关于户籍制度改革的调查报告.docx

关于户籍制度改革的调查报告户籍制度改革对解决当前城乡二元户籍制度造成的主要社会经济问题有着重要战略意义，是缩小城乡、区域、贫富三大差距的关键性措施。自1958年颁布第一部户籍制度中华人民共和国户口登记条例开始，“城乡二元分割”特征就从事实上阻碍了城镇化进程，造成了农民与城市居民在福利待遇等诸多方面的差距扩大和不公平。重庆市2007年6月获批全国统筹城乡综合配套改革试验区后便开始探索改革城乡二元户籍制度的途径，于2010年7月28日正式启动户籍制度改革。我县自2010年8月15日全面启动以来，历经一年改革推行表明，农民进城改善了待遇和收益，从真正意义上缩小了贫富差距；农民工户籍转移到工作地，不再像候鸟一样每年大迁徙，同时让实际处于闲置的农村资源得到更加优化的配置，也有助于缩小城乡和区域差距。因此，户籍制度改革为我县破解缩小三大差距难题提供了重要突破口。近期，我们通过座谈走访、个别了解、查阅资料等方法，对我县户籍制度改革情况进行了比较全面的调查研究，找出户改推进过程中存在的困难和主要问题，立足*实际提出了对策建议。现将情况报告如下：一、户籍制度改革的政策体系及对比分析（一）政策体系。按照市委、市政府全面铺开统筹城乡户籍制度改革要求，我县坚持以人为本、综合配套、自愿有偿的基本原则，分阶段、分群体和分区域，着眼于制度层面，积极稳妥地推进户籍制度改革。为充分保障农民利益和充分考虑城镇承受能力，针对农村承包地、宅基地、林地“三件衣服”和城市就业、社保、住房、教育、医疗“五件衣服”，我县陆续出台6个户籍制度改革政策文件，为农民转户进城设计了一套基本完善的制度体系，包括土地处置，三项保留和五项纳入，确保转户居民与城镇居民享有同等待遇。一是土地处置。对农村居民转户后承包地和宅基地的处置，首先允许转户居民继续保留宅基地和承包地的使用权及收益权。这样的制度安排，有利于减少社会震荡，促进农民转户进城真正融入城市生活，消除农民转户的后顾之忧，避免把转户农民推向无地、无房、无业的“三无”行列，确保城乡居民身份的平稳过渡。其次对转户居民自愿退出宅基地使用权及农房的，正按照市上要求和我县实际拟定土地退出与利用实施细则，近期可印发。二是三项保留。农民转户进城真正融入城市生活，不仅涉及转户农民自身的素质和心理，也与城市社会环境密切相关，将是一个复杂的耦合过程。推进户籍制度改革的根本目的是保障农民权益、富裕农民。为此，此次户改中设计了农村权益三项保留。第一，保留林地使用权，农村集体林权已经确权到户，不要求退出，转户居民可根据自身实际情况选择流转或自主经营。第二，保留计划生育政策，农转非人员在享受城镇居民社会保障和福利待遇后5年内，继续执行原户籍地生育政策，享受农村计生奖励扶助及特别扶助政策。第三，保留农村各项补贴，农民目前享受的农村种粮直补、农机具补贴等与土地相结合的惠农政策，在农民自愿退出承包地经营权之前继续保留。三是五项纳入。农村居民转入城镇居民后就业、社保、住房、教育、医疗“五件衣服”纳入城镇保障体系，真正体现“老有所养、学有所教、劳有所得、住有所居、病有所医”。凡农村居民转为城镇居民，可按规定参加城镇职工养老保险。自愿退出宅基地的，可参加征地农转非人员养老保险，享受一次性缴纳基本养老保险费的优惠政策，解决养老问题。符合条件的转户居民还将纳入城市低保范围，享受到比农村低保高出一倍的保障标准。对农转非子女接受义务教育，按照就近入学的原则就读，享受与现有城镇学生的同等待遇，今年初县城接收转户农民工子女304人，实现了就近入学。劳动年龄段的转户居民可以享受免费技能培训和创业培训，自主创业可以享受城镇创业扶持政策，就业困难人员还可以享受“一对一”的就业帮扶，以及公益性岗位的托底安置政策，确保“壮有业”。