旅游服务行业管理概述.doc

第2章 旅游服务行业管理概述学习要点：= 认识旅游服务业的内涵和性质= 明确旅游服务业的划分和范围= 了解旅游服务行业管理的方式和内容= 了解旅游服务业管理的目标和任务= 了解世界各国旅游服务业的不同行业管理体制= 了解旅游服务业的具体行业管理和标准体系的建立旅游服务行业是一个边缘性的概念体系，具有涉及范围广泛，行业界限模糊的特点，据粗略统计至少有20个以上的行业构成了旅游业的服务和产品要素。这必然导致旅游服务行业管理的复杂性，同时增加了旅游服务行业管理的难度。旅游服务行业管理的内容涉及：旅游服务行业管理基本要求（概念体系、方式方法、目标任务等）；行业管理体制对具体行业的影响；行业管理的具体内容；以及在具体行业管理背景下旅游企业的管理。第一节 旅游服务业概况要进行有效的行业管理，首先需要对旅游服务行业的基本特性有准确的理解，然后运用科学的方法和先进的观念作为指导，结合中国的实际国情，吸收国际旅游业管理的先进经验，才能使行业管理更具有针对性，从而确保旅游业健康稳定的发展。一、旅游服务业的内涵（一）旅游服务业的历史痕迹旅游活动产生于特定的历史阶段。在19世纪以前，由于社会生产力低下，旅游活动只是少数人的专利，处于自发和无组织化的状态。随着社会进步和经济发展，19世纪40年代，英国人托马斯.库克开创了旅游史上辉煌的一页，他组织的包价旅游和创办的世界上第一家旅行社，使旅游活动真正成为一项经济产业，使旅游活动由无意识的自发状态走向市场化，成为近代旅游的开端。第二次世界大战以后，国际政治环境相对和平，世界经济得到恢复和发展，尤其是现代交通工具和通讯设施的跳跃式发展，促进了现代旅游业的飞速发展。对旅游业的研究不断深入，研究的范围也不断拓展，这为旅游行业管理的研究奠定了坚实的基础。（二）对旅游服务业不同理解近年来，国内外学者对旅游业的内涵进行了深入的探索。英国学者利克可伦认为“旅游业是交通工业的副产业，是由许多商业和工业组成的综合经济，其职能都是为了满足顾客的需求”。墨西哥的学者则认为“旅游业可以看作是向顾客提供服务和其他方便而形成的各种关系的总和”。美国旅游学家唐纳德兰德博格在旅游业一书中指出“旅游业是为国内外顾客服务的一系列相互关联的行业。旅游关联到旅客、旅行方式、食宿供给、设施和其他各种事物，它构成一个综合性的概念随时间和环境不断变化的、一个正在形成和正在统一的概念”。美国威斯康星大学查尔斯梅特尔卡教授在其所著的旅游业词典中认为“旅游业是向离家的人们提供他们希望获得的各种产品和服务的下述机构之总称，餐厅、住宿、活动、天然以及人工景点、旅行社、政府部门和交通设施。旅游业还包括与这众多产品和服务密切相关并相互依赖的人们的旅游意识”。另外，“旅游业是指满足并经营顾客的需求和欲望的政府和商业活动的整个范畴，包括促进旅游业的机构和团体、旅游目的地的居民和旨在培养该行业合格人才的教育机构”。美国学者朱卓仁及其同事所著的旅游业一书中指出“旅游业是公共和私人组织的综合体，它负责旅游产品和服务的开发、生产和市场、销售，以便为顾客的需求服务”。日本旅游学家土井厚语提出“旅游业就是在顾客和交通、住宿以及其他有关单位中间，通过办理旅游签证、中间联络、代购代销，通过为顾客导游、交涉、代办手续，此外利用本商社的交通工具、住宿设备提供服务，从而取得报酬的行业”。青岛大学的孙文昌先生认为“旅游业是以旅游资源为凭借，以旅游设施为条件，为顾客提供服务的综合性产业”。杨时进和沈受君认为“在政府的指导下，依靠社会的理解和参与，从事旅游服务产品的设计、开发、生产及市场销售，为满足顾客的需要，进行精心组织和良好服务的行业群体”。