重构城镇劳动者社会养老体系的基本思路.doc

啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊鉴于目前部分积累式养老保险制度有严重的制度缺陷,并且基于现收现付制的优越性,我们提出在现收现付制的基础上重构我国城镇社会养老体系.我们的基本思路是:按照现收.啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊重构城镇劳动者社会养老体系的基本思路啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊啊重构城镇劳动者社会养老体系的基本思路南开大学社会政策与社会工作系 关信平目前我国城镇职工社会养老保险的基本模式是“社会统筹与个人帐户相结合”和部分积累式的模式。这套模式经几年的试运行后，于1998年由中央政府加以确认，并在全国推行。此后，政府和研究者似乎都认为基本的制度模式选择问题已经解决，剩下的问题主要是制度配套、制度落实和管理等问题了。然而经过几年的运行，这套制度暴露出了一些问题。其中最主要的问题一是各地普遍存在着养老保险费收缴困难的问题，二是许多地方的养老保险机构中并没有如当初设计的那样在个人帐户中累积起“实帐”，而是普遍出现了个人帐户的“空帐”问题。并且，在“空帐运行”的情况下，为支付当前养老金而不得不动用巨额的财政补贴。这些问题的出现不仅影响着当前养老保险体系的正常运行，而且还为将来的发展潜伏了更大的危机，因此迫使我们从各个方面分析造成问题的根本原因。我们认为，这些问题的原因不能只由具体执行中“操作不利”来解释，而应该更进一步地从其制度本身去分析问题的根源。为此，我们着重对城镇职工社会养老保险制度本身的缺陷做出了较深入的分析，并在此基础上提出重构我国城镇社会养老保险的基本思路。一我国现有“部分累积制”城镇社会养老保险的制度缺陷现行的“社会统筹与个人帐户相结合”和部分积累式的养老保险模式有以下几个基本的假设：假设之一：现收现付制的养老模式无法应付未来人口老龄化。因此必须要建立部分积累式的养老保险基金。假设之二：完全统筹模式过分依赖国家，资金来源渠道单一，将会给国家和企业带来很大的负担，因此需要建立个人帐户。在分析我国现有城镇社会养老保险的制度缺陷时，我们首先需要对当初建立这套制度的一些基本假定做出分析，然后分析这套制度设计原理上的缺陷。1 与现收现付制相比，基金累积制并不具备必然的优势部分积累式养老保险模式的制度设计基础在于认为现收现付制存在着制度性缺陷，在将来可能失效。怀疑现收现付制模式在将来的有效性，实质上是怀疑未来政府能否担当起养老的社会功能，而基金累积制能够弥补现收现付制的不足。但是这两个方面的假设都存在着问题，需要认真加以分析。1） 在未来人口老龄化的社会中，现收现付式的养老金制度并不必然会失效。反对现收现付制的人的第一个观点是担心随着人口老龄化程度的提高和老年人的增多，将来的养老负担会越来越重，而将来的劳动者可能会不愿意或无法为老年人提供足够的养老保障。因此，在现收现付制模式下，未来的政府可能很难根据那时的养老需求而有效地获得足够的养老资源。关于这一观点，韩大伟等人在养老金体制一书中的表述具有代表性。这些作者认为：“在现收现付体制下，未来的纳税人将为未来的福利而付出。对社会保障的缴款是对使用劳动力的征税而不是投资。因此，员工们将不得不缴纳甚至比他们现在支付给社会保障机构更多的税费。如果退休政策不改变，政府的福利和社会保障体制将崩溃。”（韩大伟等，2000，第14-15页）。基于这种对现收现付制“缺陷”的假设，他们提出了基金累积制的“优越性”，认为积累式的养老保险基金能够更好地应付未来的人口老龄化。