限的宅基地上多次翻建住宅。但因村庄规划跟不上建设的发展，或因管理不到位，全国大部分农村住宅长期处在散漫无序的自发建造状态，布局杂乱无章，建筑形式和建筑立面缺乏统一和谐的设计，生产生活方面的基础设施滞后，严重影响了农民的生产和生活质量。有些地方挤占按规定向农民收取的配套费，坐吃山空，根本谈不上供水、排污、道路、绿化和其它设施的建设。第三节 国外城镇化的启示我国正处在经济和社会发展的转型期，城镇化包括农村地区城镇化是未来发展的潮流和趋势，也是当前时期战略选择的重要标志和艰巨任务，学习和借鉴世界其它国家的城镇化经验，总结其某些方面的不足和教训，对于搞好我国的城镇化将有着积极的现实意义。一、英美国家城镇化道路英美等发达国家的城镇化起步较早，他们大多通过对殖民地的剥削掠夺或战争(赔款)获得大量的资金，以完成原始积累，进而实现工业化。但由于英美两国人口、资源和历史条件的不同，在城镇化的道路选择上，也各具特色。英国的城镇化是以乡村工业的高度发展为前提的。据历史学家估计，早在17世纪，英国就有1/2的农业人口农闲时从事工业生产。这些乡村工业集中在工业村庄，其发展推动了农业与工业的分工，反过来又促进了农业的规模经营。后来，相当一部分工业村庄演化为城镇。因此，英国城镇化不是建立在农业高速发展的基础上的，而在某种意义上是以牺牲农业为代价的。它地少人多，曾经是最大的殖民主义国家，英国贵族通过著名的“圈地运动”，以暴力形式强制农业人口向非农产业转移。同时，城镇化所需要的作为食物的农产品和作为原料的农产品则主要依靠进口。据统计资料，1910年英国的粮食自给率仅为35.6%。以移民为主要推动力量的美国，其城镇化和其国情背景有着密切的联系。美国地多人少，是国际人口迁移满足了美国城镇化和工业化对劳动力的需要。18511910年间，仅欧洲向美国的移民就达2337.3万人，年均迁入达39万人。这些国际移民中大约1/4的是技术工人，他们带来的各种知识和技术无疑对美国的城镇化具有不可估量的意义。美国与英国城镇化道路的最大不同是，美国是在城镇化、工业化的同时实现农业现代化的。农业生产率的迅速提高解决了粮食和原料问题，并为工业发展提供了广阔的国内市场。同时，美国农产品的出口为工业化和城镇化提供了大量积累资金。交通革命在国土面积广阔的美国的城镇化过程中发挥着巨大作用。美国依靠修筑收费道路的方式从陆路开始了交通革命。早在殖民地时期和建国初期，绝大多数美洲移民都因居乡村，远距离的交通运输很少。若要远行，只能步行或者骑马。进入19世纪后，美国兴起一股建公路热，随后到来的是运河时代，不久铁路的倔起迅速压倒了公路和运河。 庞大的铁路系统在联邦政府开始施行管理时共有16万英里，1930年便达到24万英里。铁路的发展极大地改善了美国人的生活。 第二次世界大战结束以后至今，美国建成了四通八达的高速公路，小汽车几乎普及到每一个家庭，人们可以方便迅速地乘坐飞机、火车、汽车等各种交通工具南来北往，并方便地来往于工作地点和家庭。300余年后的今天，时间和空间由于交通的发展已经有了新的含义，这对现代低密度的城镇布局和城市郊区化有着决定性的作用。早期人们对交通运输的幻想已经成为现实，发达的交通事业极大地促进了美国经济和城镇化的发展。到1887年，全国数以万计的大小城镇已由铁路网连接起来。铁路运输不仅促进了西部开发和城镇发展，而且大大刺激了工业革命，对工业化和城镇化起了关键作用。今日的美国城市基本上是由传统意义上的中心城市和由高速路网连在一起的超大面积的低密度的城镇延绵区组成，这种形式消灭了城乡差别，使人们既可以享受城镇之便又可以享受大自然。人口的低密度和经济的高度发达形成了美国典型的城镇风貌和特色，城市郊区化是现代美国城镇发展最显著的特征之一，是经济发展、市场调节、政府引导和居民个性的发挥等多种因素诱导的结果。从世界城镇化趋势看，从集中趋向分散的倾向也越来越明显，发达国家尤其如此。