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事业单位内部控制建设研究 【摘要】 借鉴企业发展历程的经验，巨大的民生投入要想实现资源配置最优化，事业单位就必须在政府的指导与支持下建立一套完善的内部控制制度。本文将分析事业单位不同于企业内部控制制度的特征，进而概括出事业单位内部控制建设的主要内容，并从政府驱动力角度谈政府应如何指导和支持事业单位建设内部控制制度，进一步从事业单位角度谈应如何把握该制度建设的原则。 【关键词】 事业单位 内部控制制度 政府驱动力 伴随着财政资金的大量投入，政府对事业单位的经费管理也更加严格，颁布了诸如领导干部离任经济责任设计、国库集中收付制度等一系列制度规范，并着重加强了财政与审计部门对资金使用效率、效果的监督检查。然而，事业单位的管理活动以及经济活动仅靠几次检查、几项规章制度是无法实现效率、效用最大化的。借鉴企业运营经验，要想实现事业单位的系统性管理与监督，就需要建立一套完善的内部控制制度。由于这一制度的建设尚处于初步阶段，事业单位又多属于公益性范围，因此政府的正确引导以及大力支持在该制度的建设中起着关键性的作用。 一、事业单位内部控制制度的特征 十八大召开后，我国事业单位内部控制建设的依据主要是2008年五部委联合发布的企业内部控制规范基本规范。该文件虽然在内部控制制度的主要原则、方法以及思路等方面适用于事业单位，但是并没有考虑到事业单位自身的特殊性。之后，财政部为了进一步引导和规范事业单位内部控制制度的建设，2012年11月发布了行政事业单位内部控制规范（试行），自2014年1月1日起在全国范围内执行。由于该制度的建设尚处于初步阶段，依旧受到了企业内部控制制度建设思路与模式的影响，我们必须分析事业单位内部控制制度不同于企业内部控制制度的特征，进而总结出事业单位内部控制制度建设的主要内容，才能有针对性地发挥政府的驱动力。 1、制度建设以确保资金、资产安全为主要目的 事业单位作为承载国家科、教、文、卫、体等公共事业发展的主体，其内部控制制度建设的主要目的是确保单位各项资金的安全运行，提高财政资金的使用效率，以最大程度地推动公共事业的发展。而企业则是以利益最大化为经营目的，因此其内部控制制度建设的主要目的是促使企业实现利益最大化。可见，两者制度构建的主要目的是存在很大差异的。加上财政拨款与行政事业性收费是事业单位提供公共产品服务的主要来源，因此相对于企业来说，事业单位对成本收益以及财务管理相对较为松散，这也是不重视内部控制制度建设的原因之一。 2、制度建设空间较小 相对于企业来说，事业单位的内部组织机构、部门设置、职能权限等受到很多限制，其内部控制制度建设的空间较小。以人事权为例，一些事业单位没有相应的人事权，没有办法选择单位内部的财务人员。但是，财务人员在内部控制制度的整个建设中起着相当关键性的作用。而企业享有充分的自治权利，其可以根据自身的需要选择合适的财务人员。在这种情况下，政府在对事业单位内部控制制度建设的引导过程中，就要关注这些影响其建设空间的因素，为其提供有力的保障。 3、制度内容较为复杂 众多事业单位既有按照企业进行经营的单位，也有按照政府进行运营的单位；有些事业单位内部既有按照企业进行核算管理的业务活动，也有按照行政事业单位相关规定进行核算管理的业务活动。再加上国家关于事业单位经费管理的各项制度程序均较为严格，因此其制度内容较企业来说更为复杂，政府在引导与支持过程中要注意内容的多元化和复杂性。 二、事业单位内部控制建设的主要内容 从行政事业单位内部控制规范（试行）可以看出，事业单位的内部控制建设分为横纵两个方面，横向上主要依据企业内部控制建设的原理将内部控制建设的内容分为内部控制环境、风险评估、内部控制活动、信息化沟通以及内部控制监督五个方面；纵向上则是结合事业单位的具体特征，将内部控制分为单位层面上和业务层面上，业务层面上又具体包括预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制。政府在引导和支持事业单位构建包括这些内容在内的内部控制制度时，就要结合上文所述的事业单位该制度建设的特征，做出针对性的引导。 三、充分发挥政府驱动力，引导和支持事业单位内部控制制度建设 1、营造内部控制制度建设环境 （1）建立完善的规章制度。从2001年到2004年，我国财政部连续发布了内部会计控制规范基本规范等七项内部会计控制规范，明确了涉及货币资金、销售与收款、采购与付款等6个适用于行政事业单位的具体控制规范。2008年，五部委联合发布了企业内部控制基本规范，其成为事业单位开展内部控制制度建设的主要依据。而后，财政部于2012年印发了行政事业单位内部控制规范（试行），标志着行政事业单位内部控制建设正式拉开序幕。