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我国公务员绩效考核中若干问题分析与对策探讨 以深圳政府机关考核为例管理学院工商管理专业（人力资源管理方向） 黄秀媚学号：2002041137【摘要】1993年建立国家公务员制度以来，一直沿用国家公务员暂行条例，然而这条例无论在法律效力、法律规范性和法律完整性上都存在着极大的不足。为了能适应现在社会的发展，2006年1月1日开始施行公务员法，填补了中国公务员考核无法可依的空洞。可是，公务员法的实施后，公务员考核仍然存在着不足点。本文以此为着眼点，以深圳公务员考核为切入点，分析原因，提出对策。【关键词】公务员考核；公务员法；政府部门【教师点评】 该论文选题切合实际，符合要求，调研工作扎实。文章在对国内外公务员绩效考核中的相关创新做法调研的基础上，阐述了我国公务员考核工作现状，并以深圳公务员考核工作为例，分析了公务员考核工作存在问题及其3大原因，提出了自己的对策建议。论文观点正确，论证充分，结构合理、完整，文献资料翔实，理论联系实际，语言通顺，逻辑性好，条理清楚，有一定的独立见解和特色；写作格式规范，达到毕业论文水平要求。论文也体现了作者一定的研究能力。 (点评教师：刘军教授)Study of test of civil servantsBusiness Administration of Management College xiumei Huang(Student Number 2002041137 ) 【Abstract】 since the civil service system was founded in 1993，civil service provisional regulationis still use now, however this regulation existed tremendous shortage at force of law, norm of law and integrality of law .With the development of society, civil servant act come into effect on January 1st in 2006, this fill up blank of Chinese civil servant law.civil servant act is the improvement of civil service provisional regulation,but still exist some shortages. By contrasting civil servant act to civil service provisional regulation,I hope it can improve the civil service system.【Key words】Test of civil servants; Civil servant system.; Government department一、前言我国国家公务员制度于1993年建立，并设立了国家公务员暂行条例作为专章，对公务员考核的内容、方法和程序等做出规定，同时各级政府和部门也根据该条例制定了相应的实施方案，但从实践情况来看还存在诸多问题。为了完善公务员考核制度，填补公务员考核无法可依的空缺，2005年4月，我国通过了新中国成立以来首部公务员人事管理的综合法律公务员法，并于2006年1月1日起施行。公务员法凝结了我围11年来公务员制度建设的经验，借鉴了国外公务员管理的做法。对规范公务员管理，保障公务员合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能，都有重要意义。法律虽然趋向完善，然而在考核细节中依然存在以下问题，影响考核结果和结果的运用。