制造工业的衰落、聚集的不经济、产业活动的转移以及农村和小城镇地区交通条件的改善，居民对环境质量要求的提高，使得大城市中心区的吸引力不断下降，导致经济活动和人口持续由城市中心向外围和由大城市向中小城市迁移和扩散。各国越来越重视在大都市区发展小城镇，美国的城市人口绝大多数生活在小城镇上，其城镇化水平的提高，依赖和得益于小城镇的发展，事实上，美国的大城市都是由众多的小城镇组成的。比如，洛杉矶是由88个小城镇组成的，芝加哥市是由260个小城镇组成的。各城镇中心按居住密集形设计，工作、住房、购物、文化和社会服务都是集中的，并由绿色生产用农田隔开。二、发展中国家城镇化的一般规律发展中国家的城镇化起步较晚，其工业化所需要的资金积累主要来自于农业。让农民作为独立的商品生产者，通过市场机制来让农业剩余转化为工业建设资本。一般来说，发展中国家的城镇化道路有两种。一是大多数国家以工业化发展带动城镇化。工业生产的集中性和规模性是生产力发展的客观要求，工业生产必然向城镇集聚，并促进新的城镇的产生，加速城镇化进程。但从发展趋势看，发达国家和发展中国家是不同的。前者的工业产值份额的增加与农业人口向工业的转移基本是同步的。而后者的产值结构转换普遍快于就业结构转换，即工业化快于城镇化进程。其原因一方面是发展中国家面临着越来越多节约劳动力的先进工业技术，特别是对人口众多的落后国家而言，就业结构的转换在初期必然是相当缓慢的。另一方面，发展中国家的价格结构往往是工业品价格偏高，农产品价格偏低。第二种城镇化道路是以拉丁美洲为代表，以第三产业的发展带动城镇化。它的城镇化是建立在第三产业，特别是传统第三产业的过度发展上。20世纪60年代末，拉丁美洲工业只能吸收不到14%的劳动力(现代化部门低于8%)，而第三产业却取得了长足的发展。1969年，服务业就业人口的比重达到39%。发展中国家政府促进小城镇发展的举措一般有以下几个：（一）创造就业机会第一，小城镇政府利用提供贷款的计划，鼓励小型企业设在小城镇。小企业通常没有足够的资本作为担保来从正规渠道借到投资资金。政府提供低成本资金的公共计划将鼓励这类企业，而企业的成功反过来会促进小城镇的发展。第二，用建造工作场所、市场和其它设施并以合理价格出租或出售来鼓励小企业。例如，马来西亚的地方政府在小城镇中建造了许多售货篷和摊位以鼓励那些非正式的食品销售者。印度尼西亚的一个十分简便的方法是封闭一条街举办夜市。第三，对小企业和迁移者提供技术上的帮助，如小型商业管理、生产设计、销售、质量控制、生产技术以及寻找社会服务的机会等等。（二）提供住房用地和基本服务小城镇政府需要提供可靠的电力供应、水力供应、排污系统和卫生设施。这类服务和环境上的投资可通过向使用者收费、收税等方式回收。城镇当局不一定非要建好住房再分给居民，他们可以找出一些土地用于建房并提供一些基本的服务设施，鼓励迁入者在这些地基上建房。因为农村居民居住分散，把他们集中在一个相对集中的居民区可以更有效地提供服务。这一政策在古巴被广泛应用，甚至在边远的乡村也为居民建造了5层居民楼。这既便于提供服务，也使社会生活更易于管理。（三）加强基础设施建设对小城镇来讲，依靠一个由公路、通讯和服务组成的系统与农村、其它城镇和大中型城市联系起来非常重要。在一个行政区中，不同城镇联系所产生的协同效益是巨大的。这类系统的投资不应完全由城镇当局负担，高一级的地方政府甚至是中央政府都应对之进行必要的投资。（四）保护环境在小城镇中防止环境污染的一个常见方法是建立地方和国家的污染控制政策和标准并在小城镇中强制执行。应通过国家和地方立法控制地方企业的污染行为。政策和标准应广泛的宣传，特别是污染的原因、防污的优秀企业和对污染的罚款。 三、国外城镇化的启示（一）必须发展工业化城镇化是农业社会向工业社会、传统社会向现代社会转变的历史过程。