（三）旅游服务业的内涵不同的学者从不同的角度对旅游业的内涵进行了论述，但由于研究者所处的政治、经济、文化背景和其所在国家旅游业发展水平的差异，以及旅游业自身的边缘性、综合性和复杂性，因此对旅游业还没有统一的认识。但在这些论述的差异中，包含着一些共同的认识，一是旅游业是一个服务性行业，其任务就是为顾客提供旅游过程中的各种服务；二是旅游业是一个综合性的行业，它是由一系列相互关联的行业组成的。三是旅游业的服务对象是顾客，是通过满足顾客的需求存在和发展的。二、旅游服务业的性质旅游业是一项综合性的服务产业，同时它又是一个经济文化产业，属于第三产业的范畴。（一）旅游服务业的经济性旅游业是社会经济发展到一定阶段和旅游活动成熟化的产物，其存在和发展的内动力来自于追求经济效益的最大化，这也是旅游服务业推动旅游活动发展的重要力量，因此旅游服务业首先是一项经济产业。现代旅游服务业业发展成为世界最大的产业也证明了这一点，在现代旅游服务业发展的过程中，它成为服务贸易的主体产业，不仅创造了大量的税收和利润，而且提供了大量的就业机会，促进了进出口贸易的发展，吸引了各方的投资。另外，旅游服务业作为旅游服务的生产和销售部门，其经营方式也是以社会化大生产的方式来实现的。从我国的情况来看，改革开放以后，随着政府对旅游服务工作的重视，旅游业也逐渐完成了由政治接待向经济产业的转变。1986年，旅游业正式列入国民经济计划，这标志着旅游业在国民经济体系中确立了自己的地位，获得了在产业序列中优先发展的保障，旅游业已经成为国民经济重要的组成部分。当然旅游业的运行与发展要以国家方针、政策为指导，要受到多方面因素的制约，但这些因素并不能改变旅游业的经济属性。（二）旅游服务业的文化性区别于其它经济产业，旅游业不仅具有经济属性，而且具有很强的文化属性。这是因为顾客是一定文化背景下的产物，其旅游动机是为了寻求高层次的精神和文化享受。顾客不仅关注旅游景点的民族特色和文化内涵，也会留意和欣赏旅游设施的文化特质，如赋有地方文化特色的宾馆、餐馆、文化娱乐场所等。同时旅游服务业通过提供具有一定文化内涵、具有民族和地方特色的服务产品来满足各个层次顾客的需求，并展现各个国家和地区的文化特色。总之，坚持以文化为基础的特色经营是旅游服务业持久的生命力。（三）旅游服务业的构成旅游业是一个边缘性的产业，其边界很难确切界定，这是由旅游业服务的属性所决定的。旅游业的范围无法根据服务提供方来确定，它是由顾客的消费范围来决定的，因此旅游服务业的划分只能以此为基础。旅游业的构成要素包括为满足顾客需要而开发、生产和促销各类产品、旅游服务的公共和私人机构和设施。根据美国商务部的产业标准分类制度，共有超过20个以上的行业构成了旅游业的服务和产品要素，见表2-1所示。行业名称服务内容交通服务方面= 铁路服务= 城市公共交通服务= 旅游车和汽车租赁服务= 出租汽车服务= 城市间旅客汽车交通服务= 包车服务= 海上远程运输服务= 游览船、水上出租船只服务= 游艇以及船坞服务= 定期航空运输服务= 非定期航空运输服务（包括游览飞机）旅游服务方面= 旅行社和旅行代理商= 加油站（汽车旅行和自驾租车）= 外汇兑换= 摄影和冲洗服务饮食服务方面= 各种饮食服务住宿服务方面= 饭店、汽车旅馆和旅游住宿点购物服务= 礼品、玩具和纪念品商店娱乐服务方面= 体育、健身和康乐园= 剧场服务= 乐队、交响乐队和其他娱乐团体= 专业体育俱乐部= 比赛运动= 投币类娱乐器械= 公园和其他各类娱乐公园= 博物馆、艺术馆、植物园和动物园表2-1 旅游业构成要素分类第二节 旅游服务行业管理的方式和内容旅游服务行业管理的方式和内容取决于一个国家旅游业发展的阶段以及行业管理的目标和任务。