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PPP模式在国内轨道交通领域的应用研究 摘要： 城市轨道交通具有准公共属性与PPP模式所代表的公私合作制相互对接，使得两者结合成为必然。目前国内轨道交通PPP模式已经有了具体实践并积累了一定经验，但在架构设计、融资安排及风险管理等方面仍有待探索。为此，对北京等地轨道交通PPP项目进行研究，对存在问题进行剖析，并从行业指导、政策支持、风险机制等角度深入探讨，提出若干建设性意见供同行借鉴。 关键词： PPP模式；轨道交通；应用研究 中图分类号： F27 文献标识码：A 文章编号：16723198（2015）24011002 1对PPP模式的理解 PPP模式（Public-Private Partnerships，公私合作伙伴关系）源于20世纪90年代英国，为政府提供了新型公共物品及服务的方式，目前被越来越多国家广泛应用到大型基础设施建设中，是指公共部门与私人部门通过签订正式协议，为提供公共产品或服务而建立的长期合作关系。在这种伙伴关系下，公共部门和私人部门发挥各自优势来提供公共产品或服务，共同分担风险、共同分享收益。PPP模式以参与各方“双赢”为理念，虽然未能达到各自利益最大化，但基于风险分摊和资源互补，实现了“帕雷托效应”，使得社会效益最大化。 2轨道交通推行PPP模式的必要性 轨道交通由于一次性投资巨大，公共财政预算难以满足需求。据统计，“十二五”期间全国轨道交通规划里程达2600公里，投资额1.27万亿元；“十三五”时期规划里程将超过10000公里，投资额更呈几何数倍增。面对繁重建设任务和巨额资金需求，单靠政府财政投入已经无法支持。有必要借鉴国外经验引入PPP模式，通过投融资、建设及运营主体的多元化来推动轨道交通大发展。 同时，轨道交通作为准公共产品具有不完全的垄断性和排它性，这种经济特点存在政企关系不明确、边界不清晰以及企业治理结构不完善等体制机制问题，制约着轨道交通发展。PPP模式本身具有公私合作共赢特性，并可以根据轨道交通特点将其公益性和营利性区分开来进行量化研究，由政府负责公益性部分的投资和承担对应风险，同时以营利性内容吸引多元化的社会投资并由其承担对应风险，实现政资分开、政企分开。 从上述资金特点和准公共性两方面分析可看出，在目前机制体制下大规模发展轨道交通，推行PPP模式是非常适合与有必要的。 3案例分析 （1）北京地铁四号线。这是国内首例采取PPP模式运作的轨道交通项目。采用前补偿模式（B-SO-T），即将整体工程划分为A、B两部分，A部分为公益性部分，如土建工程等，由政府投资建设并不考虑其投资回报；B部分为经营性部分，如车辆及机电设备等，由政府通过公开方式选定社会资本负责投资建设，并考虑合理投资回报率。同时授予该经营公司30年特许经营权，建立动态补偿机制以平衡风险和利益，实现参与各方利益共享和风险分担。 北京地铁四号线通过引入PPP模式，发挥了社会资本高效及灵活特点，在缓解政府资金压力、引进先进管理理念、有效控制投资成本等方面达到预期效果，且引入运营竞争机制，促进了行业整体效益和服务水平提升。存在问题：一是轨道交通财政补贴居高不下。四号线引入社会资金46亿元，但每年政府补贴却达7亿元，由建设的短期负债变为运营的长期负债；二是项目审批时间过长。政府审批程序繁冗拖延了社会资本介入项目的时间，导致其错过建设阶段，降低了PPP项目吸引力。 （2）深圳地铁四号线二期。这是国内首例真正意义上采用PPP模式中的BOT融资模式建设的轨道交通项目。深圳市政府与香港地铁（简称港铁）签订特许经营协议，由其成立项目公司进行筹资建设，并授予其30年特许经营权，自负盈亏，同时给予沿线若干地块开发权以提升项目投资回报率（相当于后补偿模式）。