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影响公共政策有效执行的主体因素分析 摘要：现代公共政策执行学者研究的重点是如何减小政策执行偏差，期以获得公共政策执行效率的提高。对于执行主体来讲，政策执行偏差是根据“理性逐利”进行的。而加强对执行主体“公共”意识的培养则非常重要，从正面进行利益诱导，加强对政策执行过程的监控，防止执行活动变味，以获得政策执行偏差的消除。本文就公共政策执行的有效性对执行主体进行分析，提出部分对策。 下载 关键词：政策执行偏差 有效性 执行主体 一、理论前提和模型 托马斯?史密斯将政策执行的因素归纳为四个：政策方案、政策对象、政策执行主体和政策执行环境。详细点就是政策执行因政策方案本身的形式、群众的可接受程度和范围；政策的渊源、执行主体是谁和其人员结构如何；执行的手段与技巧等因素的影响，执行主体是否具备先进的情报素质、文化制度、经验、信心等也影响着政策执行偏差；还有一个就是执行主体所处的社会环境氛围。 一般情况下，公共政策的制定与政策执行需要分开进行的。刘熙瑞将公共政策执行体制进行分类，即决策者和执行者必须分开。决策者只对社会公共管理的相关问题做出决策，并提出决策和选择方案，而执行者对决策方案进行执行操作。前者是对决策负责，后者是对执行过程负责。决策者和执行者在一定程度上有交叉的部分，这就是决策者需要对执行责任负责，执行者在执行中更加了解实际情况，有可能会参与到决策者的决策过程中去，有时为了得到科学的决策，决策者还有可能与执行者进行身份互换。所以就会出现一个公共政策执行的有效性的问题，这需要执行者正确认识公共政策，并将其转化到执行手段和方式上。政策有可能被有效执行，亦可能被选择性的执行或者无效执行，最终导致政策执行偏差。 美国政治学家戴维?伊斯顿认为，国家的公共政策制定过程是政治系统的一种“输入”和“输出”的过程，系统将各种决策信息进行“输入”，然后经过系统地加工处理并做出决策即“输出”。 伊斯顿的公共政策的执行是通过分析与筛选公共政策这一条件的要求与支持所做出的执行决策，就此开始了公共政策的执行。所以，公共政策的执行者所做出的执行不是公共政策制定者的公共政策决策，而是需要对决策再做加工，而后执行者的决策才是执行。 二、执行主体带来政策执行偏差的原因 根据前文的相关理论可知公共政策的执行主体在选择决策进行执行是具有利益性的，从而出现执行偏差，这与公共政策执行主体的自身素质有密切的联系。 亚当?斯密是最早提出“经济人”这一概念的人，他认为所有人都在试图将自己的资本最大化、尽可能地支持本国的产业，而不是支持他国的产业，大家都在盘算自身安全；每个人对产业的管理方式，其目的都是为了使得产品价值最大化，以满足自身利益最大化。一般情况下这些人没有想过也不懂在何种程度上能促进公共利益。 事实上，作为每一级的政府也属于“经济人”范畴。公共选择理论得出：选民选择“经济人”是看谁能给他们争取和带来最多的利益，其中会出现信息费用，部分选民就放弃了选择权。而政府官员也有利益追求，他们只是在众多愿望之中能带来公共利益。所以，在制定律法条文时既要能制约掌权者，又要考虑掌权者的利益最大化。人性皆如此。 政策执行者出于自身的利益关系的选取，在公共政策执行的过程中由于对决策选择性的条件会导致政策执行的偏差。而政策制定者在制定政策时会在很大程度上考虑政策执行者之利益，并将制定政策的参数定位于执行主体的利益损益值，从而出现以下几种情况： 当上级制定出的政策若与执行主体的利益没有多大关系时，即政策对利益没有损害也没有益处，那么执行主体就会想着“怠工”；若上级政策给区域执行主体即下级政府带来的利益不能满足给区的利益的要求时，那么下级执行主体就极有可能对政策进行执行补充和添加某些政策执行措施；若出现上级政策仅能部分地为本区带来利益，而另外部分与本期利益无关时，本区执行者则会对上级政策进行选取执行；若上级政策对本区任何利益可能带来损害时，特别是对政策执行主体利益带来损害，则政策执行主体会想着各种办法“变通”，使得执行过程看上去和上级政策相符合，其实是相悖的一种求得自身利益的变通“对策”。 