因此有必要先熟悉旅游服务行业管理的基本概念和行业管理的目标和任务。一、旅游服务行业管理的基本概念（一）行业“行业”一词起源于中世纪，是按生产商品的种类和形态对手工作业进行的一种分类，所以生产同一类或大致相同种类商品和服务的企业可以划分为一个行业。行业概念的形成是社会自然分工和手工作业发展的结果，同时又是市场竞争的产物。它包含三个方面的内容：一是行业的包容性，即生产同类商品或者服务的企业都应该纳入同一行业。二是行业内部成员之间的平等性，行业内企业在一个大市场上相互竞争。三是行业的变化性，一方面是行业总体的变化；另一方面是行业内部和行业之间的变化。在社会经济发展的过程中，各个行业的内涵都不同程度发生过变化，尤其是在现代经济条件下，企业经营的内涵越来越丰富，行业的外延不断扩大，行业的界限也越来越难以确定。行业的划分不仅是市场组织的需要，也是行业管理的要求。（二）行业管理行业管理是根据产品和劳务的不同属性在对企业进行分类基础上，由不同政府部门进行的归口管理，它是由政府部门或者行业组织，通过规划、控制和制定政策、标准等手段来实现的，是一种总体的规划、管理和协调。行业管理提出是市场和行业自身发育到一定程度的必然结果。行业管理的实施则需要市场的进一步完备和行业发展机制的形成。行业发展机制代表了行业所有成员的共同利益，包括行业的自我保护机制、行业的自我约束和行业的市场促进机制三个方面。行业发展机制的形成又要倚赖于行业管理体制的完善。（三）旅游服务行业旅游业作为一种行业的划分，既具有与其他行业相似的特性，又具有自身的特殊性。一般行业是根据生产商品和劳务的不同特点和不同种类进行划分的，而旅游业的划分是依据顾客的需求范围确定其行业边界的，这使旅游业的范围变得非常广泛和模糊。由于旅游业是为顾客提供商品和服务的综合性行业，那么所有直接或间接为顾客提供商品和服务的行业都可以划归旅游行业的范畴。旅游业的这种划分方法使旅游业在国民经济中的实际规模很难确定。虽然旅游业已经成为世界上最大的产业，但由于它是按照需求方定义的行业，其实际规模和地位难以在以供给方定义的国民经济统计帐户体系中得到真实反映。因此旅游业的重要性未能得到普遍认可，各国对旅游业的重视程度与其在国民经济中的实际地位远远不能相称。1999年在法国尼斯召开的“关于旅游经济影响度量方法的世界大会”，会上讨论了在世界范围内建立和推广旅游卫星帐户的问题。卫星帐户是指在国民经济帐户之外，通过按照国际统一国民帐户的概念和分类要求设立一个单独的虚拟帐户，将所有与旅游消费有关部门中由于旅游消费而引致的产出部分分离出来，单列入这一虚拟帐户，以便更加准确地测量旅游业的经济影响。（四）旅游服务行业管理旅游行业管理是指政府旅游主管部门以及各类旅游行业组织通过对旅游产业的总体规划和总量控制，制定出促进和推动旅游产业发展的方针、政策和标准，并以此为手段，对各类旅游企业进行宏观的、间接的管理。也就是说，无论是由谁创办的、无论是什么性质的企业，只要是从事旅游业务的，都要受旅游行业部门的管理。我们通常所说的旅游行业管理是从狭义角度来理解的，即旅游业指直接从事旅游服务的旅行社业、旅游交通业以及以旅游饭店为代表的食宿业。从管理的主体来看，行业管理部门主要有两类：一是政府主管部门；二是行业组织。政府主管部门的职能是行政管理，但是我国长期以来的计划经济体制和旅游产业地位长期没有确立，使旅游行业管理难度加大。