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在WTO框架下我国环境补贴制度建设研究在WTO框架下我国环境补贴制度建设研究 一、我国建立环境补贴制度的必要性 随着改革开放和加入WTO，中国对外贸易发展突飞猛进，已成为世界主要贸易大国。但在贸易与环境的可持续发展问题上遭遇到非常严重的挑战：对内面临生态赤字，环境恶化；对外面临绿色贸易壁垒。对内方面，在获取巨大贸易利益的同时，中国生态环境付出了较高的代价。长期以来，我国企业依靠生产市场上原料和劳动力低廉的比较优势参与国际贸易，不少企业以牺牲环境为代价沿袭以量取胜、二高一低的贸易增长方式，造成环境和资源约束问题日益严重并影响贸易与环境可持续发展；由于环境标准的差异而导致环境污染扩散；由于投资的扩张而导致对环境要素消耗量的增加；由于运输的大量增大而导致道路扩建、动植物资源减少和运输污染增多等等。 对外方面，在WTO贸易自由化进程中，随着传统的关税及非关税贸易措施被逐步取消，发达国家也在寻求一种更隐蔽合理的手段来维护自己的经济利益、保持自己的经济优势地位，即通过环境措施来制造绿色贸易壁垒。为了保护环境和资源，将环境和资源费用计算在成本之内，使环境和资源成本内在化，而环境和资源成本内在化，势必影响到生产成本，继而影响到产品的出口。为了降低环境成本，环境标准要求较高的发达国家将严重污染环境的产业转移到像我国这样的发展中国家，以抵消我国由于环境标准低而具有的环境成本优势，我国的环境成本也由此而提高。而我国由于经济和环保技术水平的限制，绝大多数企业本身无力承担治理污染的费用，这就要求政府能为此给予一定的补贴。 二、我国环境补贴制度的现状和问题 1.我国环境补贴制度的现状。自20世纪90年代以来，我国政府每年从中央财政预算中拿出上成百上千亿的资金用于治理环境污染，各级各地政府也从其财政预算中拨出一定比例的资金用于治理环境污染，改善生态系统，如表1所示。目前，具体有多少资金直接用于对生产企业的环境补贴还无据可查，这可能与国际贸易的需要和现实情况的复杂有关。但是，环境问题已经成为制约我国经济社会发展的突出问题，这一点毫无疑问。从以下各表也可以看出，用于环境治理的资金逐年增加。与单纯的治理相比，环境补贴还具有一定的预防功能。因此，增加环境补贴资金在环保投入中的比例不失为环境治理的良策之一。 表1 全国近年环境污染治理投资情况 （单位：亿元） 从现实情况来看，我国环境补贴可以本文由收集整理分为三大类：即治理和保护公共环境的补贴、生产企业环境补贴和维系生态系统的补贴。公共环境和生态系统的补贴资金主要来源于政府财政预算拨出的资金，部分来源于社会各界的资助。生产企业的环境补贴，主要通过税收减免、政府贷款、收入和价格支持等措施实现。用于环境保护费用，已纳入生产成本之中，实际上从所得税回补方式实现。维系生态系统尤其重要，植树造林，封山育林，治理水土流失，治理沙化、滩头、湖泊、江河，其意义特别深远，是一项造福千秋万代的功德之举。美化环境，美化城市也是政府补贴制度中的重要内容。 2.我国的环境补贴制度主要存在的问题。首先，缺乏明确的法律规定。与美国直接在其关税法中吸收SCM协定相关规则不同，我国不管是中华人民共和国反补贴条例还是中华人民共和国环境保护法，都没有就环境补贴问题设计具体的法条。只是在环境保护法第四十六条笼统的规定：中华人民共和国缔结或者参加的与环境保护有关的国际条约，同中华人民共和国法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外。SCM协定中虽然包含环境补贴条款，但明显不属于环境保护有关的国际条约。而反补贴条例中甚至连类似适用国际条约的规定都没有。其弊端是导致我国的环境补贴制度缺乏透明度和可预见性，不符合WTO的宗旨，容易招致其他成员方的不满和非议并在实践中遭遇反补贴和反倾销调查。 