浅析政府采购风险及防范措施.docx

浅析政府采购风险及防范措施 摘要:政府采购是我国公共财政支出的一种主要方式,在其发展成熟的过程中存在着风险,本文主要从经济学角度分析了政府采购存在的风险,并提出了几点防范措施。 下载 关键词:政府采购 风险 经济 政府采购作为市场经济国家加强公共支出管理所普遍采用的一种有效方式,已有200多年的历史。然而,政府采购在我国还是新生事物。1995年上海市在借鉴国际经验的基础上开展了政府采购的尝试,为我国逐步推行政府采购制度起到了抛砖引玉的作用。随后,政府采购像雨后春笋般地在全国迅速蓬勃展开,呈方兴未艾之势。2003年我国颁布实施了政府采购法,从此,政府采购成为我国公共财政支出的一种主要方式,并取得良好的社会效益。但是政府采购毕竟是新时期社会经济领域的新生事物,许多工作仍处于摸索实践阶段,正由初创阶段向全面推进和完善阶段过渡,在这个逐渐发展成熟的过程中,仍存在着很多风险,本文试图对这些风险从经济学角度进行分析。 一、政府采购中存在的风险表现 政府采购风险是指在政府采购过程中,由于各种意外情况的出现,发生了违背政府制度基本原则的行为,使政府采购的实际结果与政府采购的预期目标相偏离。 政府采购把过去零星分散的采买变为集中性大批量采购,其初衷在于希望通过规模经济降低采购中搜索信息、处理信息、采购安排等交易费用方面的单位成本,可以降低所采购物品的进货价格,可以减少浪费,并可减少贪污腐败。但是,经过几年的实践,事实并非尽如人意。例如近年来不断出现的“豆腐渣工程”、部分在金钱面前失足的官员、政府采购商品价格甚至高于市场价格等等现象都说明了在政府采购过程中存在着实际的风险。这些风险主要表现在: 1、公共支出管理风险 公共支出管理风险是指公共部门的组织与管理不善,或者决策者与项目管理者的动机不正确或信息失灵,致使预算支出的执行结果出现偏差,事倍功半。例如公共支出的用途和金额与预算不符,滋生贪污腐败等现象。 2、监督机制缺失风险 政府采购监督指财政部门对采购法律规范、采购内容、采购合同执行等采购事宜的监督、管理与审核。政府采购法第13条规定:“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门,依法履行对政府采购活动的监督管理职责”,“各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责”。但实际上,在采购过程中,由于监督不到位,仍会出现许多问题,例如违规操作,暗箱操作,以权谋私等,造成采购效果不佳,商品质量不合格等问题。 3、政府采购主体风险 政府采购法第2章第14条中对“政府采购当事人”做出了具体的解释,“政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体,包括采购人、供应商和采购代理机构等。”这些采购当事人构成了采购的实际主体,而这些主体由于经济效益的驱使和监督的缺失而产生主体风险。包括采购人的腐败,主要是指实际执行政府采购职能的各级机关和个人;供应商的诚信,主要是指供应商由于受利润驱动,诚信不足,导致的以超低价格夺标、延期交货和商品服务质量的风险;代理机构风险,我国的采购代理机构是整个政府采购系统的实施主体,承担了大部分政府采购责任,采购代理机构的产生是政府采购法律规范的标志。 二、政府采购风险成因的经济学分析 1、“经济人”诱因 政府具有相对的自主性,具有自己的意识形态、动机和目标,会渗透到政府各项政策的制定和各项职能的履行中。政府花钱买东西,不仅仅要考虑采购商品的使用价值,还要参考其社会价值和潜在的经济价值。同时,政府系统的各个部门和不同层级的政府及其官员具有自己的特殊利益。政府谋取自身利益首先体现在政府内部工作人员谋取个人利益。