目前，政府管理部门的职能正在实现三个转变由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理，由部门管理转向行业管理。为此，政府的行业管理职能要向两个方面分解：一方面是融入大的行业管理部门；另一方面是转入自律性的行业管理组织。二、旅游服务业管理的目标和任务（一）旅游服务业管理的目标旅游服务业管理目标包含三个方面的内容：一是实现发展旅游业以达到社会、经济、就业等收益的政府目标；二是使旅游业发展处于政府可控制的、可调整的范围内，使旅游业以及内部各要素之间保持良好的秩序和合理的比例关系；三是维持处于相对弱势地位的顾客权益。以上三种政策目标之间是相互联系、相互作用的，但在不同国家和地区的旅游政策中，其侧重点有所差异。这既反映了各国旅游业不同的发展阶段和水平，也与政府管辖能力有关。在世界范围内，旅游服务业管理的目标有三种：第一种目标称为“发展驱动型”目标。采用这种政策目标的国家和地区通常处于旅游业发展的初级或中级阶段，政府发展旅游业的目标是为了追求经济利益，包括平衡外汇、发展区域经济、改善经济结构、推动社会就业等。由于处于旅游业发展的阶段较低，行业的经济环境和基础设施状况都较差，需求压力和供给严重滞后是这一阶段的主要矛盾。有限的资金必须用于解决矛盾中的薄弱环节，国家和地方旅游机构的配置也必须向负责发展问题的部门倾斜。第二种目标称为“秩序驱动型”目标。旅游业经过第一阶段的急剧膨胀，供需关系趋向缓和，需求虽然有所增长，但供给扩张的速度更快，整体产业规模不断扩大。在这一阶段中，一方面由于经济利益的驱动，旅游业内部的经济活动和纠纷频繁；另一方面急剧的扩张导致行政机构尚未形成相应的法律框架和执法力量，市场处于相对混乱的状态。政策目标除了发展的主题外，对于维护经营活动的秩序会给予较多的关注。在此阶段，政府可以采取两种选择：一是制定涉及旅游企业之间、旅游企业与顾客之间的行动规范，规范调整的范围较为广泛、复杂。二是形成有效、有力、严格的执法力量。设立一支独立或半独立的旅游警察队伍；或是依靠半专业性的市场检查执法队伍。第三种目标称为“质量驱动型”目标。在旅游业经过高速起飞和持续增长之后，旅游经济规模达到了相对饱和的程度，旅游经济活动进入了相对成熟的阶段。经过初期的恶性竞争，出现了竞争有序化的复归，旅游企业追求经济效益，更注重质量竞争，质量意识具体转变为企业的经营观念和发展战略。顾客也日益成熟和挑剔，其需求从简单的粗放式转为全面的服务和享受。政府更多的侧重于保护顾客的权益。当然，在旅游业实际发展过程中，质量是旅游服务业生存、发展的关键，也是行业管理的支撑点，必须给予持续的重视。从我国旅游业发展的现状来看，还处于第二种目标“秩序驱动型”阶段。这一阶段的中心任务是管理市场，具体来说就是：建立公平的市场环境，建立良好的市场秩序，形成规范的市场运行和促进高效的市场主体。并要努力形成一个动态的管理体系。同时注意管理手段与服务手段的相互转化和结合，以保证旅游业健康、稳定的发展。（二）旅游服务业管理的任务根据旅游服务业管理的总体目标，我国旅游行业管理的主要任务包括以下几个方面：1、总目标的确定和实施旅游业在我国是一个新兴产业，但发展却十分迅猛，产业规模不断扩大。在这种情况下，借鉴世界旅游业发展的先进经验，并结合我国产业政策发展的要求，来确定我国旅游业发展的战略目标就成了行业管理的首要任务。一方面，旅游业是与国际市场息息相关的行业，我国加入WTO以后，如何在现有基础上增强自己的国际竞争力是亟待解决的问题。