其次，与欧盟与美国常年维持较高的环境补贴水平不同，由于经济发展的需要和国家财力的限制，我国的环境补贴水平普遍不高。现阶段我国还需要较高的发展速度才能提供足够的就业机会和改善人民的基本生活水平，而生产企业目前还无力独立支付较高的环境成本，因此对生产企业规定很高的环境保护要求显得不合时宜。在这种情况下，政府的环境补贴不管是对企业还是对环境保护来说，都非常重要。但是，由于历史原因我国目前教育、医疗、住房等其他民生事业的发展还比较落后，政府公共财政资金的重心还不会向环境保护倾斜。随着资源和环境承受能力的下降，这种政策的负面效应越来越明显，以牺牲环境为代价的发展已经不可持续。 第三，行业定向补贴较多而综合性公共服务补贴较少，专向性的补贴较多而非专向性的补贴较少。在工业领域，我国的环境补贴大多采用出口补贴、税收豁免等手段；在农业领域，我国的农业补贴大多停留在与生产挂钩、与价格挂钩的阶段，很少与环保挂钩、与农村发展挂钩。其负面效果是综合性公共服务补贴很少，专项性补贴很多。虽然环境补贴属于专向性补贴中的可豁免补贴，但是，环境补贴遭遇了空前的争议和挑战，改革在所难免，实践中欧盟和美国已经慢慢地将其环境补贴向非专向性补贴方面不断靠拢，如果我国的政策不能与时俱进，将来在国际贸易中必定处于不利地位。 在国际贸易中，环境补贴是发展中国家扶持企业成长，同时有效保护资源环境的有效手段。从以上分析来看，我国目前的环境补贴制度还不能适应发展的需要，因此完善我国的环境补贴制度刻不容缓。 三、在WTO框架下我国环境补贴制度建设的构想 第一，提高环境补贴的水平，增加综合性公共服务补贴、非专项性补贴在环境补贴中的比重，逐步减消负效果明显的补贴。对比欧盟和美国在环境补贴上的投入，我国的环境补贴水平还非常低。而依我国企业目前的环保技术水平和资金实力，它们比发达国家企业更需要政府的扶持。环境补贴今后的发展趋势是不断向非专项性补贴转变，负效果明显的补贴将逐步减消。因此，我国的环境补贴制度建设应借鉴国外成功经验，跟进时代发展潮流。 第二，将环境补贴制度和环境约束制度配套进行，制度设计必须集约化和精细化。将环境补贴作为经济手段利弊兼之，所以必须将环境补贴制度和环境约束制度配套进行。PPP原则体现的就是一种环境约束的要求，我国目前距离PPP原则的执行标准与欧盟相比还有很大的差距。对照WTO环境规则与国外相关的环境法律制度，我国环境制度体系中的环境影响评价制度、排污收费制度、环境法律责任制度和环境行政诉讼制度尚存在诸多如操作性不强，违法成本低，地方保护严重等问题，必须以集约化和精细化的制度设计取代原来的某些粗放式政策管理。 第三，环境补贴制度应该和研发补贴，落后地区发展补贴制度结合进行，同时建立补贴效果跟踪评价制度。在由资源依托型生产经营方式向技术依托型生产经营方式转变中，研发补贴和环境补贴配合进行，一方面可以使两种制度相互促进；另一方面也可以综合评价补贴效果。落后地区发展补贴和环境补贴结合同样有此作用。建立补贴效果跟踪评价制度，可以及时分析环境补贴的正负效果，适时调整补贴政策，形成良性循环。 第四，在实施环境补贴政策时，应该建立反补贴预警机制。从SCM协定本身来看，对环境补贴规则做了不少限制性规定，如果因环境补贴政策造成某一领域产生重大的贸易扭曲，该补贴政策极有可能遭到他国反击。自2006年以来，国外对华反补贴案已有不断蔓延之势，环境补贴稍有不慎，也可能遭遇反补贴措施。建立反补贴预警机制，适时调整补贴制度，可以防患于未然。 第五，有步骤地实行环境成本内在化。考虑到我国不同的行业进行成本内在化的缓急程度、所需技术水平以及经济主体的承受能力，我国应逐步推行环境成本内在化，最终全面实现环境成本内在化。在推进环境成本内在化的过程中，政府应适当运用环境补贴政策，对那些需要扶植的幼稚和新兴产业，不遗余力大力支持。同时注意环境补贴程度与环境成本内在化的深度相匹配，达到经济发展和环境保护的协调发展。