根据公共选择理论,政府官员是理性的“经济人”,都天生地具有追求自身利益最大化的倾向。政府官员既是政策的制定者,又是政策的执行者和操作者,虽然从理论上说他们应该是“人民的公仆”,为公众谋取公共利益,但是作为理性的“经济人”,他们也具有追求自身利益最大化的倾向,他们也会对政府采购中的公共利益取向(包括经济有效和公平公正)造成损害。 作为所有公共管理主体中最为重要的主体政府官员,不仅是公共利益的代表,具有内在的功利性的典型特征,同时也是自身利益的使者,必然的也具有自利性的利益驱动。因而,政府官员在其实施政府采购活动中所表现出的“经济人”角色特征及其自利行为的存在是毋庸置疑的客观事实。 2、公共权力的制衡 公共权力作为一种对公共资源的再分配的权利,如果不被控制和监督,就极易走向腐败,无法避免以权谋私、权钱交易,从经济学角度讲,就是“寻租行为”。 寻租理论是新古典主义政治经济学公共选择学派的一个重要贡献。“寻租”作为一个经济学概念,从经济学意义上来说,即指为获得政府法规支持所形成的垄断利益(租金)而进行的非生产性获得。政府采购中的寻租包括设租和寻租两个方面。政府采购中的寻租过程实际上是一种“权租金”交易过程,设租是从“权租金”,寻租则是从“租金权更多的租金”。寻租行为是一种社会交易成本极高的“负和博弈”,对社会政治经济生活产生巨大的负外部效应。不仅会造成社会资源的浪费,也会导致整个市场经济秩序的破坏,经济效率的低下。因为,供应商如果总是能够通过寻租获得供应特权或合同,那么他们就没有动力去改进技术,提高其商品、工程或服务的质量,降低成本,以增强自身的市场竞争力。更为严重的是,寻租行为会严重损害政府的形象和信誉,破坏社会的正当价值观念,破坏社会公平的基本原则。 3、委托代理问题 政府采购所涉及的关系人主要有:纳税人、缴费人、各级政府、各级财政部门、主管部门、行政事业单位和供应商。在集中采购运行机制下,这些关系人在政府采购管理过程中形成了一个委托代理商:即“纳税人政府财政部门专门政府采购机构采购官员”这样一条四级委托代理链。其中,纳税人是初始委托者,采购官员是最终代理人。然而,作为初始委托者的纳税人在这一过程中实际上并无相应的决策与管理权力,它既不能在市场上进行采购决策,签订契约,也不能从中获得利润。因此,在这一链条中真正起到决定作用的实际上是具有专业知识,具体负责采购活动的政府采购官员。 如前所述,政府采购官员是理性经济人,他同样追求自身利益最大化,当与委托人的利益发生冲突时,难以严格执行政府采购法规,不折不扣地保证政府采购目标的实现。这样,政府采购中的多级代理关系都会因代理人与委托人效用函数的不一致而发生委托代理问题。在政府、财政部门、专门采购机构、采购官员及供应商信息不对称的情况下,容易出现供应商、采购官员、财政部门官员合谋来最大化自己利益的情形,从而损害了纳税人的利益。 三、建立有效的政府采购风险防范机制 1、健全政府采购法律监督 政府采购监督机制的形成要以健全的法律为依据。根据国际经验,为了加强对政府采购的监督管理,各国都有一整套完整的法律法规体系。各国的基本法规为政府采购法或合同法,如美国的联邦采购办公室法案、合同竞争法案等,英国的通用合同及商业法等。除了基本法规之外,各国还制定了大量的配套法规,如美国的购买美国产品法、合同纠纷法案。借鉴国外政府采购立法的经验,我国应建立系统的政府采购法律制度体系。 2、健全监督管理体系,加大执法力度 从各级政府内部来讲,各级政府应当对政府采购的各环节进行监督,建立健全内部监督体系,同时,从外部来讲,纪检、审计等各部门甚至媒体单位也对政府采购负有监督管理的责任,应当更加明确各相关部门在监督方面的责权,建立健全一套相互制衡、相互监督的监督体系,从而使每一个监督部门都负有明确