这种观点假设每个人从现在起就为自己未来的养老积累基金，今后就不需要国家或社会为其提供更多的负担，因而据此认为只要每个人都为自己积累了足够的基金，将来老龄化社会的养老就不会有问题了。这一观点将未来的养老资源归结为从现在开始的资金积累。然而，稍加分析就会看出这一论断的错误。首先，在任何一个社会中，养老负担都是一个客观存在的需求，它必须由当时的社会来承担。而由政府以现收现付制的方式来承担养老金只是社会满足养老需求的一种方式。在这种模式中，政府的角色只是担当一种“中介”的作用，即通过税收等方式向社会征收养老所需要的资金，然后将其分配给当时的老人。在现收现付的模式下，不论老龄化达到何种程度，政府都完全可以通过增大或降低税收的方式来为当时的老人提供足够和合理的养老金。其次，资金积累并不能保证未来的养老资源。在任何一个社会中，养老资源都是当年社会中生产出来的物资财富（包括服务）的一部分。包括养老基金在内的任何社会养老方式都只是分配当年生产出来的物质财富的一种方式。从这个意义上看，从现在起每年积累基金并没有将现实的物质财富带到未来的老龄化社会中，而只是为未来的老人们积累了一种以货币为计量单位的“分配筹码”。因此，从总量上看，未来社会中是否能够应付老龄化社会对养老资源的需求，关键是看那时社会中能否生产出足够的物质财富，而与目前是否积累基金没有关系。再次，再从分配关系上看，任何社会养老制度都涉及到当年的物质财富在代内和代际之间两个层次的分配。在代内分配层面上，在一个普遍性（所有劳动者都参加）的社会养老保险中，我们都只需要通过以计帐的方式将本代人的贡献与其将来的受益挂钩即可解决，而无需将每个人贡献的货币累积到将来使用 如果养老保险只包括了部分劳动者（如一些自愿参加的补充养老保险和其它基金），情况将有所不同。在这种情况下，首先要遇到同代人中参加养老保险者和未参加者之间的分配关系问题。这种分配关系不能只凭计帐的方式解决，因而需要真实地累积基金。但基本的社会养老保险应该包括所有的劳动者因而不存在这样的问题。在代际分配方面，基金累积制试图以现在积累的资金去参加将来的代际分配。但事实上无论我们通过几十年积累起多大的基金，在今后的社会中都不能必然保证满足未来的老人在那时的分配体系中占有足够的份额，因为未来的社会完全可以通过市场机制和政府政策来调节（增大或降低）这笔基金的实际价值。例如，无论我们积累的基金有多大，未来政府都可以通过通货膨胀或通货紧缩来将这笔基金贬值或增殖。因此，一代人积累的“分配筹码”最多能够做为本代人内部成员之间的积累与贡献大小的记帐方式，而不能做为两代人之间财富分配比例的依据。根据上面的分析我们可以看出，人口老龄化将使未来社会中养老负担增大是一个客观的事实。未来社会中采用养老方式的不同既不会在总体上减小或增大养老负担本身，也不会改变只能由将来的劳动者去供养将来的老年人的事实。基金累积制与现收现付制的差异只是其调动和分配养老资源的方式不同，而不存在前者比后者更能应付人口老龄化的“优势”。2）没有理由怀疑未来政府有能力组织现收现付制养老保险事业断定现收现付式养老金模式会失效的另一个根据是，认为这种模式依赖单一的政府投入渠道，而在未来老龄化社会中，这种模式势必给政府带来难以承受的财政负担，从而导致政府养老体系的失效。也就是说，在未来人口老龄化的条件下，由于养老负担的加重，将使那时的劳动者不愿过多地支付养老费用，因此政府将难以有效地组织起现收现付制的养老事业。这种担心事实上也是没有根据的。政府是社会利益的代表，在任何一个社会中，它都必须解决当时的社会问题，并且通过说服或强制性的方式协调各群体之间的利益关系。并且，在未来的老龄化社会中，随着老年人在总人口中的比例增强，老年人对政治过程的影响只会加强，因而未来政府对养老问题的重视程度也只会增强，不会降低。