关于长沙社区规划实践的探索.doc

关于长沙社区规划实践的探索以侯家塘社区为例摘要：本文首先分析了长沙市现行规划编制体系及其存在的问题。针对此问题分析了社区及社区规划在规划编制体系中的重要作用及国内目前比较成熟的做法。最后，本文以侯家塘社区为例，探讨了长沙市社区规划的重要实践，并指出未来长沙社区规划的发展方向。关键词：长沙；社区规划；侯家塘1. 长沙现行规划编制体系及其存在的问题1.1长沙现行城市规划编制体系按照城乡规划法第二条的规定：城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。结合以前城市规划法的相关规定，大城市可以编制分区规划。长沙以往的城市规划编制体系分为：总体规划-分区规划-控制性详细规划（以下简称控规）-修建性详细规划（以下简称修规），这种编制体系在长沙沿用了很多年。它对于整体控制和引导城市的发展起到了至关重要的作用。经过多年的探索发现控规作为城市规划管理中最直接的控制依据存在一定的缺陷，如对于跨控规编制区域的基础设施、公共服务设施等的控制难以把握，出现“各自为政”的现象，这造成了资源配置的低效及浪费。针对这些突出的问题，2008年长沙市在原有编制体系基础上提出了“密度分区”及“规划管理单元”的概念。城市密度分区是在总体规划的基础上，依据城市的发展战略、城市规划及设计的要求、城市的建设时序、城市现状特点结合行政区划、控规片区、道路情况等进行建设容量的细分。管理单元的划分是建立在密度分区的基础上，结合基础设施、公共服务设施布局、控规片区、地域情况、性质区划等进一步细分，共划分了32个规划管理单元（见图1）。这是长沙规划编制及规划管理的重大革新，对于城市的控制作用更加强化了，更有利于公共资源的有效配置，至此形成了长沙市现有的规划编制体系（见图2）： 图1 长沙市规划管理单元分区规划规划管理单元控规总体规划修规 图2 长沙市现行规划编制体系1.2存在的问题1.2.1 规划对于城市微观层面（尤其是街道和社区层面）的引导不够 现行的规划编制体系很好的做到了对城市各个层面的控制，尤其是通过规划管理单元及控规对于建筑容量、基础设施及公共服务设施的承载力都进行了有效地控制。但是，规划是需要引导与控制并存的，控制的作用是规范建设行为，而规范了市场秩序归根结底又是为了能促进城市更快更好地发展，这又需要规划具有很好的引导力。但目前我们的规划对于城市整体层面而言具有一定的引导力。在编制总体规划时候，对于经济、产业、人口等方面都有较为详细的统计与分析，并对于城市未来的发展方向做出多种分析，在不同的发展趋势下可能采取不同的规划方案。但是，规划对于城市微观层面尤其是街道和社区层面的引导力却明显不足。而街道和社区是城市最小的组成细胞，其发展是否健康直接关系着城市的发展是否健康，其稳定与否也直接与城市的稳定相关。因此对其规划布局应该引起高度重视。目前的控规与修规不同程度上与街道和社区相关，对于其用地布局、建筑容量、交通组织等方面进行了规划布局。但对于其产业布局、经济发展、运行机制、文化娱乐设施以及其他方面的发展诉求却相对较弱，而这些却是街道和社区最为关心的规划问题。同时控规范围相对街道和社区较大，而修规又相对较小，可以说还没有一个可以与之规模相匹配的规划可以有效地引导其发展，这在规划编制体系上来说是缺位的。1.2.2 规划偏重于物质性，对于精神文化层面关注偏弱 目前我们的规划可以说是物质型规划，工作重点是物质空间的改善，主要包括住房、商业、交通、公共配套、绿地游憩等各类设施的完善和景观环境的整治提升等。这样的规划有助于改善城市的“硬件设施”，但对于城市的“软件设施”即精神文化层面的关注却很弱，精神文化层面的规划与物质规划同样重要，它是物质规划顺利实施的保证。