不断完善住房保障制度，自愿退出宅基地使用权及农房的转户居民，可以获得地票价款分配有关规定的相应价款。同时，鼓励转户居民购买普通商品房，符合条件的转户居民可申请城市公共租赁房或廉租房，多管齐下，确保不出现流离失所。农村居民转为城镇居民，可按规定参加报销范围和标准都高于城乡居民合作医疗保险的城镇职工医疗保险。同时，转户居民也可以选择继续参加城乡居民合作医疗保险，享受相应医疗保障。（二）对比分析。为客观认清我县户籍制度改革的推进情况，我们重点从转户人数、主要对象、补偿标准及运行方式方面来横向对比，以期为我县户籍制度改革作重要参考。一是转户人数分析。截至2011年7月25日，全市按迁出地统计共转户216.5万人，整户转移55.99万户，月均转户19.68万人，完成第一阶段转户目标338万的64.1%。其中转户最多的是开县，达到25.6万人；*县转户2.65万人，排名第23位；转户最少的高新区按迁入地为3775人。（一）部分区县转户人数对比表地区转户人数（人）主要对象备注重庆2165165就近就地转户开县256005富裕进城，贫困下山转户最多*26548历年已用地未转非排名23位云阳26367五保对象排名24位巫溪21537就近就地转户排名31位巫山16641就近就地转户排名34位高新区3775迁往学校转户最少二是补偿标准分析。针对宅基地补偿、建（构）筑物补偿及购房补助，所有区县重点关注“按征地补偿、购房补助、政策与操作的衔接”等问题。据了解，目前已有39个区县制订出台政策，具体推进仅开县和荣昌县，现对具有代表性的区县进行对比分析。（二）部分区县补偿标准对比表地区宅基地、建（构）筑物补偿及购房补助备注开县对合法产权房屋占地按20元/的标准一次性给予宅基地使用权补偿，建（构）筑物补偿征地折迁标准执行，参照农村新村房屋价格乘以同时期征地住房安置标准面积的10给予购房补助(6000元/户) 。每亩补偿到农民手中11.8万元。云阳县农村居民自愿转户并退出宅基地及建（构）筑物的，宅基地使用权1.2万元每亩，建（构）筑物补偿参照退出时征地政策给予一次性补偿；购房补助4000元/人。每亩补偿到农民手中14.2万元。巫溪县农村居民自愿转户并退出宅基地及建（构）筑物的，参照征地政策对农村住房及其构筑物、附着物给予一次性补偿，1.3万-1万元每亩(分地类)，购房补助按：3000-4000元/人。按人均0.1亩宅基地测算，使用权补偿1.2万元；购房补助3.5万元；住房补偿9万元。每亩补偿到农民手中13.7万元。大足县农村居民自愿转户并退出宅基地及建（构）筑物的，参照退出时征地政策对农村住房及其构筑物、附着物给予一次性补偿，宅基地使用权补偿（按【住房占地面积+院坝附属用地面积的50%】*10元/计算）及购房补助（按转出户在县城购房的补助10000元，镇街购房的补助8000元，县外购房的补助4000元）。平均补偿（助）费用为每亩不低于9.6万元。三是运行方式分析。推进户籍制度改革需要付出巨额成本，根据全市338万人转户测算，总资金需求约2000亿元。按照目前各区县转户的进度分析，资金和责任是很多地区不敢真正触及改革的主要原因。在操作过程中，很多区县通过行使公共权力，进行有效引导，借助市场力量，撬动社会各方面分摊改革成本。据了解，开县采取转户农民签订协议后政府补贴养老保险费用，引导农民集中转户。璧山采取大规模征地、自愿转户人头奖励2000元来促进农民转户。涪陵通过建设公租房予以住房保障，以就业渠道引导农民转户。以上方式相当部分改革成本并不需要当期或本级财政支付，所以行政调控导致转户人数激增，造成转户人员60%以上集中在乡集镇，而且普遍出现“只转户不移出”的情况，直接阻碍改革推进的可持续性。