只要将来的社会不陷入无政府状态，就没有理由怀疑政府在组织社会养老方面的意愿和能力。政府完全可以通过强制性的法制和行政过程将当时社会生产出来的总财富在两代人之间进行合理的分配。因此，不存在政府无法承担养老负担的问题。3）基金累积制在调动投保积极性方面并不具有必然的优势 反对现收现付制的再一个理由是认为现收现付制下人们的投保和受益之间缺乏直接的关联，因而不利于调动人们投保的积极性。同时，这种观点认为基金累积制将养老保险的贡献（投保）与个人的受益更密切地联系在一起，因此更能为民众所接受，能够更好地调动投保积极性。从表面上看，这种观点似乎有一定的道理，但是通过更深入的分析也可以发现其立论也站不住脚。首先，任何形式的社会保险都是一种“贡献性”的社会保障制度，都需要将贡献与受益挂钩。现收现付制事实上并不排斥将个人的受益与贡献挂钩。在现收现付制度下，我们完全可以通过对贡献（如投保）计帐的方式来做到这一点，并且通过政策解释而让民众认清这一问题的实质。其次，基金累积制也并不必然保证个人的贡献与其受益有稳固的联系。当然，建立个人帐户可以使投保者感到自己在国家那里积累了一笔属于自己的养老基金，从而产生一种“拥有感”和“安全感”。但是事实上每个投保者都无法真正地控制自己个人帐户中资金的使用。一旦投保以后，个人对资金的支配权就交给了政府（或私人保险公司）。因此这种“拥有感”和“安全感”只是一种心理上的感觉，而不是实质上的“产权关系”。在这一点上，个人帐户的基金累积与现收现付没有实质性的差异，因此在调动投保者积极性方面也不会有明显的差异。4）政府来负责养老金的筹集和发放并不必然是一个低效率的模式。反对现收现付制的再一个观点是认为这一模式依赖政府的组织，而政府组织社会养老活动可能会是一个低效率的过程。在这一点上我们认为，首先，目前政府过程的低效率并不是必然的，而是可以通过政府机构的改革而加以改变的；其次，尽管迄今为止政府在经济事务上效率一直不如私人部门，但还没有证据可以证明前者在社会公共事务上的效率也必然低于后者。从历史上看，正是由于市场在处理公共事务方面的“失效”，才有政府的干预。再有，尽管从微观的角度看私人部门可能会比政府的运行效率更高，但由于私人部门本质上是私人利益导向，而不是公共利益导向的，因此从宏观的角度看，完全由私人部门来承担公共事务很难保证达到社会的公共目标。根据上述分析，从全社会的范围看，积累式的养老保险基金在应付人口老龄化等方面并不具有特殊的优越性。因此，我们认为怀疑现收现付制模式，认为基金积累式的养老模式可以弥补现收现付制缺陷的观点并不具备充分的根据。根据这些分析，我们认为怀疑现收现付制在将来会失效的观点缺乏足够的理论及经验支持。并且，由于基金累积模式在我国特殊的条件下还存在额外的问题，使其在实际运行中会出现很大的难度。2 我国部分积累式模式固有的问题部分积累式养老基金有两个方面固有的问题：一是这种模式有巨大的制度转化成本；二是它将在将来产生巨额养老基金严重的管理难度。1） 制度转型的成本我国以前已经有现收现付式的社会养老制度。从一种现收现付模式向基金积累模式过渡必然会要求一代人同时养两代人，即现在的年轻人在为自己的将来储蓄养老基金的同时，还必须负担现在老年人的养老。尽管目前的模式只是试图实行部分积累式，但这也要求一代人养一代半人。尽管从理论上说这可能做到，但在实际操作中会存在很大的难度。智利在80年代初开始实行基金制的时候，主要通过出售国有资产、发行债券和减少政府其他开支等方式来支付旧体制的债务。对智利的模式，世界许多国家目前仍然在观望其效果。但即使智利能够成功，也难以应用到我国。很明显，大量出售国有资产来支付养老保险债务在我国现有政策下是行不通的，发行政府债券只不过是将转型的成本转移到后几代人，延长转型的时间而已，而且在我国原有体制债务巨大的情况下，发行债券的效果可能作用不大。