（1）考核内容空泛，不具体，难细化；（2）考核指标缺位，与岗位职责无联系，无指向性；（3）考核标准抽象，难把握，难定量；（4）考核方法过于主观，凭印象，靠感觉考核；（5）考核周期过长，使人员厌倦；（6）考核反馈空白，对被考核人员没有起到一定的作用；（7）考核结果不公，使考核不起作用；（8）考核的配套措施不协调。我国公务员的绩效考核，依然存在诸多问题不可忽略的问题，在改革开放，经济高速发展的今天，公务员绩效考核制度的完善是推动经济平稳发展的一大保证。从法律、制度和实践中完善公务员绩效考核，是势在必行的工程。二、文献综述公务员考核在我国实施十多年来收到较好的效果,但也产生了许多的问题,暴露出制度本身很多的弊端和不足，当然，任何一种制度的完善都有一个渐进的过程，发达国家的公务员制度的建立和发展，经历了一百多年,最终才得以成熟，而我国公务员制度才刚刚建立，与一些发达的国家相比还存在很大的差距，因此，吸收和借鉴发达国家的经验,建立和完善有中国特色的公务员考核制度具有十分重要的意义。我国公务员的考核不但要在总结自己经验的基础上建立起来，还需要吸收国外公务员考核的优秀经验中成长。1国外公务员绩效考核中的相关创新做法（1）新加坡的公务员考核重视Y理论对人的影响新加坡的公务员考核以美国麦格里纳对人的行为看法Y理论为基础，认为人没有惰性，对工作有兴趣。员工参加工作，一方面是为了钱，另一方面是为了爱好，每个员工都有自己的潜能，管理者的任务就是要用鼓励的方法去发挥和实现每个员工的潜能。因而，新加坡采用开放式和秘密式两种形式，对公务员的行为；与同事之间的关系；与公众之间的关系；主动性；责任感；工作压力之反映；理解与判断能力；分析能力；创新建议；决策能力等能力进行考核。 在对公务员的评核，新加坡通常由员工的直属上司做评核报告，同时为了使评核结果正确，要求评核者对被评者的工作要十分了解，评核者至少与被评核者有6个月的直接工作关系。新加坡对公务员的考核上，建立了非常细致的考核指标，确保了公务员考核的指标能与岗位职责相联系。避免了我国公务员考核几乎千篇一律的现象，促使考核能够达到准确反映公务员的具体工作要求和工作素质。而且在对考评人员的选择上，也坚持了他们自己的原则，因而能确保考评的公正、公平。（2）日本公务员不但考核考核内容细分上值得我们学习，而且考核标准的制定上具有一定的创新方法日本国家公务员的考核在考核形式上分定期考核和特别考核两种“定期考核”指的是每年在规定的时间内实施的考核,一般在6月进行。“特别考核”指的是对处于试用期内的公务员进行的考核，这一考核的结果将决定其是否能够转正。日本公务员考核制度中,将考核的内容加以细分,并给与不同的事项一定分数的方法值得借鉴。日本公务员考核方法和内容分为：勤务实绩、性格、能力以及适应力四项,各项之下又细分勤务实绩项分为工作情形、工作速度、工作态度及对部属的统领能力(限于主管人员);性格项分为：积极、好辩、沉默、温厚、慎重、从容、性急、偏激、坦白等;能力项：分为判断力、理解力、创造力、实行力、规划力、注意力、及研究力等九项;适应力项：分为规划性、研究性、会计性、总务性、审查性、接洽性、计算性及秘书性等九项。考绩的方法各机关有所不同,比较多采用的有:连记评分法、个别评分法、连记或评语法、综合评定法及评语法，但都很重视平时考核,各机关均规定将职员平时服务成绩作分析与记录,而后办理考核时,再与选定的考绩方法综合考评。日本公务员考核的程序中,有一条是制定考核的标准于考核年度开始,各级主管与所属的公务员制定考核的工作标准,在制定的过程中与公务员协商并征求其意见,以期一方面使公务员真正了解工作标准的内容,另一方面使公务员有参与意见的机会,取得其对工作标准的支持,以利将来的执行。这将有利于考核工作顺利的开展并使我国的公务员考核过程更为透明,更为公正、公平、合理。（3）美国是一个只有两百来年历史的国家，在以政治中立和职位分类为特征的公务员制度建设中，其公务员考核制度日趋完善。有很多我们学习的经验。