另一方面，在假日经济快速发展的前提下，国内旅游发展迅速，如何按照国际惯例和我国的实际确定总的行业发展目标、调整行业内部的结构是目前行业管理的当务之急。2、计划和协调旅游业是一个综合性极强的产业，在制定实施产业发展计划时，要充分考虑相关产业的发展前景和总体规划，以达到国民经济各部门之间的综合平衡。因此，制定并组织实施产业发展计划，组织协调好同行业内部的各企业、各部门之间的分工协作也是做好行业管理十分重要的任务。我国旅游业实施的是适度超前的发展战略，以求带动相关产业的共同发展。为了达到这一目的，加快旅游业的发展，在制定并组织实施产业发展计划时，必须组织协调好同行业内部的各企业、各部门之间的分工协作，加强旅游部门与其他各部门之间的沟通协作。3、完善行业管理体制改革和完善现有管理体制是旅游行业管理一项十分重要的任务。由于历史原因，我国旅游业管理体制存在诸多弊端，如政企不分，旅游企业分属于不同部门，政出多门，缺乏统一的管理；市场机制不健全，行业市场极度混乱；忽视宏观管理和间接管理等。这给旅游业健康、有序发展带来了负面的影响，更影响到与国际市场的接轨。因此必须探索出一条适合中国国情的管理体制与管理模式，以促进我国旅游业向更高层次的发展。4、完善行业法规在长期计划经济体制下，指令性的行政命令剥夺了企业和行业的自主权，企业的生产、流通、分配与消费全由行政命令决定。在市场经济条件下，生产与流通等各个环节都要靠市场媒介自主实现，而市场主体间的关系是靠契约联系在一起的，为了保证这些契约的公正性和竞争的公平性，就需要完备的法律法规来规范和约束。这样除了国家的一般性法律法规外，行业性法规的制定也是实现行业管理所必须重点关注的。5、加快市场中介性行业组织的建设行业组织是行业管理的一种重要形式，由于它既不是行政管理机构，也不是经济实体，而是介于政府和行业之间，在国家指导下对行业进行管理和服务的中介组织，因此往往起到相当重要的行业管理作用。尤其是在市场经济的条件下，行业组织的管理作用是其他组织或机构难以替代的。三、旅游服务行业管理的方式行业管理要求超越各种隶属关系，从管理本部门的企业转向管理全行业，变直接管理为间接管理，由管理微观经济活动转向管理宏观经济运行。因此旅游行业管理必须由单一的指令性方式逐渐向复合式的指导性的管理方式转变。（一）协调协调是指通过协商和调整，达到认识上的一致、政策的认同、操作的支持和实施的有效。在旅游行业管理中，协调职能发挥着核心性的作用，这是由于旅游业内部有众多的行业体系，旅游业的每一项政策方针和发展规划都需要得到广泛支持所决定的。旅游业的协调活动是在多层次和多部门之间展开的，既有中央层次，也有地方层次；既有部门之间，也有旅游企业之间；既有政策活动，也有经营活动，核心部分则是部门间的协调。由于各部门之间的侧重点和目标不尽相同，因此部门协调经常表现为利益上的冲突。复合式的协调需要行政首长从推动和发展旅游业的战略目标出发，采取有针对性的大胆决策。中央层次上的协调主要包括以下几个方面：一是为实行某项政策，以便采取共同行动而进行的政策协调。二是与物价和民航方面进行价格政策的协调。三是为批准某一项目而进行的技术协调。四是在国家旅游局各司处室、旅行社饭店管理司各处室之间，为保持政策的一致性和行动的协调性，进行的正式和非正式协调。但协调方式的最终目的都是为了实现国家旅游业发展的总体战略目标，各部门之间的利益、矛盾应顾全战略全局。（二）规范规范活动的出发点是为了促进旅游业的健康发展，落脚点是市场秩序，重点是调整企业之间、行政管理部门与企业之间、市场主体与消费主体之间的关系，而所有这一切的实现都有赖于规范的市场秩序。