美国发展的历史经验表明，城镇化是工业革命的结果，是伴随工业化进程而兴起的人口大规模迁移运动。工业化是城镇化的加速器。一般来说，工业加快发展导致工业比重明显上升，农业比重明显下降；产业结构变化带动就业结构变化，工人相应增加，农民大量转移；现代工业的产生和发展，形成产业集聚和人口集聚，产生新的工业组合方式和新的居民生活方式，城镇化水平逐步提高。 （二）解决“三农”问题，快速推动农业现代化城镇化不仅是一个国家现代化水平的重要标志之一，而且对促进一个国家城乡经济社会和一、二、三产业结构协调发展，不断推动农民、农村和农业（即“三农”）问题的解决，具有不可替代的重要作用。解决“三农”问题，推动农业现代化也是城镇化的重要内容和任务。经过二十几年的改革，我国农业产量大幅度提高，绝大多数人解决了温饱问题，走上了小康之路。但随着科技水平的提高，分散的一家一户的小生产方式日益同现代生产力发展的要求相背离，制约了生产力的进一步发展，也就制约了农业发展、农民富裕和农村的现代化、城镇化，尤其进入1990年代后，“三农”问题更加突出。其主要矛盾之一就是人地关系高度紧张。我国作为世界上人口最多的国家，以不足世界10%的耕地养活了22%以上的世界人口，耕地资源不堪重负。目前有1/3的省市人均耕地不足1亩，有666个县低于联合国确立的0.8亩的警界线，463个县低于人均0.5亩的危险线，土地不可能增加只能减少，人口、劳动力不可能减少只能增加，这个基本国情必然成为检验所有政策包括城镇化政策能否有效的标准，也只有逐步消解这个矛盾的政策才会对解决“三农”问题产生效果。（三） 整合区域力量，培育发展城镇密集区在过去的200多年里，美国的城镇发展从小到大，由集中到分散，最终形成了以都市区为核心的巨型城市带。尤其在近几十年来，世界各主要发达国家包括我国的东部发达地区，大都市连绵区和城市群取得了很大的发展，区域化、集团化已成为当今世界经济发展的特点和趋势。统一开放的市场、日益激烈的竞争迫切要求城市群体内部各城镇之间和城乡之间的联合和协作，优势互补，有机协调，外向发展，以取得规模效益和聚合效应，提高整体的竞争能力。区域城镇布局中的“大集中、小分散”发展趋势日益明显，大都市连绵区和城市群地区将逐步成为区域经济社会发展的主体，其在未来信息化社会和经济全球化发展中，也将显示出更强的发展活力。笔者认为，我国整个中东部地区土地比重较少，人口稠密，工业化程度相对较高，城镇数量多，密度较大，城镇之间经济联系相对密切，城乡差别日益缩小。长江三角洲、京津唐地区和珠江三角洲地区，城镇化水平已接近50%，其金融业、信息业、交通业都在全国具有枢纽和核心地位。为有效整合区域资源，要把整个地区作为一个大都市区来经营，统筹规划城镇体系，统一区内大型基础设施建设，合理安排城镇间机场、高速公路、快速轨道交通、信息传播网络及清洁能源供应系统，完善体系，实现资源共享。这种发展方式将在不长的时期内非常有效地提升区域整体发展水平，加强产业要素的集聚，缩小地区差距，大大地提高土地使用的综合效益。（四）建设现代化的交通运输体系发达国家的城镇化历史证明，交通运输对区域城镇化和城镇建设具有重要的影响。除了发展城镇内部的交通外，更应大力发展区域道路系统，尤其是高速公路、高速铁路和航空。城镇交通以完善道路系统结构，提高道路等级和加强交通管理为主。区域道路系统要加强道路的通行能力和提高速度，新建高速公路必须具有长远的战略目光，除了考虑现有的车流量以外，更要考虑高速公路建成影响到未来土地使用改变带来的新增车流量。由于未来土地价格越来越贵，在设计和建造高速公路时必须在内侧分隔带附近预留用地，以备将来不时之需。今后应从加强城镇城乡间联系、引导城镇密集区和大都市区的形成和空间扩展的角度，在重点发展高速公路、高速铁路和轻轨交通的同时，努力改善乡村交通条件，提高道路等级，为农村地区城镇化发展创造良