其特点在于政府在特许经营权中向项目承包方授予了相关产业和区域开发权，以支持非盈利基础设施的建设，确保稳定现金流。特许经营权的确定，既要保证政府利益，又要保证政府监管和对票价及服务有效控制，还要让投资者能够实现期望利润。 深圳地铁四号线二期采用BOT融资模式后，极大减轻了政府资金压力，节省了财政开支，同时发挥了港铁经验优势，提升了建设效率。但在建设和运营过程中，由于将项目全部责任转移给港铁，使其承担风险过大，而政府只在票务等方面进行监管，并不参与项目，导致难以管控企业行为。港铁作为社会资本，其逐利性必然导致只会按基本要求行事，不利于提升整体管理水平。例如四号线服务水准相比其它线路就可能稍差，在重视民意方面也有所欠缺。 （3）南京地铁五号线。由专业房地产公司投资，采取“项目投融资建设+施工总承包+物业综合开发”的PPP模式合作建设，股权回购在项目试运营开始后5年内完成。政府或者授权机构通过购买项目公司全部股权的方式成为项目资产物权的控制人，而项目投资人通过股权转让的溢价获得投资收益。在这一模式中体现了“地铁+物业”的发展思路，投资方将主要通过沿线物业综合开发获取投资回报。 PPP模式在轨道交通领域已经有不少成功范例，但仍存在一些问题：一是社会资本参与较少，缺乏有效竞争。轨道交通建设或运营的品牌企业较多，但擅长轨道交通投资、建设及运营一体化运作的大型企业较少，导致市场化竞争程度不够；二是城市化进程快，客流预测难度大，且各方测算方法各不相同，社会资本与公共部门在投资及运营成本估算上难以达成共识；三是边界条件及接口界面过多，协议期限长且约定较为复杂，容易出现纠纷，难以处理。 4工作建议 （1）建立完善的法规和规范的流程。国家在法规层面的支持和行业在标准化方面的引导，是PPP模式成功应用的首要条件之一。轨道交通实施PPP模式必须在一系列法规文件和合约的约束下运行，但目前国内尚未有成文的关于PPP应用的法律法规，应加快建立和完善，形成一个公正、公开、公平的市场竞争环境。同时要发挥轨道交通行业协会等力量，推动建立轨道交通投融资、建设、运营等各方面PPP运作的标准化流程，建立有效的成本和定价机制、投资收益及激励机制、合理的投资补偿机制以及透明的监管机制，营造开放氛围。 （2）提供配合的政策支持。PPP模式在轨道交通行业的应用，受当地政府法规制度和配套政策影响，在不同地区效果截然不同。例如，北京地铁四号线PPP项目根据早年在自来水和污水处理行业特许经营的经验发展而来，政府主动承担了公益性投资部分；而深圳地铁六号线在设计PPP模式时则借鉴前期推行“地铁+物业”成功经验，将车辆段及停车场上盖物业开发权一并授予给项目公司，以保证项目投资收益率。鉴于各地政策环境存在较大差异，同一发展模式用在不同地方可能“水土不服”，因此需要因地制宜，在模式设计、行政审批、投融资、运营补贴等方面制定合理政策，吸引社会投资人参与轨道交通建设。 （3）设计合理的架构分工。由政府部门、社会资本及地铁公司三方共同参与的轨道交通项目，在PPP模式设计之初，可将整个项目按前期及规划设计、建造、运营、授权期满后运作等分阶段进行投资及收益测算，明确边界条件，对各方职责进行准确定位，根据相关政策确立共同的行事原则，从各自拥有的资源优势出发承担不同的责任，以便更好地推进项目运作。而政府部门在其中的作用尤为重要，不仅仅是参与和推动者，还是规则的制定者、项目推进的指导和项目运作的监督者。 （4）贯彻风险和收益对称的原则。轨道交通项目一次性投入大，周期长，且其准公益性质决定了对社会资本而言有较高风险性。在PPP模式应用时应贯彻风险和收益对称的原则，给社会资本创造一个在适度风险下通过优化管理、降低成本能实现合理回报的空间，在保障社会资本因承担过高风险导致难以维持时，也要限制其获取超额利润。在实际运作中，政府应通过设置对社会资本的利润补偿机制、动态平衡机制及退出机制，引导各方发挥优势，共担风险，共享利益，实现社