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公诉预警机制：上海的尝试与研究 公诉案件质量预警机制是指根据公诉部门的办案规律，为有分析价值的几类案件设定预警指标，当某一类案件达到或者超过预警指标，即启动调查程序，以及时制定对策，改进、调整工作，确保公诉案件办案质量。这一机制是一种提请注意的长效管理机制，也是案件质量保障体系中的信息反馈机制。就预警机制的有关问题，记者近日采访了上海市检察院公诉处处长季刚。 据季刚介绍，上海市检察机关公诉部门选取抗诉、支持抗诉、不起诉、撤回起诉、无罪、追诉案件、二审改判等公诉案件指标，以数量或百分比设定警戒线。他们通过对1997年至2001年该市各级公诉部门办案情况的综合统计分析，确定了该市警戒线平均标准，同时要求基层院结合地区差异予以修正。质量指标预警机制实施后，上海市检察机关公诉部门的案件质量有了较大幅度的提高。对这一机制人们普遍持肯定态度，但是对于预警指标的设置存在不同意见。那么，预警指标应如何合理设置呢？ 无罪和撤回起诉两类案件应综合设定预警指标 上海市各级检察机关公诉部门对于这两类案件发现一起立即分析一起，因为无罪案件和撤回起诉案件表明公诉环节存在的问题比较严重，需要立即分析、研究。 季刚强调，无罪、撤诉案件必须综合考虑，才有意义。单纯做到不出现无罪案件或撤诉案件都比较容易，因为在法院判决之前将可能判处无罪的案件撤回起诉就可以消灭无罪案件，同样，如果检察机关对即使不能定罪的案件，只要起诉到法院就不撤回，也会很容易做到撤诉案件为零。也就是说，这两类案件有跷跷板的效应。因此，如果两类案件均减少，甚至降为零，有相当大的难度。只有将两类案件作为一个整体来考虑，才能真正体现这两类案件预警指标的意义。而对于其他类案件或办案过程中存在的问题，则可以采取定期分析的制度，这些问题既包括因工作不规范或方法不当引起的问题，也包括对案件定性、证据存在争议的问题。 不起诉率应如何确定 不起诉尤其是自侦案件的不起诉权，是检察机关自由裁量权的重要组成部分。如果不严加控制，很容易出现不起诉率居高不下、侦查惰性和案件质量差的问题，还会导致被不起诉人不断上访，社会各界质疑等问题，最终影响检察机关公正司法的形象。那么对不起诉权的行使，如何把握好“度”，慎用自侦不起诉权？确定一个比较妥当的不起诉率预警指标就非常重要。 有人认为，不起诉率应为作出不起诉决定的人数除以不起诉与起诉人数之和。也有人认为，不起诉率应为作出不起诉决定的案件总数与同期已经审结的案件总数之比。还有人指出，如果计算不起诉率时，将不起诉人数、起诉人数和公诉部门审查后退回侦查部门作撤案处理的人数之和作为基数，则更为准确。但是鉴于目前统计报表中没有将经过公诉部门审查后退回侦查部门作撤案处理的情况进行统计，又不宜将侦查部门在侦查阶段即作出撤案处理的人数列入不起诉率的基数，所以这一计算方法需要侦查部门的协助，有待于在实践中进一步完善。 不起诉率应否考虑地区差异 有人提出，不起诉的比率在地区之间差距较大，因而不能搞一刀切。比如在浙江省，不起诉较多的有四个地区，撤案、不起诉案件数占全省两类案件总数的71.6；而嘉兴地区近三年来则没有一件自侦不起诉案件。 季刚认为，各地区由于人员素质（包括侦查机关人员的素质）、经济发展程度、社会治安等方面的不同，不起诉率在各地区是不同的，有的还有很大的差异。不起诉案件比较复杂，因为牵涉到起诉之前的侦查环节。比如有的案件中，如果侦查人员对案件没有把住关，证据不够扎实，那么公诉人员经审查后发现问题作出不起诉决定，则应属于成绩而不是问题。