并且我国政府财政目前压力很大，当前的各项社会开支已经严重欠债，很难再节省出巨额的资金去填补社会养老保险体制的转型成本。最关键的一点是，其他一些国家在从现收现付制转到基金积累制的时候，对转型问题都做出了具体的安排，而我国设计部分积累式模式的时候，没有很认真地考虑转型的问题，因此从这一制度开始运行的第一天就潜伏了固有的缺陷。目前养老基金的“空帐”问题就是反映了这种模式固有的制度缺陷，以及我们对转型问题的难度估计不足。我国一些研究者估计在1996年我国退休金债务在3亿-4.5亿元左右。据世界银行估计，我国1994年时的养老金债务为5万亿左右，占GDP的69% 林双林，“社会保障改革与资本积累：理论分析与政策建议”，载：徐滇庆等，中国社会保障体制改革，经济科学出版社，1999， 第355页； 以及CLSA, 1998, “Pension funds in China”, Creidit Lyonnais Security (Asia) Ltd., September. 转引自：韩大伟等，养老金体制： 国际比较、改革思路、发展对策，经济科学出版社，2000，第123页。如果按照目前劳动者能够承受的方式来运行，最终实现部分积累式模式的过渡期可能长达100-200年。在如此之长的时期中，全社会的劳动者将一直承受超出其自身实际需要的养老投保（纳税）负担。而如果要通过政府财政支持或强制增收高额的养老保险费用而硬性缩短这一过渡期，将会在一定时期中使问题更加严重。其结果不仅严重影响劳动者个人的实际生活，还会导致全社会劳动力成本增高，社会总消费能力下降等对经济发展不利的影响。2） 巨额养老基金的风险及管理难度即使目前部分积累模式真的能够实现（即避免了“空帐”问题），那紧接着的问题就是巨额养老基金的管理问题。根据测算，如果能够按照目前的方案积累基金，到2030年时将会积累18万亿 CLSA, 1998, “Pension funds in China”, Creidit Lyonnais Security (Asia) Ltd., September. 转引自：韩大伟等，养老金体制： 国际比较、改革思路、发展对策，经济科学出版社，2000，第124页。如此之大的一笔养老基金将面临着巨大的风险。由于政府运作资金的能力有限，因此将不得不依赖私人部门的参与，而私人部门本身是利润导向的。当他们将投资利润拿走后，谁能保证养老基金从总体上能够保值增值？而且私人投资者也会面临风险，而他们一旦有了风险最终也要由政府或劳动者来承担。因此，在这种模式中最大的受益者是私人公司，而不是参加养老基金的劳动者。值得注意的是，目前一些私人人寿保险公司，尤其是一些跨国公司很热衷于支持我国政府推行基金积累制的养老金体制，但他们最看中的可能是未来巨额基金的商业价值，其最主要的目的可能是想从中分得一块，以图其利润的目标。而代表本国民众根本利益的政府，在如此重大的政策选择中，应该更多地考虑符合本国全体民众的公共利益，始终坚持社会公共目标至上的原则，对各种私人公司的建议，应该保持清醒的头脑。3）建立基金在经济目标上的不必要性主张建立部分积累式的观点的一个主要的理由是，这种模式可以积累很大一笔基金，这笔基金可以用到我国的经济建设中，对经济建设起到推动的作用。这种观点实际上是把建立社会保障的社会目标转化为了推动经济发展的经济目标，从目标选择上看本身就存在问题。更进一步看，我国目前对国内资本的需求情况与50年代的新加坡和80年代的智利有很大的不同。我国经济发展中的主要矛盾并不是缺乏国内资本，因此没有必要通过社会保险基金来进一步地积累国内资本。目前我国国内个人人民币存款达6万亿，本身就已经有很高的储蓄率。