美国公务员考核制度历尽坎坷，其发展也日趋完善从年的“考试制”算起，美国公务员考核制度的建立经历了多年，直至年全国才形成了较为稳定的标准工作评分考核制。其间几起几落，由“录用晋由升考核制”发展到 工作效率考核制”，由“统一考绩制”发展到 “工作考绩制”。但从发展的内容来看，美国公务员考核制度改革始终注意保持原有制度的精华。美国公务员考核制度的确立受益于行政命令，更得益于法律规范的保障。纵观美国公务员考核制度的建立过程我们可以看出，法律规范始终起着重要的强有力的保障作用，而行政命令则推动了考核制度的确定。综观美国的发展，其考核标准由主观随意走向标准规范，从个性特征内容转向职业规范要求。美国公务员早期的考核标准，一般是“严守时刻”、“勤奋”、“准确性”、“才智”、“品行”、“能力”等抽象的考核标准，但后期都是通过工作分析与评价来建立公务员的考核标准。美国公务员考核注重考核过程的沟通、考核信息的交流。其单位主管以书面形式提出每项职务的关键性考核内容，并定出与职务有关工作表现的客观标准，被考公务员与考核者一道，参与工作目标、工作计划和工作标准的制定、修订，正式考核结束后，主考者应同被考核者讨论其总评结果，使考核的信息交流贯穿于整个考核全过程。2我国公务员考核中的相关创新方法（1）北京市人事局的创新方法 提出要建立科学考核体系，推进公务员队伍建设。以职位分析为基础，建立科学规范的考核指标体系，整个考核过程把个人认知、群众民意和主管领导的评价较好地结合起来，使考核工作更加公开、公平、公正，改变以往单纯由领导凭印象或简单凭民意测验确定考核等次的做法，同时把对人员考核与对部门督察考核相结合，充分发挥考核的激励作用，加大平时考核工作力度，制定规范具体的措施；不断完善规范年度考核办法，有力推进公务员考核工作的科学化进程。（2）上海市人事局的创新方法 关于考核在公务员管理方面作用的认识比较到位，提出了加强公务员考核必须从“进口”抓起，必须与培训相结合，与使用相挂钩，进一步完善考核方法。公务员考核要与各个环节相联系，要注意考核办法、评价体系的科学性，同时也要防止复杂繁琐，难以操作，要充分发挥考核在公务员管理中的作用，就必须把加强考核的立足点放在有利于提高公务员队伍的整体素质上去考虑、去实践，才能达到最佳的效果。三、研究方法1相关定义（1）公务员的概念在我国，公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员，即从国务院、省(自治区、直辖市)、市(自治区、盟)、县(旗)到乡(镇)五级人民政府机关中除工勤人员以外的工作人员。（2）公务员考核制度的内涵公务员考核制度就是国家行政机关对公务员的思想品德、工作成绩、工作能力和工作态度等进行考查并做出评价的有关规定的总称。建立科学的考核制度，有利于对公务员的德才表现和工作情况做出公平合理的评价，为公务员的奖惩、培训、辞退等管理工作提供准确可靠的标准。2研究范围与研究方法本文的研究主要是通过对公务员考核制度发展较为完善的发达国家美国和与我国同处在亚洲地区的发达国家日本，再加上与我国邻近国家新加坡这三个国家公务员考核制度的优点的探讨，希望能取其精华，去其糟粕地研究我国公务员考核制度的现况。并且以我在深圳人才研究中心实习中，接触到和了解到深圳公务员考核制度改革的相关资料为素材，反映出我国公务员绩效考核中的相关问题，并且在问题分析的基础上，探讨出相关的解决问题的对策。四、我国公务员考核工作现状我国的公务员考核制度由国家公务员暂行条例过渡到公务员法，在具体规定上起了一些新的变化。1公务员法有关考核制度的新规定（1）在考核内容上注重廉的考核“廉”首次被加为单列的考核范畴.国家公务员暂行条例规定“对国家公务员的德、能、勤、绩进行全面考核”，而公务员法第三十三条规定“全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉”显示了加强廉政法制建设的决心。我国在改革开放和建设社会主义市场经济体制取得举世瞩目成就的同时由于各方面种种复杂因素的综合作用国家机关公职人员的一些腐败现象也有所滋生如以权谋私、任人唯亲、贪污受贿等等。