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推进山东省城乡基本公共服务均等化的社会学研究 摘要:当前，山东农村基本公共服务有了很大改善，但是与城市相比存在着严重不均衡，这种不均衡体现在很多方面，主要是由于政府的社会政策造成的，为了改变这种现状，政府必须从体制机制建设入手，采取各种有效措施，推动城乡基本公共服务最终实现均等化。 关键词：基本公共服务；均等化；社会发展；山东省 中图分类号：F127文献标志码：A文章编号：1673-291X（2010）36-0135-03 在社会学研究中，关于城乡不平等的研究是重要的取向之一。当前中国城乡之间的差距不仅仅表现在经济领域的总量差别和发展速度差距上，更主要的差距反映在社会领域的发展不同步上，这种不同步表现为政府为城乡居民提供的基本公共服务严重失衡，积极推进“城乡一体化”战略下城乡基本公共服务均等化已成为缩小城乡差距的必然选择。具体到山东省实际来看，同样面临着城乡区域发展不平衡的重大现实问题，积极推进实现基本公共服务均等化对于缩小山东区域和城乡发展差距具有重大的现实意义。 一、当前国内研究概述 西方发达国家已经处于从工业社会向后工业社会过渡的转型时期，城乡差距已趋于消失，加之国家提供的公共服务相当完善，故基本不存在城乡公共服务均等化的问题。国内这方面的研究主要集中在两个方面：（1）城乡基本公共服务存在不均等的原因。有的学者从制度设计的角度认为，人为导致的城乡二元体制是造成中国城乡基本公共服务非均等化的制度性根源（李少惠，2009）。有的学者从公共财政供给的角度分析了非均等化产生的原因（马海涛、程岚、秦强，2008）。还有的学者从政府内部层级的复杂性寻找原因（陈文权、张欣，2008）。（2）城乡基本公共服务实现均等化的对策措施。有学者提出应从构建公共服务型政府角度出发，建立权责对等的公共服务型政府（冯琳、易成利、姜树萍，2008）。有学者提出，解决城乡基本公共服务均等化思路的确定，应建立在统筹区域和城乡协调发展的基点上（高益群、颉鹏，2009）。还有学者提出，应以基本公共服务均等化作为构建城乡经济社会发展一体化体制机制的主线，尽快实现城乡基本公共服务的均等化（迟福林，2008）。除了全国性的研究外，山东省内也在这方面进行了相关研究。张述存提出创新公共服务载体建设，逐步扭转农村长期以来公共服务“边缘化”的现象，最终实现城乡的均等化（2008）。王小林、郭建军的调查研究表明，当前山东省农村公共服务的主要供给渠道仍主要依靠农户自行安排，政府及其职能部门提供的服务严重不足，村集体及专业协会、企业等组织提供的服务非常有限（2003）。 从以上我们介绍的已有研究成果可以发现，学术界绝大多数学者对现实社会中存在着城乡基本公共服务不均等化现象具有共识，区别在于各自所处的学科立场有所不同，由此带来的研究视角也各有差异。除此之外，已有研究成果还有一个明显特征，那就是多数研究成果都是从公共行政学的角度来看待和分析该不均等化现象的，只是将其作为政府的一个公共行政行为加以考察的，因此虽然对产生的原因作了比较具体的剖析，但是研究层次略显微观，未能从更高视野加以考察。本研究将在社会学理论框架内，从社会结构均衡的视角对城乡基本公共服务均等化问题进行较为深入的学术探讨，力争体现出社会学的研究特色。 二、相关概念及研究方法 1.公共服务与基本公共服务的含义。公共服务是指由政府出资提供，面向全部社会成员，在保障民生、增进民众福利方面起着基础作用的公共产品。基本公共服务则是其中对民众来说不可或缺的最低需求产品。二者虽然都是由政府提供、面向全体居民的公共行政行为，但在服务范围及领域、服务层次上还是不一样的，基本公共服务更侧重于“必需品”角度。 2.均等化的具体表现方面。均等化有着特定的学术含义，均等化是指政府在提供公共产品的时候，不同区域、不同群体所享受的产品数量、层次等方面内容，是与其所处经济发展程度和生活水平相适应的，均等化不等于平均化，均等化侧重于服务对象享受机会的公平性、平等性，在此基础上分阶段逐步实现结果的相对一致。均等化在中国当前突出表现在城乡之间的巨大差距上。 3.本项研究设计了调查问卷及访谈提纲，通过对预定调查地点的数据采集和资料搜集，为后期的资料分析和报告撰写提供了坚实的基础。整个研究紧紧围绕着调查过程有序进行。 主要研究方法采取实地调查与文献法相结合。文献法主要用于研究前期的资料搜集，以便对全省城乡基本公共服务有一个感性的、概括性的了解，确定后面的研究方向和研究角度以及调查范围、具体调查方式。