如果再进一步积累社会保险基金，实际上是进一步提高国内储蓄率。这固然可以进一步增大国内资本的积蓄，但另一方面却会更严重地压抑国内消费，对经济发展反而不利。再有，由于基金积累式的社会保险模式会提高现在一代人的劳动力成本，并进而阻碍国际资本进入我国。在经济全球化的情况下，这种做法在基本积累方面也是得不偿失的。因此，姑且老百姓同意在这一重大的政策选择中将社会目标和经济目标结合在一起，就其经济目标本身而言也是不合理的。综上所述，建立部分积累式的社会养老保险模式在诸多方面都存在着问题。尽管从原则上看似乎没有哪个方面的问题是不可克服的，但诸多问题加在一起，就使得这一方案成为了一个至少是很“笨拙”的方案。最关键一点是，由于这一方案所设想的两个最主要的“优势”（通过建立养老基金来应付老龄化和积累建设基金）都是不可靠和不必要的，因此我们没有理由继续坚持这一方案。从全世界的范围看，目前只有20多个国家在基本养老方面建立了基金积累式模式，而这些国家一般都有如下之一的特点：较小的国家、原来没有现收现付制养老体制的国家、或者是新自由主义的经济思想影响比较大的国家。而像我国这样坚持社会主义、并且已有庞大的现收现付制体系的大国，目前在世界上还没有实行基金积累制（或部分积累事）成功的先例。并且我国过去几年的实践也证明了这种模式的缺陷和对我国的不适用性。在这种情况下，我们不应该再盲目地坚持基金积累制，而应该回过头来再看现收现付制的方案。二现收现付制的优越性在近年来的许多研究文献中，现收现付制的缺点往往被高估，而其优点则被低估了。但事实上，相比于基金累积制，现收现付制在多方面都具有其优越性。1 现收现付制能够更好地应付人口老龄化对现收现付制最大的质疑是认为这种模式难以应付人口老龄化。但通过上面的分析我们可以看出，这种质疑是没有根据的。在现收现付制的模式下，不论人口老龄化达到何种程度，政府都可以根据总人口中退休人员的比例和实际需要的养老费用而状况灵活地调节养老费（税）的征缴率。只要政府在社会养老问题上一直采取负责任的态度，并且努力提高政府运行的效率，就不会出现某些人所说的“政府养老体系崩溃”的问题。2 现收现付是一种风险很小的方案与基金积累制相比，现收现付制的风险要小得多。首先，现收现付制不会受通货膨胀的影响。在任何通货膨胀的过程中，现收现付制的社会养老制度都可以“水涨船高”式地应付自如。其次，现收现付制不会出现养老基金亏损的问题。只要未来社会不出现无政府状态或政府过程严重混乱的状况，现收现付制的养老模式就不会有此类问题。（如果万一出现了这种状况，包括基金积累式在内的任何社会养老模式都会陷于瘫痪）3 现收现付制是一种简单易行的方案是否简便易行是判断一种制度优劣的重要标准之一。与完全积累制或部分积累制相比，现收现付制是一种比较简便易行的方案。目前困扰基金积累制的主要难题在现收现付制那里都不存在。首先，它不需要计算复杂的未来风险概率；其次，现收现付制不需要考虑难度很大的“保值增值”问题，因而也不需要考虑引入私人机构来运做庞大的基金等即复杂又充满风险的问题。4 现收现付可以是一种成本较低的方案由于现收现付制是一种政府运作的公共事业，其中没有商业利润和投资亏损的因素，因此它的运行成本可以很低。尤其是它不需要有复杂的管理体系，因此可以节省很多的管理成本。只要我们认真进行政府机构的改革，并且对社会养老管理机构进行合理的设置，并加强制度管理，可以进一步提高其机构和人员的效率，从而进一步降低其成本。5 现收现付制可以更有效地避免腐败和偏离公共目标在基金积累制的养老保险模式中，巨额的养老基金可能会成为腐败分子的目标。不论是由政府机构自身，还是由政府委托私人机构来运作基金的投资，都会使给腐败提供机会。而如果完全由私人机构来运作养老基金，则会面临私人机构的行为偏离公共目标的可能性。 