目前涉及到文化层面的规划主要就是布局一些影剧院、图书馆、博物馆、体育馆等等。但是这些大中型的文化设施多为区域服务的，放在区域及全市的范围来看，它们是高效利用的，但分解到居民而言，每个人的利用率是很低的，没有多少人会频繁的利用这些设施。而居民利用程度最高的是社区和街道的文化设施，这些具有很好的可达性与可接触性。因此，规划需要对不同层次的文化设施进行不同的规划布局，保障居民在享有良好物质环境的同时有很好的精神文化品质，这样才能促进和谐社会和谐社区的形成。1.2.3 规划过程自上而下，缺少自下而上的反馈机制 新的城乡规划法对于公众参与有了明文规定，强调各类规划都需要有公众参与。长沙的规划一直以来都注重信息公开，通过媒体向市民进行宣传和公示，但真正意义上的公众参与还未形成，这主要是因为公众参与没有组织化，多以零散的个人参与为主，这样参与的效果并不是很明显，没有达到公众参与应有的目标。2. 社区规划2.1 社区社区是城市的基本空间单元和社会单元，同时也是城市管理体制中最基层、最基本的组织单位。社区（community）原本是社会学中的概念，1887年德国社会学家腾尼斯在礼俗社会与法理社会一书中首次提出，至今学术界对社区的定义已有140多种，中国大百科全书对社区的定义为：通常指以一定地理区域为基础的社会群体。它包括以下特征：有一定的地理区域，有一定数量的人口，居民之间有共同的意识和利益，并有着较密切的社会交往。2.2 社区规划社区规划源于英国在新城发展的经验总结和规划思想逐步成熟的基础上开展的新居住社区规划研究。社区规划是指导社区发展的总体框架，可以理解为对社区的形态和物质条件以及社区精神文明建设所做的综合布置，其目的是充分利用社区资源，依据国民经济发展规划、区域和城市规划，从本社区实际情况出发，确定社区的性质、规模和发展方向，为社区居民创造一个环境优美、方便舒适、安全卫生的生活居住环境，促进社区经济和社会的发展。可见，社区规划既是社会规划（social planning）的分支，也是城市规划（urban planning）的延续。从规划领域来看，社区规划体现出一种崭新的思维方式：将社区作为研究城市现象和解决城市问题的基本空间单元，这既是城市规划向社会学领域渗透，也是城市规划从“物质形态设计”走向全面社会发展规划的重要思想流变。3. 长沙社区规划的实践探索3.1 规划编制体系的完善针对长沙市以往规划编制中存在的问题，结合新一轮总规、控规修编的契机，长沙市提出要发展社区规划，关注城市细胞组织的良性发展，反映出政府对于民生问题的高度关注。长沙未来将形成新的编制体系（见图3），即在控规和修规中间增加一个层次社区规划，用以专门研究街道和社区层面的规划布局。此编制体系更能适应城市不同层面的发展需求，更适应市场的发展，具有很好的落地性，微观层面规划的布局、项目的安排都是建立在详尽的调研及科学的分析之上，能很好的引导城市微观层面的发展。分区规划规划管理单元控规总体规划社区规划修规图3 长沙市未来规划编制体系3.2 社区规划实践侯家塘社区 在长沙社区规划编制的先行试点中选择了侯家塘街道及其所辖社区。选择的理由是这里是长沙经济发展最为繁华的街道和社区，其中布局有大量的酒店、商业、餐饮业等等；同时这里的用地也较为复杂，有很多老的单位大院及家属楼，要对其进行保护，是一个新旧建筑并存、需要协调发展的街道。此外，其用地规模不是很大，才0.6平方公里，相对于别的街道而言算的上是用地小却功能较为复合的区域。因此，对其进行试点编制具有很强的挑战性，也具有很强的现实性。如果能把这个功能复杂的街道及其社区处理好了，其他社区规划编制的开展也就迎刃而解。