作为国家公职人员出于私人目的而滥用公共权力和公共资源的行为，严重地影响了政府和公务员的形象。1992年初邓小平在南方谈话中曾强调，搞廉政建设，反对腐败，“还是要靠法制 搞法制靠得住些。”公务员法将廉政作为考核内容，能够促使公务员洁身自律，预防和减少以权谋私、索贿受贿问题的发生。（2）在考核结果中增加了“基本称职”这个等次国家公务员暂行条例规定考核结果分为“优秀、称职、不称职”三个等次，而公务员法第三十六条规定“定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次” 符合公务员考核工作实践的需要。（3）在考核方法上，注重平时考核和定期考核国家公务员暂行条例规定，“国家公务员的考核分为平时考核和年度考核。平时考核作为年度考核的基础”，公务员法将其改为“公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。”“年度考核”变为“定期考核”是为了适应不同单位、不同部门考核周期的差异。（4）在考核结果的运用中奖励规定的变动国家公务员暂行条例规定，“凡在年度考核中被确定为优秀、称职的可以按照规定晋升工资和发给奖金。”公务员法则规定，“公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的按照国家规定享受年终奖金。”将“晋升工资和发给奖金”改为“享受年终奖金”奖励的内容更为具体和合理。激励效果更加明显。（5）在处罚的规定上的变动国家公务员暂行条例规定，“国家公务员在年度考核中被确定为不称职的，应当按照规定程序予以降职。”而公务员法职务层次任职的条款将降职的范围严谨地明确在“一个职务层次”上更具体的语言规定和操作关于“公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个的规范性”。2深圳公务员考核工作存在的问题（1） 考核内容过于笼统深圳现行考核的内容主要有德、能、勤、绩、廉5项，从表面上看，每一项考核内容都具有高度的概括性和极大的包容性，是对公务员综合素质的全面要求。但是，这种概括性和包容性的另一面就是过于笼统、空泛，缺乏具体的可以操作的准则，在考核实践中更多的要依赖于个人的理解或者感觉，这无形之中增加了考核的主观性甚至是随意性，削弱了考核结果的客观公正。内容过于笼统还导致考核不具有针对性。不同部门、不同岗位、不同职务都有不同的素质要求，应该分别制定相应的评价指标，而现在各单位基本上都统一套用德、能、勤、绩、廉4项指标，不做具体区分，这样的考核结果自然无法反映个人的真实素质水平。（2） 考核标准没有细化按照公务员法的规定，德、能、勤、绩、廉单项评鉴的结果有4个等次：优秀、称职、基本称职和不称职，年度考核等级要在单项评鉴的基础上产生，因此，单项评鉴的结果非常重要。但是，什么样表现就是优秀？什么样的表现只能达到称职？优秀、称职与基本称职之间以什么为界限？对此，文件中并没有一个具体的标准，深圳实践中大多只能是评印象打分。这样的考核标准就像是一把没有刻度的尺子，由此测量出来的结果也是估算的、模糊的。（3）考核方法不够科学公务员法规定，考核采取领导与群众相结合，以行政首长考核为主，一级考核一级的方法。但是，根据了解的情况来看，深圳实践中很多单位都是将群众测评结果作为考核的主要依据，有的甚至直接采取由群众公开推荐、表决的方法评出考核等级。在对领导考核的过程中适当地听取群众的意见，的确有助于对被考核人做出更加全面的评价，但是，如果将考核的方式简单地以投票或举手取代一切，则会有损考核的客观和公正。一方面，群众对其他同事尤其是对领导的工作情况了解得并不全面，无法准确做出评价；另一方面，很多被考核者尤其是领导怕得罪群众，在工作中不敢大胆管理，为评优而做老好人。（4）考核的日常监督效能没有发挥关于平时考核这一制度也暴露出一些问题。