但是在较长时间、较广泛地区平均看，如果不起诉率过高，则显然会令人产生疑问。因此，从总体上制定统一的不起诉率预警指标是恰当的。当然，有的地区有一定的特殊性，应当考虑作出一些特殊规定。 除了地区差异，不同类型案件的不起诉率也有较大的差异，应该进一步细化规定，比如将不起诉率分为普通刑事案件、经济犯罪案件或者职务犯罪案件等。也有人认为可以按绝对不起诉、相对不起诉和存疑不起诉案件来划分具体指标。 支持抗诉率更说明问题 抗诉率是指提出抗诉（包括二审抗诉和审判监督抗诉）的案件总数与同期法院已经审结的案件总数之比。但是由于抗诉案件的多少与一审法院的审判水平和是否采纳公诉意见有很大关系，所以季刚认为这一指标不容易衡量公诉案件的质量，实际上更能说明问题的应是支持抗诉率。支持抗诉率中的基数应为公诉意见未被法院采纳的案件总数，这直接反映了公诉部门的起诉质量，说明了上级检察院对下级检察院办案质量的评价。但是这不是说，抗诉率没有意义。如果抗诉率过低，甚至长时间没有抗诉案件，则说明公诉部门可能没有认真履行法律监督职责，监督乏力。 撤回抗诉说明公诉人员否定了自己原先的公诉意见，因此撤回抗诉率高也在一定程度上反映出公诉人员的办案质量，这既包括由于公诉人员业务素质的原因，也包括由于社会压力等办关系案、人情案的原因。 追诉案件是指在侦查机关侦查完毕、提请审查起诉后，公诉部门发现在移送的案件中有被遗漏的犯罪嫌疑人，需要予以追诉的情况。这说明了公诉部门审查起诉工作认真、细致。如果长时间连续没有追诉案件显然也是不太正常的。 二审改判案件指标的意义在于：如果一审采纳公诉意见的情况下，被告人上诉后，二审法院改变原公诉意见的案件减少，说明公诉人员的办案质量提高了。据季刚介绍，上海市二审改判案件已经从2000年的95件下降为2002年的70件和2003年的37件，这是指被告人提出上诉的案件，而不包括检察机关提出抗诉的案件。 指标不宜绝对化 有人提出，不起诉率高并不一定完全是公诉人员的原因，也可能是其他环节存在问题造成的。比如，自侦案件不起诉的主要原因有案件本身因素、办案指标影响、司法解释变化和刑事政策体现以及认识分歧等。即使无罪案件也可能是由于上述因素的影响。其实，其他预警指标同样存在类似问题。因此在办案中既不能认为预警指标无所谓，不予重视，也不能将预警指标绝对化，认为超过指标就说明公诉环节办案质量不高，而应具体分析超过预警指标的原因，发现问题。季刚认为，预警指标的更大意义在于及时提醒办案部门已经出现问题，需要立即分析原因，找出解决对策。 动态管理更为快捷 在实行中，上海市检察机关改变了人工统计的方法，各级检察院都有计算机显示本院办案情况是否达到预警指标，上海市检察院则能够显示全市检察院的整体办案状况。只要某一项办案指标接近预警指标，电脑上就开始自动显示黄灯；一旦达到警戒线，计算机即自动发出红灯警告。这种办公自动化的警告方式，使问题的发现更加快捷，减少了人为的失误和漏报。据季刚介绍，在实践中，公诉部门人员在黄灯亮时就已经迅速行动，三级院往往相互联动，共同分析原因、寻找解决办法。 配套措施要跟上 公诉部门设置预警指标后，还应采取配套措施，否则难以达到应有的效果。随着公 诉案件质量要求的不断提高，“质量”的内涵与外延也在不断拓展，因此制定被告人权利义务告知制度，审结报告、庭审预案、起诉书和不起诉书的制作标准等办案工作标准，可以全面保证公诉案件质量。为了提高案件质量评估的科学性和合理性，应将公诉案件质量的评估细化为管辖、告知、强制措施、办案期限