实地调查主要用于搜集全省城乡基本公共服务的实际数据，以便掌握城乡基本公共服务的真实现状，为后面确定不均等的程度以及探寻原因提供坚实的数据基础。具体调查方式将采取入户调查、个人访谈和典型调查相结合，同时在相关学科理论的指导下进行。 本研究根据山东的现实经济发展状况，分别从东部、中部、西部各选取一个典型城市，分别代表经济发达地区、经济一般地区和经济落后地区，再在每个城市中依照上述标准选取三个县（市、区），每个县（市、区）选取一至两个乡镇，每个乡镇选取一至两个行政村，每个行政村选取若干户作为调查样本，调查人员先后分三个时间段，集中对三个地区的调查对象进行了入户访谈，填写问卷，搜集了大量的一手资料。本研究报告就是基于这些调查数据的统计分析结果形成的文字材料。 三、山东省城乡基本公共服务均等化现状 山东省在城乡基本公共服务方面的财政投入一直在持续，各地政府也都出台了不少针对本地区的相关政策，取得了一些成效。不少地区还形成了一些相对成熟的、可供借鉴的经验。然而总的来看，城乡之间存在的差距还是比较明显的。1.公共就业服务方面。虽然山东省各级政府一直都高度重视就业工作，近几年在公共就业服务领域方面的投入和建设力度都是有目共睹的，取得了可喜的成绩，城市各级政府都建立了相对完善的公共就业服务体系。相对于城市所拥有的较为健全的公共就业服务网络，广大农村的差距就凸显了出来。尤其是针对农民工的就业服务，仍是一个薄弱环节。以劳务输出为主的地区对外出务工人员提供了一些比较初级的、低端的培训，远远不能满足广大务工人员在这方面的需求。不存在大量劳务输出的地区，这方面的工作力度明显不够。 2.社会养老保险方面。全省各市县有城镇户口的居民，通过参加城镇职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险等不同保障网络，基本实现了养老社会保险的全覆盖。农村目前虽然开始试点新型农村社会养老保险（新农保），但由于实施时间短，加之大多数农民的思想观念有待转变，农村养老问题仍然基本靠家庭成员的赡养行为解决，缺乏政府层面的制度保障和推动力。 3.基本医疗及公共卫生方面。城镇基本医疗保险体系和公共卫生服务体系经过长期的建设已经相对完善。农村存在的问题在于合作医疗体系未能实现保障对象全覆盖、保障层次低、手续较为烦琐。农村在公共卫生服务方面仍相当薄弱，诸如计划免疫、职业病防治、传染病预防等方面，居民很少享受到应有的基本服务。 4.基础教育方面。城市基础教育方面，尤其是义务教育方面，具有得天独厚的师资、教学设施等优质资源，教育经费得到政府财政的全额保障。农村的基础教育投入主要由县乡财政提供，部分地区甚至是由乡及村来解决教育经费问题，教育投入受当地经济发展程度、财政收入等方面影响非常大，远远无法适应当前的教育需要。基础教育中的学前教育和高中教育，城乡之间的差距更为明显，优质教育资源在城乡地区的分配存在严重不均衡状况。 5.公共文化事业方面。随着经济的发展，城乡居民均对公共文化服务提出了更高的要求。政府高度重视城市居民的公共文化服务需求，积极推动公共文化事业的建设和发展，城市在公共图书馆、博物馆、影剧院和其他群众文化活动设施的建设方面投入巨大，基本上能够满足广大居民的基本要求。相比之下，农村居民在公共文化服务方面的需求受到的重视程度是远远不够的，无论是政府财政投入，还是发展速度，与城市相比，存在着巨大差距是毋庸置疑的，农村这种现状亟待解决。 6.公共基础设施建设方面。城市在水电气和道路交通设施等公共基础设施的建设方面也是农村无法相比的，这方面的不均衡现象尤其严重。长期以来，政府财政在公共基础设施方面的投入基本上仅限于城市范围，农村在这方面的需求被严重忽视。随着新农村建设的兴起，政府财政对农村公共基础设施的投入力度开始加大，在乡村公路建设、自来水改造、公共卫生设施建设、通讯设施建设等方面的投资不断增多，与城市的差距在逐渐缩小。但由于历史欠账太多，要赶上城市建设水平，还需要政府更大的努力才行。 四、非均等化现象产生原因剖析 山东省城乡基本公共服务的非均等化现状是在长期的经济社会发展过程中由于诸多因素共同影响的结果，对其中的主要原因进行分析以便今后采取措施加以改进是均等化工作和均等化进程的一个重要环节，不可或缺。 1.城乡隔离的社会管理体制是非均等化产生的根本原因。在计划经济条件下形成的社会管理体制，以城乡户籍分立为核心的制度设计人为造成了城乡社会机构的二元分割，客观上形成了优先发展城市的经济社会发展模式，广大乡村则逐渐被边缘化，这是城乡基本公共服务非均等化的产生根源和制度因素，是最根本的原因，其他影响因素皆由此出。 2.政府采取城乡有别的资源分配方式是非均等化存在的直接原因。