在相当一些部门，平时考核制度根本没有得到应有的重视，深圳人才研究中心研究出的工作记实手册已被束之高阁，既无人填写，也无人监督检查。在年终考核时，无论是被考核人还是考核人，都只是在有限的时间里凭着记忆回想一年里的工作。这样的考核方法，不但不能对一年的工作做出全面的总结，而且会造成工作中的一些问题得不到及时纠正，起不到有效的监督管理作用。（5）考核结果实用性不强由于考核工作在内容、标准、方法上存着上述的弊端，考核的结果自然在客观、准确、公正方面要大打折扣。这就使得不少公务员抱着只要自己评为称职就行的心态，对是否评优并不十分看重。此外，由于考核结果与工资、职务的晋升不再挂钩，这也削弱了一些人评优的积极性。还有一些部门，为了避免在评优过程中出现矛盾，便实行轮流坐庄，考核由管理手段蜕变成安抚工具。对于“基本称职”和“不称职”这两个等级，各单位基本上都是无人问津的。这并不是说每个人的表现都够得上称职，而是一些领导碍于情面或不想得罪人，对于表现不好的也不予以深究，还是评为“称职”。五、公务员考核工作存在问题的原因分析1法律没有明确规定 相对与国外发展了几十年的公务员制度，我国只有11年以来的公务员发展经验，因而在法律方面，还有很多需要完善的方面，公务员法的建立使我国公务员制度的完善迈了一大步。然而，在法律上，还有很多需要完善的地方，加强公务员法的原则化和可操作性。确保考核有严格的履行标准，避免一些地方“以会代考”或者自作主张另行制定考核标准的现象出现。法律的完善为考核提供强有力的依靠。2地方经济不同，促使考核的重视度不同 不同的地区，对考核的重视程度和考核的规范程度不同。公务员法只规定了一些方向性的指标，具体的标准需要地方根据自己的实际情况制定。因而给予了地方在公务员考核上很大的弹性。而我国的一些经济发展比较好的地方，如上海、北京等地，比较重视当地区的公务员考核，当地政府也组织相关的部门进行考核的制定和考核的监督，促使考核能够起到改善政府机关工作的作。然而，一些经济发展不太好的地区，一心在搞当地的经济建设，忽略或者不重视当地的公务员考核，促使公务员考核在当地流于形式。3.缺乏相关的监督机制 国家对于公务员考核，制定了相应的法律条文，然而在实施中，没有相关的监督机制，地方实施步实施，实施情况的好坏，没有监督机构。在实施中，国家给予地方较大的弹性，希望地方根据具体的情况细化相关的考核指标和标准，但却没有给予地方相关培训和指导。导致，地方一方面不重视，另一方面没有经验，因而，往往让考核脱离了方向。六、对策与建议纠正公务员考核认识上的误区，对公务员考核进行多维透视我国公务员制度的不完善，不仅仅是因为政治的问题，它还存在法律的不完善和管理的不到位的问题。列宁就曾提出评价国家工作人员要看四个方面：(I)办事是否认真；(2)政治立场：(3)业务知识；(4)行政管理才能。因而，公务员的考核需要从政治、法律、管理的视野多维度看待。（）公务员考核立足于政治视野。强调行政伦理的考核。在公务员考核中，行政伦理无疑是政治视野的重要内容。作为社会化的角色，公务员在社会生活中的特殊地位及其巨大影响力，决定了必须接受伦理约束的必要性。考核公务员的行政伦理，主要是考核公务员履行行政行为和政治活动时，应该具备和遵守的伦理原则和规范。我国公务员行政伦理考核的主要内容，包括如下主要方面：、忠诚。是否与党中央、国务院，与上级保持一致，贯彻、执行党和国家的各项方针政策；是否具有为人民服务的精神，以谋取公众利益为己任，自觉接受人民监督；是否实事求是，遵守职业道德等；、廉政。廉洁奉公是行政伦理的基础。中国自古就有“公生明，廉生威”，“廉者昌，贪者亡”等深刻行政伦理价值的古训；、守法。“政者，正也。子帅以正，孰敢不正?”只有公务员带头遵守法律，才能在全社会树立法治观念；、职守。没有责任约束的权力容易导致权力的滥用，使权力失去它应有的权威，给政府带来失去其合法性基础的危机。享有权力者同时尽相应的责任是最起码的道德要求；、正义。公务员作为代表公共权威的社会角色，应是公正的制订者、裁判者、维护者。