二、我县户籍制度改革进展情况（一）转户数据分析。截至7月25日，我县转户人数按迁入地统计为21590人（列全市27位），按迁出地统计为26548人（列全市23位），完成转户目标人数的40.7%（2010-2011年转户目标人数为5.31万人）。一是总体转户发展趋势。户籍改革全面启动11个月以来，我县月均转户2413人。2010年4个半月转户17083人，并呈加速上升态势。到2011年，月均转户1352人，平均每天转户近50人，整体呈平稳态势。截至2010年底，常住人口城镇化率为32.28%，较2009年增长近3个百分点，非农户籍人口比重达到14.3%。随着政策的落地，转户的人数将呈上升趋势。（三）转户发展趋势图（人数） 2.65万人 1.7万人 城镇化率32.28%2010.08 2010.12 2011.07（时间）二是三级梯次转户分布。目前，转户到县外的5025人，占18.9%；转户进入县城的3587人，占13.5%；转户到乡集镇的17936人，占67.6%。三是转户年龄结构分布。未成年人3982人，农村劳动年龄段13805人，老龄人口8761人，分别占15%、52%、33%。四是转户人员结构分布。第一，农民工及新生代类农转城0.75万人，占比达到28%。其中农民工3000人，大中专学生4500人，农村退役士兵44人。第二，历史遗留问题类农转城11060人，占比达到42%。其中历年批准已用地未转非人员7632人，大中型水库失地未转非1474人，征地农转非1954人，五保对象35人。第三，三投靠人员1163人，占总人数的4%、就近就地转户5965人，占总人数的23%，其他占3%。（二）政策落实情况。一是建立完备推进机制。构建县、乡、村三级工作责任体系，建立了指标评价体系及目标管理、专项督查制度，确保工作有序推进。建立“上下互动、部门联动、各负其责、密切配合”的工作机制，促进各级各部门把户改工作作为重点工作，积极主动参与；社会各界围绕户改工作，各尽其力。按照“抽硬人、硬抽人，下得去、蹲得住，干实事、见实效”的原则，组成7个工作组，组织基层干部开展大宣传、大调查、大讨论活动。开通户改咨询电话，建立完善了信息沟通渠道，全力推进转户工作。二是搭建转户空间平台。打造西部新区、兴隆旅游新城和移民生态产业园，引导新生代劳动力和外出务工人员进入城市扩张和产业发展中，形成“空间转户”带动效应。重点打造3个市级中心镇和7个县级重点小城镇，建成乡镇“10+1”工程项目195个，吸引富裕农民进入场集镇。整合生态移民、新农村建设等资金，新建农民新村10个，建设巴渝新居1050户，以重庆市生态移民巴渝新居示范点杉木村为典型，鼓励农民梯度转移。开展建设用地增减挂钩试点工作，完成土地复垦1000亩以上。三是抓紧落实退进待遇。在退出端，保留转户居民如计划生育奖励、与土地有关的各种补助政策，确保农民既得利益没有损害。在进城端，抓紧落实转户居民进城后的“五件衣服”，1.3万人落实农转非养老保险；制定医疗保险文件，切实做好转户居民医疗参保工作；维护转户居民劳动保障合法权益，鼓励转户人员创办微型企业及创业，去年以来，共发放小额担保贷款2625.5万元，涉及农民工401人；着力改善转户居民子女接受义务教育条件，按照就近入学原则就读，1350名学生享受与现有城镇学生的同等待遇；及时将符合条件的转户居民纳入廉租房和公租房等保障范围，优先解决转户农民住房问题。三、我县户籍制度改革存在的主要困难和问题从我县户籍制度改革的推进情况看，整体面临的形势是乐观的，但也存在一些根本性问题。（一）农民转户有“三怕一难”。几年前，农民都很羡慕城市居民，有工作，有收入，生活环境好，出行便利，子女上学不愁。