《广州市集体建设用地使用权流转实施办法.doc

附件2广州市集体建设用地使用权流转实施办法（征求意见稿）的制定说明为加快建立城乡统一的建设用地市场，规范我市集体建设用地使用权流转市场秩序，促进优化土地资源配置和高效节约集约利用，保障农村集体建设用地权益人合法权益，我局牵头拟定了广州市集体建设用地使用权流转实施办法（试行）（以下简称办法）。现将草拟办法的有关情况说明如下：一、制定办法的意义（一）办法出台的深远影响。1.是贯彻落实十七届三中全会精神的必然要求。十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定（以下简称决定）为农村土地管理制度改革指明了方向，提出了“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的十六字针。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益；逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。市委九届五次全会也提出，要着力形成城乡经济社会发展一体化新格局，推动产业的优化升级。因此，建立城乡统一的土地市场，推动集体建设用地流转工作是贯彻落实中央和省、市的重要部署的重要措施。2.关系农村改革发展事业。农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。农村改革是我国改革的关键环节，目前面临着不少困难和挑战。决定指出“农业基础仍然薄弱，最需加强；农村发展仍然滞后，最需扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。”我国总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加速破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。土地是农民赖以生存和发展的最基本生产资料，是农民的安身立命之本，应充分发挥农民所有的农地和建设用地的巨大价值。自80年代试行家庭联产承包责任制之后到2002年农村土地承包经营法出台，农用地的价值被逐步激活，农用地的流转也日益规范、成熟。因此，决定提出“应健全土地承包经营权流转市场”。而面对尚在沉睡的集体建设用地，则需要促进、规范其流转，逐步挖掘、释放蕴涵的巨大价值，逐步建立城乡一体的土地市场。健全农村制度体系，探索建立新制度，以制度建设和创新推动农村改革发展不断深化。 3.关系国民经济增长对拉动内需的要求。受近期全球金融危机的影响，经济形势不容乐观。11月9日，国务院出台十条政策，提出用4万亿资金拉动内需，加快民生工程、基础设施特别是农村基础设施、生态环境建设和灾后重建，提高城乡居民特别是低收入群体的收入水平，促进经济平稳较快增长。面对广州外贸增速明显放缓，张广宁市长指出，着力扩大内需是当前应对金融危机的必然选择。集体建设用地的流转，有利于增强集体经济的实力，提高农民收入；有利于拓宽集体经济组织和土地使用者的融资渠道，集体经济组织可获得城镇化改造的启动资金，乡镇企业可获得进一步发展的资金及通过入股合营等形式实现重组，优化资源配置。农民收入的增加有利于扩大消费，集体建设用地流转释放的融资需求有利于扩大投资。这些都将有利于扩大内需保持经济平稳增长。4.关系城乡经济社会一体化发展。据统计，2007年全国城乡居民人均收入比扩大到了3.331，城乡差距进一步扩大。因此，急切需要采取各种措施，加快推进形成城乡经济社会发展一体化格局。一体化格局形成涉及农村的土地、规划、社会管理及行政管理、户籍制度、产业布局、劳动就业等各方面，土地制度的改革牵一发而动全身，将直接影响规划、产业布局、农民建房、中心镇改造等方面进展，关系城乡经济社会一体化发展。（二）集体建设用地使用权流转的必然性。1是市场经济条件下资源优化配置的选择。一方面，随着经济高速发展，城市化进程不断加快，广州市建设用地的需求量急剧增长。而另一方面，城镇国有土地可供量日少，有建设用地供给在一定程度上成为稀缺。