市场经济要求在公平的环境下进行有序的竞争，旅游业是较早引进和运用市场机制的行业，但市场机制仍不健全。因此当市场供需失衡时，市场秩序就出现混乱，不正当的竞争和各种违法现象时有出现，这进一步加剧了市场的矛盾。完善的市场经济应当是法制经济，市场运作的规范必须依靠法律手段来约束。从规范我国旅游市场的角度出发，我国政府十分重视法律、政策以及技术标准的使用，但由于制定法律的程序是相当复杂的，一些重要的法律法规难以在短期出台，因此我国的旅游法律法规仍然不健全，这也制约了我国运用法律手段来规范市场秩序。目前我国对旅游市场的规范，仍然以采用政策规范手段为主，虽然政策规范时效性较强，但由于稳定性差，缺乏强制力。另外，旅游业隶属于服务业，旅游服务的无形性，使服务难以定性化和规格化，也在一定程度上制约了法律法规的制定。而技术性标准作为一种技术法规，可以覆盖旅游业的各个方面，可以在一定程度上弥补法律法规缺陷所带来的弊端。（三）指导指导具有指示前进方向和引导的双重含义。在旅游业行业管理中，指导包含三个方面的内容：一是指明行业前进和发展的基本方向和总体趋势。二是通过协商说服大家从事某一工作或遵循某些规定。三是意味着管理上的开诚布公和态度上的从善如流，具有更多的民主色彩。由于旅游业较早开始引进市场机制，因此这一管理方式广泛应用和存在于我国的旅游行业管理中，并在管理中体现了经济民主的政策导向。指导作用的发挥主要取决于决策行为和政策形成的质量。指导性决策的形成需要经过酝酿、研究、宣传、协调、修订、试行、反馈、再修订、施行等不同的阶段，通过吸收多方面的意见，兼顾各方面的利益，作出初步的决策；再通过不断加深认识，不断宣传说服，作出修订，使政策容易为多方接受和采纳。这种软性的管理方式不仅行之有效，而且有助于调动旅游企业的积极性。（四）检查检查是一种刚性的行政管理手段，是具体的行政执法行为。检查职能被广泛运用于对各类旅游经营活动中违法违纪行为的查处。检查的目的是为了维护市场秩序，保证合法经营者的正当权利。检查的对象既可能是旅游企业，也可能是个人。多年来，我国旅游市场的检查主要以旅行社管理条例及旅游涉外饭店星级的划分和评定的有关规定作为法规依据，中共中央发布的关于出国旅游市场的管理等方面的文件，也是检查旅游市场的重要依据。与我国旅游市场规模相比，我国的行政管理手段仍然偏软，与管理目标极不相称。因此政府主管部门应尽快加强和完善旅游立法，为检查执行提供条件。（五）监督监督是行业管理和宏观控制的重要手段，对旅游行为实行全面、严格的监督，有利于旅游产业有计划、有目标地协调发展，有利于旅游企业整体经济效益的提高。通过监督，不仅可以保证旅游企业以及旅游业各部门贯彻执行党的方针、政策，遵守国家的法令、法规，还可以促进和推动旅游企业不断改进经营管理水平，提高管理质量。旅游业是我国较早推行监督制度的行业，旅游管理监督通过统计、情况汇集等途径，可以正确反映旅游经济的运行状况、趋势和规律，为旅游政策提供决策和依据。我国已经在全国范围内对经营国际旅游业务的旅行社，每年都实行旅行社经济指标考核和业务年检，取得了许多成功的经验，对于旅游行业全面实施监督有着十分重要的意义。（六）审批审批是最能体现政府行为特性的手段。政府结构是社会公共利益的代表，同时也是社会公共服务机构。就旅游业而言，旅游行政管理机构的审批权并不多，但有不少其他机构掌握着旅游经济活动各方面的审批权。旅游行业的审批权主要有三个方面：旅行社设立的许可；导游从业资格执照的颁发；授予旅游定点饭店的批准手续。