整个社会结构在主客观因素的共同影响下，逐步形成了城乡二元结构，城市与农村在整个社会可支配资源分配体系中的地位是明显不同的。城市掌握着政府全部公共资源的分配主导权，处于公共资源分配的主导地位，在实际分配资源过程中执行着城乡有别的政策，加剧了城乡的不平等化，直接导致了农村的基本公共服务水平严重落后于城市的基本公共服务水平。 3.政府内部管理体制不合理是导致城乡非均等化的重要原因。政府内部结构不合理，层级过于烦琐，各级政府分工不明、职责不清，导致农村尤其是基层的公共服务无法落实，无人负责，逐渐形成了城乡不平衡发展的格局。城市的政府管理架构和管理层级明显比农村复杂，城市与农村之间并未形成一一对应的政府管理体制，导致农村的许多社会事务无从寻找相关政府职能部门，出现了不少三不管地带，影响了农村基本公共服务的发展。 4.农村公共服务提供主体单一是导致非均等化的原因之一。公共服务虽然是由政府提供的，但在城市，伴随经济的发展逐渐形成了服务提供主体多样化、市场化的趋势，能够较好地满足城市居民对各项公共服务多样化、层次化的需求。农村由于市场体系发育迟缓，市场体制不健全，无法做到采取市场化提供模式，只能由当地政府根据自身财力状况提供部分基本公共服务内容。农村在市场化进程中未能实现与城市的同步发展，在基本公共服务领域的差距渐渐拉开。 5.城乡经济发展不协调是阻碍城乡基本公共服务均等化的最大威胁因素。基本公共服务水平的提高是以整个社会的经济发展为前提、以当地财政实力为基础的，而长期以来，政府在规划实施城乡经济社会建设的过程中，对二者的投入存在着严重的不均衡状态。城市建设优先，农村经济发展服从城市整体发展的需要，在很大程度上是以牺牲农村的经济发展速度为代价的，逐步形成了城乡发展的巨大差距。城乡经济发展水平的鸿沟如果不能有效缩小并最终消除，实现城乡基本公共服务的均等化就是纸上谈兵，甚至二者的差距还会继续拉大。 五、实现城乡基本公共服务均等化的体制机制建设 我们深入剖析了形成当前城乡基本公共服务均等化现状的诸多影响因素，找到了问题的关键，在此基础上，我们就可以采取相应的政策措施加以改善，进而逐步解决。 1.创新社会管理制度设计，破除城乡二元结构的公共服务体制。政府有必要改革现有户籍制度，逐步取消城乡对立的人口登记政策，形成城乡一体化的户籍管理制度，彻底消除城乡二元结构的社会管理体制，这是最终实现城乡基本公共服务均等化的根本之策。只有从制度层面消除城乡之间的不平等，才能从根本上实现城乡社会结构的融合，实现整个社会的一体化管理，城乡基本公共服务均等化才会最终实现。 2.创新政府财政分配机制，建立统一的公共财政制度。城乡社会二元对立，政府财政投入区别对待直接导致了农村基本公共服务水平明显落后于城市基本公共服务水平。只有将城市和农村纳入统一拨付体系统筹考虑，建立起城乡统一规划、分配的均衡公共财政制度，实现城乡一盘棋，才能逐步改变农村落后于城市的面貌，缩小城乡基本公共服务水平之间的差距。在今后一段时间里，政府在财政投入方面应适当向农村倾斜，以弥补由于主客观原因造成的农村社会建设历史欠账，提高农村的自我造血能力，增强农村的自我发展后劲。 3.创新政府行政管理体制，全面构建公共服务型政府。政府的主要职责是为全体居民提供公共产品服务。政府应以民生为主，高度重视社会建设，改变过去那种全力以赴、将绝大多数公共资源用于追求单一经济发展的管理取向，努力建设注重社会全面、协调发展的公共服务型政府。 4.创新公共服务形式，鼓励服务提供主体多元化。政府掌握着全部社会公共资源，在计划经济体制下，社会资源有限，政府提供公共服务的领域较少，政府可以实现公共产品的单一分配；但在市场经济体制下，政府手中掌握的社会公共资源无论是在品种还是数量方面都呈现几何级数的增长，公共服务领域也在不断增加和扩大，在这种情况下，政府要想事事亲历亲为已越来越力不从心，社会化、市场化的资源分配模式越来越占据主导地位，既简化了程序，方便了广大社会居民，同时将政府从琐碎的事务性工作中解放出来，大大提高了政府工作效率和服务水平。 5.创新经济发展模式，实现城乡统筹一体化发展。社会经济的发展是全体社会居民充分享受基本公共服务的物质源泉，农村经济的快速、持续发展是实现城乡基本公共服务均等化的物质基础和前提条件，只有采取城乡统筹、一体化发展的经济增长模式，才有可能不断扩大农村基本公共服务的领域，提高公共服务水平，实现城乡基本公共服务均等化的最终目标。 参考文献： 李少惠.城乡一体发展中的基本公共服务均等化J.上海城市管理职业技术学院学报，2009，(1). 迟福林.城乡基本公共服务均等化与