相比之下，由于现收现付制没有资金投资的环节，并且所有的资金都将按制度征缴和发放，因此其管理机构和人员都没有私自动用资金的权利和借口，从而可以比较有效地防止机构和工作人员的腐败。同时，完全的现收现付制杜绝了私人机构的参与，也大大减少了政府机构及其人员腐败的可能性。再有，与私人机构相比，政府机构会更多地受到公众的监督，因此，与私人机构运作养老保险基金的模式相比，由政府来运作现收现付制的社会养老事业会更好地避免偏离社会的公共目标。三重构我国城镇社会养老体系的思路要点鉴于目前部分积累式养老保险制度有严重的制度缺陷，并且基于现收现付制的优越性，我们提出在现收现付制的基础上重构我国城镇社会养老体系。我们的基本思路是：按照现收现付的原则，建立社会统筹的国家养老金计划，以此为所有的城镇劳动者提供基本的养老保险。具体方案的要点如下。1按照现收现付的原则，建立国家养老金计划。国家养老金计划是指由政府负责为全体城镇劳动者提供养老金的计划。其基本要点如下：1） 国家通过立法规定建立强制性的国家养老金计划，由政府组织国家养老税的征收，并负责对符合条件的老人发放国家养老金。2） 由国家立法规定所有企业、机关事业单位和劳动者都有必须参加国家养老金计划，并按规定缴纳国家养老税。国家养老税可由企业（机关事业单位）和职工共同缴纳（具体方案可再仔细研究）。3） 由国家规定统一法定的领取养老金年龄，并对所有符合法定年龄并缴纳国家养老税达一定年限（如10年或15年以上）的老年人发放国家养老金。4） 国家养老金属基本养老保障，养老金对工资的平均替代率可控制在40%-50%左右。由国家规定统一的养老金发放标准。个人领取国家养老金的标准可根据本人交纳国家养老税的时间长短和交税总额来确定，并设立最低标准线，最低标准线应介于所在省级区域的平均养老金和最低生活保障线之间。（具体标准可再仔细研究）5） 企业（机关事业单位）和（或）劳动者缴纳国家养老税的平均税率按全社会国家养老金的实际开支需求来核定，并预留一定的国家养老储备金，以调节每年征收与开支的实际差额。企业和机关事业单位缴纳国家养老税可按职工工资总额的一定比例，个人缴纳国家养老税可分为按平均数额的“基本养老税”加按收入比例的“收入调节税”两部分。（具体标准可再仔细研究）6） 建立由政府负责的社会化管理体系。对每个个人建立国家养老税的计帐帐户。个人和企业缴纳的国家养老税均计入个人计帐帐户中，做为将来个人领取养老金的核算标准。个人计帐帐户只是对个人投保（贡献）额的记录，它不代表投保者的产权关系。在养老金的发放上，既要参照个人计帐帐户的标准，又要考虑到社会统筹。7） 鉴于我国地区之间经济发展水平上的明显差异，在建立国家养老金的初期阶段可在中央政府的统一制度之下建立省级统筹及管理体系。各省级体系之间应建立人员流动的协调机制。在条件成熟后可过渡到全国统一的体系。2 过渡及配套措施1） 对现有的国有企业、机关事业单位和已参与目前社会养老保险的其他企业的退休职工，仍按目前规定的标准发放退休金。对今后退休的职工，开始实行国家养老金制度，但其养老金的平均替代率应逐年降低，在10-15年的时间里降低到所设计的标准（40%-50%）。2） 国家养老金的初期阶段可只包括企业和机关事业单位的职工，在条件成熟后逐步扩及到所有城市劳动者。3） 鼓励建立企业、行业或地区性的非强制性补充养老保险，并允许或鼓励私营保险机构和其它非政府机构参与补充保险。政府不参与补充保险的管理和经营，并且不承担补充养老保险的风险损失，但应通过立法规范补充保险体系中各方的行为准则。同时，政府可以考虑在一定水平上减免补充养老保险费的个人所得税。4） 对在城市中就业的农村劳动力，可以由各个城市建立地区（城市）的基本养老金体系。其方式可参照国家养老金制度。当其缴费年限达到一