广州市国有建设用地的稀缺与建设用地需求急剧增长之间的矛盾日益突出，必然要求土地资源重新优化配置，要求集体建设用地入市。2集体土地权利保障的必然。国家征用集体土地后出让给使用者获得的出让收益，较多用于城市的公共建设投资，农村公共建设投入相对较少，集体往往得不到直接惠及，必然引起集体为取得同政府行使土地处置权力的平衡而要求集体土地流转。3.规范集体建设用地自发流转行为的必然要求。城市化、工业化进程导致对建设用地的需求急剧增长，在国有建设用地的供给难以满足实际需求时，广州市集体建设用地自发流转的行为已经客观存在。但由于自发流转，缺乏合理的规制，引发了诸多问题：一是导致政府调控土地市场的能力被削弱，难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地利用总体规划和城乡规划的有效实施，造成土地利用混乱，土地市场秩序受到严重干扰；二是隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，耕地保护受到冲击；三是集体建设用地流转的权利缺乏可靠保障，交易不安全，导致法律纠纷不断；四是集体建设用地流转收益分配关系混乱，农民的利益和国家土地税费均难以得到切实保障。集体建设用地自发流转处于法律上的“灰色”地带及伴存的种种问题，对获得相关法律政策支持提出了迫切的要求。允许集体建设用地流转，使集体建设用地流转合法化、公开化、规范化，有利于将集体建设用地纳入国家统一的监管体系，实现严格规范管理，促进节约集约利用土地，切实保护耕地和农民利益。（三）集体建设用地使用权流转的必要性。1.有利于进一步促进依法用地、保护耕地。集体建设用地使用权的流转限定在依法取得的建设用地，必须符合土地利用总体规划和城市规划，因而可以促进农村集体经济组织依法、依规划申请用地。我国耕地稀缺问题十分严峻。普通存在的乡镇企业格局，由于缺乏规划，造成大量土地的低效利用，加大了企业的生产成本。为了解决经济发展与耕地保护的矛盾，一方面要靠严格地保护耕地，集约用地；另一方面，要靠存量土地的市场流转，在流转中促使存量严格土地用活用精，承载更大的生产生活空间，使经济持续发展所需要的土地得到满足。因此，只有让农村集体土地使用权遵循市场经济规律流转起来，才能合理利用土地和有效保护耕地。2.有利于盘活存量土地，实现土地资产的保值增值。随着城市化和小城镇建设的加快，今后各项建设对土地的需求日益增加，建设用地的供需矛盾将更加突出；与此同时，建设用地闲置和低效利用现象也比较严重。农村土地资产运行低效率，直接损害了国家和农民的利益。因此，有必要通过农村集体建设用地使用权的流转使一些闲置或低效利用的存量土地得到充分利用，从根本上提高使用者对土地资产使用效率的关切度，以减少杜绝土地资产浪费和低效利用的现象，盘活存量土地资产。允许农村集体建设用地流转，不仅可以盘活集体存量建设用地，而且可以显化集体土地资产价值，实现集体土地资产的保值增值。3.有利于增加农民收入，妥善解决农民的生活保障问题。保留农民集体土地的所有权，采用流转方式提供建设用地，通过集体建设用地流转使乡村能取得经济收益，然后将收益用之于发展农村集体经济，使农民获得稳定的经济收入和生活保障。4.有利于减少城镇建设的一次性投入，加快城市化的进程。随着城市和小城镇的不断扩展，经济发达地区和城市郊区的人地矛盾进一步加剧。人均耕地少，征地成本高。要政府在城市化过程中先垫付很大的征地成本，现有财力难以承受，将影响城市化的进程。如果缩小征地的范围，对一些经营性用地采用租赁、联营、入股等方式提供土地，不但可以降低建设用地成本，同时还可以使农民共享城市化带来的文明成果，使农民自觉支持城市建设。5. 有利于拓宽农村集体经济组织和土地使用者的融资渠道。推行集体建设用地流转,通过土地出让、转让、出租、入股、抵押等形式, 拓宽融资渠道，集体经济组织可获得城镇化改造的启动资金。乡镇企业可以获得进一步发展的资金,且可以通过入股合营等形式进行联合,充分发挥各自企业的规模优势。二、几个需要说明的问题（一）制定总体思路。1.政府管理的角色定位。集体建设用地与国有土地最大的不同在于，集体建设用地的所有权人是集体经济组织而非国家。