部分学者将上级政策的制定主体和下级政府的执行主体间的利益矛盾与冲突，才是政策执行偏差出现的最基本性的原因。比如，上级政府出于对社会整体利益考虑制定整体性全局性的政策，以图全面解决政策方面的问题；而下级政府所代表的利益只是局部利益甚至是单个利益。当上级政策需要更多的中间执行环节时，下级就会将上级所制定的政策进行更多的过滤，从而出现了更大的政策执行偏差。 出于对自身前途的考虑，执行主体不会以一种直接的方式反抗上级政策，即进行明显的政策执行偏差，以示不满，而是通过各种表面应和、背地里使用暗度陈仓的手段来进行上级政策的修正和“过滤”，然而实质上已经悖逆上级制定的公共政策的本质意图，导致政策执行偏差。这就成为下级政府对上级政府的象征性地假装的合作现象，表现在执行中的书面、口头表态，但没有实质上的执行行为。同时，某些情况下下级政府被限制政策执行空间，对于中央政府确不能检查时，象征性的合作就会出现。 三、造成公共政策执行偏差的执行主体因素及对策 （一）加强塑造公共政策执行主体的素质之“公共”精神 在各级政策执行主体中进行行政伦理建设，因为对于公共政策的执行者来讲，其道德观和价值观直接作用于政策执行过程和成效。国家的行政工作者应该执行公共行政的基本精神。公共代表了所有的人民，公共利益不是因为单个人的目的或者是单个家庭目的聚集到一起的，它意味着由于公共利益，大家在一起积极工作，以获取充足的信息能力。所以，国家行政工作者作为一个社会公民时，可以去追求自身正当利益，而作为国家工作者时，则首先要考虑公共利益，并为之提供服务，而不能追求自身私利。可见，国家工作者在执行公共政策中，务必处理好人我、群己的关系，自觉优先考虑他人和公共的利益，随时保持着为公共利益牺牲自我的精神，在政策执行中贯彻以他人利益为重的原则。 （二）建立健全政策执行主体的正面利益激励机制，以激发执行主体能积极有效地执行上级政策 激励这一概念来自于行为主义理论，大致的含义是用某种机制去激发动机，使得人们主动地按规定去有所行为。政策执行主体是由于其利益无法得到满足，从而导致政策执行偏差，并且，当前“经济人”的本性是无法强制性地改变的，与其剥夺执行者利益的情况下去强制其执行行为，不如将利益作为诱因，用正面的方式，即激励机制去满足执行者的合法利益，从而刺激执行者去执行上级政策。作为普通大众的政策执行中，其人性的根本有逐利因素存在，而对其“理性逐利”应予以正视，允许合法化，这是所有政策执行者之所以有效执行公共政策的前提。政策执行是一种政策制定者和执行者间的一种动态关系，而激励是衡量动态关系的核心，若政策执行失败，则表示激励机制失败而出现政策执行偏差。 （三）强化监督控制机制 中央政府应建立一种健全的监督机制，加强对地方政府的政策执行活动，一旦发现问题应给予及时制止和控制，预防公共政策执行偏差。第一，建立完善的政策执行追责制度。对地方政府错误的政策理解导致执行偏差，或者贯彻不到位，或者执行失误，或者违反、对抗公共政策而造成重大社会损失和影响的执行者应进行责任追究，并按照相关法规条例进行处罚，从而维护国家公共政策的权威性。第二，建立完善的监督机制。将监督网络进行全面建设和覆盖，主要监督机制要进行多层次监督，完善党作为监督先导，监督权力为主体，并结合舆论监督的监督体系。第三，政策制定者和其他国家机关应加强监督力度，让政策执行主体感受到实施压力，从而时刻严格执行政策。第四，完善法律制度，进行法治，对那些做表面文章、象征性合作的政策执行者因有意为之的政策执行行为进行依法处置，让他们时刻记住法律的严肃性，从而不敢胡作非为。第五，加强具体的政策执行控制，建立严格的管理。 公共政策的执行是需要指挥、控