其次，重视考核过程的公正、民主、公开。既要防止领导人单凭个人好恶来确定公务员的考核结果，又要防止考核走过场。要采取科学的方法，对被考评者的绩效做出实事求是的评价。公务员考核不受党派、民族、出生、职务、文化程度以及人事关系的远近亲疏的影响，一视同仁、公平对待。（）公务员考核需立足于法律视野。法治政府无疑成为当代政府的重要特征。有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。这就是法治社会的写照。其中，有法可依是前提。公务员考核，着眼点首先在法律上，制定一套详细、合法的行为规范。确保执法人员有一套精确性、具体性、明确性的标准。从而避免考核标准的模糊，难操作现象的出现。其次考核的法治原则。达到考核的制度化、法律化，从而确保了考核有健全的监督和反馈机制，使考核具有权威性。 （3）公务员考核还需用管理的视野来审视。管理包括注重科学的原则和效率的原则。只有注重可考核科学的原则，达到考核标准的科学性避免考核标准的单一，和以数量涵盖质量现象的出现；考核内容的合理性达到不同的岗位，不同的职责，能够拥有一套规范的考核内容。考核方法的灵活性不同性质的职位，考核方法不尽相同。注重效率的原则有两个出发点，一个是要求考核工作要高效率，用最短的时间，达到最好的考核效果；其次是考核工作的着眼点是促进行政效率的提高。打破平均主义和考核结果难于兑现的现象。使行政部门能够更高效地完成其任务。以上总结如下表：表：公务员考核多维透视视野规范特征价值内涵存在问题的实证举例政治的行政伦理忠诚1、重绩效，轻职业道德。2、考核制度和标准上很少涵盖行政伦理的内容。廉政守法职守正义公正、民主、公开实事求是领导说了算，神秘化双重标准群众路线考核委员会的民主运作群众路线走样法律的规范的一般法律特点精确性、具体性、明确性标准模糊；难操作法治的原则考核的制度化、法律化1、 缺乏健全的监督和反馈机制；2、 考核的权威性不够管理的科学原则科学的考核标准1、 考核标准单一性2、 以数量涵盖质量合理的考核内容不同等级、性质、岗位考核内容不同。灵活的考核方法考核方法单一效率的原则考核工作的高效率考核工作拖拉促进行政效率的提高1、 新平均主义2、 考核结果难以兑现公务员考核的具体改进措施公务员考核改进措施的思路如下图：公务员考核监督机制结果应用工作职责分析申诉机制改进措施的思路图（）在考核中要充分注意到公务员的社会价值追求和高层次的精神需求，提高考核的功用充分发挥激励竞争机制在考核中的作用。目前我国公务员的考核是与其升、降、奖、惩紧密挂钩的，这在一定程度上发挥了激励竞争的功用。但如果我们只是出于激励公务员的积极性和提高行政管理效率的需要，出于对公务员的工作及其行为控制的需要，把考核的功用仅用于这些方面，为考核而考核，极易 引起被考核者的逆反心理，使考核流于形式。因此，在考核中要充分注意到公务员的社会价值追求和高层次的精神需求，要从公务员自身的需要来制定考核的政策与标准，把公务员的潜能开发，绩效提高与个性发展引入考核目的中来，最大限度地发挥激励竞争机制在考核中的功用。当然，对确定为不称职的人员，必须按考核规定给予降职、降级或辞退，完备考核材料和所必须履行的处理手续，以便在发生人事仲裁时能够提供可靠的事实材料和法律依据，保证考核工作的严肃性和权威性，使公务员考核真正起到奖优惩劣、促进管理的积极作用（）公务员考核应该进入竞争原则。对不同等级的公务员要按照管理权限实行分级分类考核，一是对不同等级公务员进行分级考核激发考核的竞争机制，一级考一级，上级考下级，体现了行政管理中分层管理，分级负责的要求。把同一级公务员放到一块考核既能增加可比性，又能强调主管领导在考核中的责任。二是实行分类考核确保公平性。在政府机关，公务职位和公务人员都是分类管理的。不同类别的公务员其职位内容、要求、特点均不相同，如在一级政府中从事秘书工作和从事财务工作的公务员考核要求要有所不同，不可套用一个共性的简单标准，因而需要把他们分开来考核。 （