从事业单位内部控制发展过程中的这一系列文件可以看出，政府所发布的相关规范性文件在整个建设中发挥着重要的指导作用。然而，随着时代的进步，事业单位的管理活动与经济活动处于不断的变化中，相应的内部控制制度的建设也处在不断的探索中。因此，政府相关部门应当根据实务探索中所发现的问题，不断完善相应的规章制度，为事业单位内部控制提供正确的、规范的指引。 （2）开展活动，强化内部控制制度建设意识。正如上文所述，事业单位内部控制制度建设的根本目的不是为了盈利，而是为了保障单位财政资金、资产的安全，遏制财务舞弊行为，使事业单位更好地发挥公共服务的职能。这就势必会遭受到一些事业单位管理层人员的阻碍，因此政府要充分发挥作用，通过开展各种活动强化事业单位内部控制制度建设的意识。以某地级市为例，该市财政局会同其他相关部门在全市事业单位开展内部控制制度理论知识的讲解与探讨。除了聘请政府部门的财务专家就该制度的框架与具体实施进行讲解外，还聘请一些常年从事企业内部控制制度建设的实务专家就企业内部控制制度相关理论知识与实务操作进行讲解，使事业单位全面了解内部控制制度的内容以及对事业单位发展带来的优势。在此基础上，该市还通过国内优秀事业单位、企业的内部控制制度案例向相关人员展示内部控制制度建设的主要效果，并在条件允许的情况下组织一些人员实地参观、考察等等。通过这一系列的活动，逐渐使事业单位内部人员明白内部控制制度的内容、积极作用以及操作流程，加强他们对内部控制建设的重视程度。 2、提供良好的客观条件 （1）确保财务人员的综合素质能够满足事业单位内部控制建设的要求。“人才”是事业单位内部控制建设的灵魂，缺少高素质的人才将会使得该制度的建设效果大打折扣。事业单位的特殊性质决定了其人事权上的严格性，因此政府可以秉着“严把岗位关口，加强业务培训”的原则，提高财务人员的整体素质。对没有人事权的事业单位的财务人员，政府相关部门应当结合事业单位的性质，挑选合适的财务人员。一方面考虑其专业能力是否能够满足该事业单位业务上的要求，考虑财务人员对内部控制制度建设的理解；另一方面要结合过往工作经验等，考虑其职业道德。同时，对于事业单位在职财务人员，相关政府部门要注意定期在岗培训等，使其及时更新专业知识与职业思想，不断达到内部控制建设的要求。 （2）提供一定的财力支持，保障信息化平台的建设。从事业单位内部控制多元化的内容来看，该制度的建设与完善需要有一定的财政资金予以支撑，尤其是信息化平台的建设。目前，我国事业单位信息化平台的建设还多停留在会计核算与记录方面，对于固定资产管理、建设项目、合同管理等尚未实现信息化。但是，内部控制制度涉及到事业单位的方方面面，不仅仅包括财务管理，还包括各种业务管理，因此其所包含的信息量是巨大的，需要有健全的信息化平台予以支撑。在企业管理中，ERP系统的应用往往是各大企业所推崇的，但是其费用往往较高。对于事业单位来说，政府则需要发挥其在财力方面的驱动力，为事业单位提供一定的资金，保障其信息化平台的建设。 （3）加强对内部控制建设的考核力度，保障内部控制制度建设效果。事业单位作为政府部门，其内部控制建设效果的保障需要有强而有力的外部监督考核措施，政府相关部门应当建立事业单位内部控制建设考核制度。一些实务界的专家以及理论学者提出，可以通过制定相关考核指标来考核内部控制制度建设的效果。比如，从时间、部门等宏观要素上对某事业单位内部控制建设的整体情况作出评价，然后在建立横纵坐标从细节上制定考核指标。在横向上以单位层面上、预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制为项目，纵向上以内部控制环境、风险评估、内部控制活动、信息化沟通以及内部控制监督为项目，分别按照各个横坐标的项目来绘制考核指标图，并按照相应的权重进行评价。同时，要建立实质性的奖惩措施。值得注意的是，对于内部控制建设相对不完善的事业单位，相关政府部门还要给予一定的指导与纠正，而不是单纯的奖励与惩罚。 四、事业单位自身要把握全面性、规范性和精细化三个原则 在政府驱动力的影响下，政府相关部门为事业单位内部控制制度建设提供了良好的外部环境与条件。事业单位要在政府的引导和支持下在单位内部具体开展内部控制的建设。结合实务工作经验来看，事业单位自身要把握全面性、规范性以及精细化，层层递进，逐步完善。以科研单位为例，单位应当就单位层面以及业务层面各项活动分别开展内部控制制度的建设，尤其是科学研发、固定资产管理等，即全面性；在政府相关规范性文件的引导下制定本单位内部控制制度各个环节的规定，并注意其执行的规范性，即规范化；在上述基础之上，将内部控制工作不断予以精细化，逐步实现完善的内部控制制度，