到今天，在面对户籍制度改革，城市大门向他们打开的时候，农民群众反而犹豫了。一是农民害怕失去土地。土地，一直以来是农民的命根子。对于山区的农民来说，目前政策只对宅基地进行补偿，鼓励承包地流转或交给集体组织，虽然依附于土地上的各项福利待遇不变，但农民转户进城三五年后，如果无法适应城镇生活返回农村，土地已经撂荒无法耕地。根据土地法第三十七条规定：连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。特别是偏远地带，因土地无法流转，几年不耕种将面临收回，导致农民害怕失去土地。二是农民害怕就业无保障。在大部分人看来，进城的“五件衣服”，如果转户进城不能及时纳入社保，没有生存保障，他们宁愿不转。另外最重要的是就业，*外出务工的有30万人，本地城镇就业岗位处于饱和期，近年来产业发展落后，转户后的他们面临的仍然只是外出打工，没有职业保障。三是农民害怕利益不均衡。因邻近区县补偿标准差异大，农民担心今天农转非和若干年后农转非的政策可能不一样，等到利益最丰厚的那一天，利益可能会更加的可观。另外广大农村居民既担心补偿标准低于其他区县，普遍持观望态度，积极性不高。四是农民进城有“一难”。转户进城，农民最难过的门槛就是住房。目前，在乡集镇的住房售价达到每平米10002000元，县城达到30004000元，农民拿不出10万元、20万元来买房子，即使购房，基本花光所有积蓄，甚至欠债，面临选择，仍然只有外出务工。我县公租房和廉租房处于起步阶段，无法满足转户居民住房需求，从一定意义上说影响了户改进度。（二）公益建设相对滞后。随着改革进入攻坚阶段，我县出现配套服务跟不上转户速度，转户新增城镇人口的教育、医疗、住房等客观问题短期内难以有效解决。目前，县城内各中小学“大班额”现象普遍，县城学校每班平均人数为66.89人，今年县城新增转户304名学生，部分班级达到了85人以上。现有的学校容量难以满足转户进城学龄儿童就读的需要，矛盾突出，工作压力大。另外，转户配套的社保、补偿政策落实力度与基础性工作不同步，“三权”登记颁证完成情况目前仅40%左右，按照以证为凭的原则，宅基地等补偿工作就无法展开，转户进城购买养老保险也就无从谈起，使部分群众对户改政策能不能到位，能不能兑现产生了怀疑。还有就是转户进城“一转了之”的问题，农民的土地对于以山区为主的我县，土地分散，生产能力不高，土地流转的可能性很低，如果进城将出现严重的土地撂荒。善后工作不能做到位，持续的政策不健全，那就会适得其反，必将成为改革深入推进的阻力。（三）政策宣传短板凸显。户改推进过程中，整体宣传缺乏连续性，手段比较单一，通常采取开会方式，一层一层布置宣传任务，没有全面铺开。虽然通过电视、报纸进行了户改集中宣传，但我县山区农村即使有电视，大部分也无法收看*电视节目，更没有条件看*报纸。户改涉及窗口宣传口径不一致,各乡镇积极性不高，工作浮于表面，村干部宣传也大多限制在自己亲戚朋友，发放的宣传资料量少而且繁杂，许多农民只知道有这回事，但是具体内容、实质性内容不清楚，导致农民对转户只有概念性想法，但不敢轻易转户,而且还出现部分转户居民开始要求户籍回转。四、下阶段户籍制度改革工作的建议减少农民，增加市民，从根本上改善城乡资源配置，才能扩大农业经营规模，才能富裕农民和繁荣农村；让进城农民享受城市居民同等的待遇，城镇化才能健康发展；农民工转户在城镇安家落户，消费能力的提高和消费意愿的改变，会创造出巨大的内需；户改改变着农民工“边缘化”的社会地位，给农民工摘掉农民的帽子，做到权利平等，对促进城市社会安定和谐有着积极的意义。为此，针对我县下阶段户籍制度改革工作，提出如下建议：（一）转户进城的目标确定。