3.2.1社区规划工作框架（见图4） 社区现状分析社区规划研究社会与人口产业与经济空间与环境组织与管理政 府上位规划指导共同参与设计院相关政策街道、社区社区发展规划文化与教育组织与管理产业与经济空间与环境社会与人口相关标准公 众规划实施 图4 社区规划工作框架3.2.2社区规划编制主体多元化 以往的规划编制主体相对单一，以政府委托设计院的形式进行编制。设计院虽有调查，但在具体的规划方案中由于未有街道社区层面的参与，编制的规划落地性相对较差。而侯家塘社区规划的试点则形成了多元化的编制主体。编制工作仍然是政府主导，但是却大大加强了“地方”的力量，让对这个区域最熟悉的人员如街道、社区以及居民参与进来，通过一起实地调研、开座谈会、碰头会等形式最大限度的融入基层的力量。每个街道和社区安排了1-2名规划专员，上下衔接，加强联系和沟通，突出社区管理互动。侯家塘社区规划试点改变了传统自上而下的编制模式，而采取了自下而上与自上而下互动的编制模式，将四种力量凝聚在一起，各自发挥自身的作用与价值，从而发挥系统效应。3.2.3关注民生是社区规划的价值取向 关注社区民生状况，以社区居民的诉求为社区规划的基本出发点，建立和谐的社区发展环境，是社区规划重要的社会目标。如果说大地域的城市规划代表了城市政府宏观层面的“整体”发展意图，那么社区规划更多地是代表居住生活在社区内的人们的“个体”诉求。我们认为只有当政府的发展意图与社区的诉求达成一定共识时，社会才会趋于和谐，发展才会显出合力。社区组织和居民在社区规划全过程中始终保持多种形式的参与，是保证社区规划顺利进行和实施的关键。从一定意义上讲，社区规划是体现政府切实关注和改善民生的综合规划，也是体现民意，检验规划师良心和职业道德的规划。3.3.4 加强引导性是社区规划的目标 社区规划旗帜鲜明的目标就是要对社区的经济发展进行有效引导，它与控规最大的区别在于其更具引导性，而控规最主要的目标在于控制性。因此社区规划在编制内容的侧重点上应有区别，如何强化其引导性是规划编制的重点。除了关注传统的空间与环境规划上，要重点对社会与人口、产业与经济、文化与教育、组织与管理进行研究。在社会与人口的研究上应充分关注中低收入者的利益，保障其住房和就业，同时要关注流动人口，从而促进社会的稳定；在产业与经济的研究上应该更为细化，结合用地布局考虑，对于每个地块项目的适宜性及其布局都应该给与一定的建议，地块应标注到小类；对于文化与教育的研究要留出充分的活动场地，安排方便利用的设施，促进社区文化氛围的形成，同时要保证幼儿园、小学的便利性及可容纳的量；组织与管理的研究要制定出切合社区发展实际的机制，给出规划分步实施的以及如何保障规划顺利实施的建议等。3.2.5 公众参与的有组织化 城乡规划法出台后，政府对于公众参与有了更多的关注，同时也有了更大的投入，希望公众能够有组织的参与到规划过程中来。为此，2008年底开始长沙开展了大型的规划宣传活动“规划进社区”。在社区设立了规划宣传专栏，并在每个街道和社区固定了一名规划宣传专员，采取了张贴海报、发放资料等形式建立起百姓与政府沟通的桥梁。公众可以通过社区或者街道有组织的参与到规划编制中来，表达自己的发展诉求，对于损害其利益的规划行为可以进行有组织的意见反馈或者上访。长沙的规划公众参与可以说有了质的飞跃，公众有了真正意义上的参与及话语权。通过公众参与，社区规划的意义、作用得到了广泛的宣传，在互动中达成了越来越多的共识；社区组织对社区规划的作用也产生了认同，对社区近期建设计划的制定投入了极大的热情。4. 结束语尽管长沙的社区规划的开展对于规划编制体系的完善起到了很重要的作用，但社区规划尚处于摸索阶段，还有很多问题亟待解决。由于其贴近基层，在实际的规划过程中相对别的规划涉及的利益群体将更为复杂，周期也可能更加长。同时由于社区规划尚未具有法律效益，它也只能停留在一个可供参考的规划定位上，很容易变更。因此，社区规划的前途是光明的，但道路会是曲折的。但无论如何，从国内外城市的先进经验来看，社区规划