因此，在集体建设用地使用权流转过程中，政府应定位为流转行为之外的一名监管者、见证者，而不再是流转当事人。2.政府管理的模式定位。国有土地使用权流转过程中，政府作为所有权人，本质上讲，是出于对国家自身土地收益的维护而进行“行政审批式”管理。这种是一种强行政职权的管理模式。而在集体建设用地使用权流转中，政府没有直接的利益关系，政府监管是基于对整个土地流转市场秩序的监督与维护。因此，政府管理的模式应定为于“行政登记”式的弱行政职权管理。3.管理办法的定位。办法仅仅定位于规范我市集体建设用地使用权流转行为，贯彻、实施广东省集体建设用地使用权管理办法（以下简称省办法），结合我市当地实际，对一些具体的、操作性问题予以进一步明确。（二）概念界定。办法所称集体建设用地，是指符合土地利用总体规划、城市（镇）规划或村庄集镇规划，权属合法、界址清楚，已经依法批准为建设用地的集体所有土地。省办法第三条规定，涉及农用地转为建设用地的，应当落实土地利用年度计划的农用地转用指标。据此，农村存量集体建设用地和新增集体建设用地均可用于流转。集体建设用地使用权流转包括出让、转让、出租、转租、作价（出资）入股、联营、抵押等形式。（三）流转的程序设置。集体建设用地出让、出租程序：获取集体建设用地所有权证书获得集体建设用地使用权证获取同意流转证明书经公开或协议方式确定买受人合同双方签订合同缴交税费办理使用权转移登记。集体建设用地转让程序：获取集体建设用地使用权证书签订转让合同办理使用权转移登记。集体建设用地转租程序：获取集体建设用地使用权证书签订转租合同办理合同登记备案。（四）地价标准问题。为保障集体建设用地的价值，逐步实现集体土地与国有土地的同地同价，建立起一体化的土地市场，本办法设定集体建设用地使用权出让价格不得低于相应用途国有土地使用权基准地价的30%。（五）流转收益收缴和使用管理。省办法规定，土地收益应当纳入农村集体财产统一管理。其中50%以上应当专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排。出让、转让和出租的，应当申报价格，依法缴纳有关税费。转让发生增值的，应当缴纳有关土地增值收益。具体实施办法由省劳动社会保障部门、省财政部门分别牵头制定。但这些相关配套措施均未出台。因此，办法也依照省办法作了原则性规定，并明确具体实施办法由市相关部门制定。（六）流转工作的具体分工。流转工作开展的指导思想是事权下放。因此，市国土房管局各区分局、县级市局负责本辖区集体建设用地流转的组织实施，公开出让工作由区、县级市房地产交易登记部门负责，未设立房地产交易登记部门的区，可以向市房地产交易登记部门申请。但鉴于土地公开出让属于土地行政主管部门的职责范围，其出让工作的分工属于土地部门内部之间的职能分工，不在此政府规范性文件中予以规定。三、办法主要亮点的条款设置（一）操作性增强。增设程序性、操作性条款。第9条明确了同意流转证明的取得程序。第13条，明确办理出让、出租、转让时的资料。第15条，明确转租的办理程序。第23条，明确抵押办理的程序。第24条，明确办理抵押的资料。（二）该实施办法依据省办法关于“集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设”的有关规定，开创性提出了除外条款，即第6条“通过出让、转让、出租、转租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和除保障性住房外的住宅建设。”（三）为使集体建设用地流转更加规范，第10条明确，获取集体土地使用证是流转的前提条件。（四）该办法高度重视农民权益的保护，明确集体建设用地流转应严格按照本集体经济组织重大事项集体决议的方式，获得同意流转证明。（五）对于集体建设用地上盖建筑物及其他附着物的流转，该办法进行了原则性规定，第4条明确，房地合一，地流转时，房随着流转。而房流转时，其占地范围的地也随着流转，为避免违法建设随地流转，规定地上建设物和附着物流转时，应取得合法的权属证书。但集体土地上盖房屋流转情况复杂，其流转情形应如何操作，经研究，另行文予以