“十二五”期间，重点推进有条件的农民工及新生代转为城镇居民，解决户籍历史遗留问题，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，力争新增城镇居民15万人，实现转户居民三级城镇体系的合理布局。（二）转户进城的对象确定。按照农民工和新生代为主，以城镇为主，以开发区为主“三为主”原则，根据*实际，未来几年转户对象可以从以下几类来考虑：1.从人员分类看：一是征地转户1.5万人。西部新区、兴隆旅游新城、移民生态产业园、江南现代物流园建设面积将达到4平方公里，预计征地拆迁达到1.5万人。二是大中专学生转户3万人。*每年就读大学、中专（职中）约1万人，按照50人数转户，5年时间约转户3万人。三是农民工转户10万人。2010年全县外出务工人员30万人，其中农村居民近25万人。25万农村居民中，40岁以下的有近16万人。调查显示，新生代农民工，不愿意从事体力繁、收益低下的农业，向往城市生活，具备城市生活的能力，有70愿意在城镇居住，成为城市居民。四是其他：历年已用地未转非人员、集中供养的农村五保对象0.5万人。2.从高山移民看：“三线一片”的农民转户意愿不很强烈。而在羊市、平安、云雾等偏远地带，没有农业产业，生存条件差，农民收入主要靠外出务工，转户积极性较高。以羊市镇万兴村6社为例，1990年以前全社有人口182人，全部在家务农，收入低下。2010年居住仅26人，其中外出务工96人，在城镇居住带学生18人，城镇买房62人，城镇买房没转户。据调查，“十二五”期间规划高山移民5万人，只要政策落实到位，偏远乡镇、高寒地带80的农村居民有转户意愿。3.从空间布局看：*将打造30平方公里、30万人口的中等城市，建设3个市级中心镇、7个县级中心镇和19个园林式小城镇。目前城镇人口近15万人，未来五年形成的空间还可以容纳15万人。市上提出五年内转户500万人，按照30到主城、30到区县城、40到中心镇目标，从我县实际，完全可以实现转户15万人。 （三）推进户籍制度改革主要措施一是进一步调动户改工作积极性。充分认识今年是户籍制度改革的关键之年、攻坚之年，应更加积极稳妥地推进户改工作。户改领导小组需定期召开会议，落实工作任务；建立工作任务交办制度，及时处理有关政策问题；对重点工作进行催办督办，确保户改推进中的问题得到切实解决。加强集中办公，强化工作纪律，建立内部通气制度，及时沟通工作进展情况，增强户改工作凝聚力。组织召开乡镇户改工作推进会、座谈会，深入了解推进改革中存在的问题，及时解决政策瓶颈；强化基层调研制度，及时掌握工作动态。二是进一步探索梯度转移布局。按照“就业-安居-定居”模式，引导人口从农村-农民新村-乡集镇-县城-主城进行梯度转移。一是下山搬迁型。针对边远乡村掉散户，主要利用已转户农民的房屋置换或购买，搬迁到有耕地且交通便利的山下。二是政府统一规划型。对山下没有土地的村，由当地政府统一征地，统一标准，政府补贴，农民自费建设移民新村。三是集镇落户型。一些紧靠集镇边缘的村庄人口或能够购买房屋的农民，转户搬迁进入集镇。四是城市落户型。针对外出务工或已进城不愿返乡的农民，离开本居住地，进入县城或主城落户。在具体措施上，一是要制定梯度转移的实施意见，确保各项配套政策落实到位，让广大转户居民切实感受到户籍制度改革带来的好处和实惠。二是要加大宣传力度，简化转户程序，各相关部门要进一步细化相应的配套政策措施，确保转户顺利进行。三是结合劳务回流，制定专门的政策解决返乡就业农民工城市户籍问题。（三）进一步完善配套政策并确保落实到位。针对户籍制度改革中出现的新情况、新问题，不断进行动态调整，及时完善有关配套政策。一是积极