审批既是旅行法律义务与授权的形式，又是以行政方式确认某个个人或企业行为达到了设定的标准，前者涉及控制市场出入的门槛，后者涉及到市场活动的公正性。审批权对企业或个人的切身利益有直接的关系，因此必须坚持“公正、公平、公开”的原则，使审批标准化、程序化，防止个人滥用权力，损害行政机关的形象，否则就难以树立政府的权威。四、旅游服务行业管理的内容旅游行业管理的内容是由产业自身的发展所决定的，在不同的发展阶段，行业管理的内容会有所差异，现阶段我国旅游行业管理的内容可以归纳为以下几个方面：1、制定行业规划和发展计划，并据此确定资源在旅游服务六要素之间的合理配置和发展速度。2、制定旅游政策法规，使行业管理有章可循，并通过行业性服务来组织和培育市场。3、抓好宣传促销，并统一制定宣传促销战略。4、抓好统计、信息工作，运用各种手段大量收集整理和分析各种信息，为决策提供参考。5、抓好标准化和规范化管理，制定质量标准，建立标准化管理网络。6、加强对旅游资源的调查、开发、利用、建设和保护。7、做好监督检查工作，并据此奖优罚劣。8、加强人才培训，提高从业人员素质。9、指导和协调本行业各部门各行业的关系，同时协调好旅游行业与其他行业或部门之间的关系。10、加强行业的国际合作，建立国际合作体制。第三节 旅游服务行业管理体制旅游行业管理体制是在旅游业发展现状的大背景下，根据国民经济发展的总体要求设立的。行业管理体制对旅游业的运行效率有重要的影响，为旅游企业的有序、健康的发展提供了保障。不同的国家有不同的选择，要结合国家各方面发展的实际，不能超越旅游业及其相关行业的现状，否则其效果可能与目标和设想发生冲突。一、旅游服务行业管理体制在世界旅游业发展过程中，由于经济发达程度、地理条件、资源状况、文化背景、国土面积、社会制度等多方面的差异，形成了多样化的行业管理体制。旅游业的发展没有一套标准，并行之有效的体制，它受制于一个国家的经济状况、旅游业的机会成本、比较优势以及宏观经济体制等一系列因素。目前，世界各国大体上形成了三种类型的行业管理体制。（一）经济发达国家旅游行业管理体制经济发达国家的旅游业以完善的基础设施和强有力的经济实力为基础，由于发展较为成熟，行业管理体制以半官方机构和间接调控为主。这类国家包括：美国、英国、法国、德国、加拿大、比利时、荷兰、挪威和日本等，其人均国内生产总值一般在5000美元以上，第三产业增加值占GDP50%以上。旅游业的经营以中小企业为基础、大公司甚至是大型旅游集团为主导，行业组织发挥着重要的作用，政府不直接从事或干预旅游业的经营，而是以旅游委员会、观光振兴会和旅游协会等半官方的协调和组织结构为主，各项法律法规较为健全。这种行业管理的优点在于：1、提高旅游业经营者的积极性该体制通过各种利益杠杆来管理、调节、控制旅游业，可以使各类旅游业经营者自觉自愿地服从政府意图，使政府意图在不破坏整个旅游业运行格局以及利益分配总体均衡的前提下得到贯彻。这种管理体制，即使政府意图与旅游经营者的意愿不一致，从形式上看，旅游经营者也是在主动接受政府的意图。这是因为该体制充分利用了利益杠杆去诱导旅游经营者的行为，提高了他们接受政府指导、实现政府意图的积极性。2、有效协调旅游系统的各个部门政府间接调控可以使权力有效分散，各个环节有权、有责、有职，他们不再被动地接受上级的指示，而是根据具体的市场情况进行研究，并提出解决问题的方案。另外权力的相对分散也使行业管理体制下的各个部门有了明确的利益范围，使各个部门具备了明确的、可根据市场形势调节旅游经济运行的动力机制。可以说，这种动力机制是保证各环节顺利工作、正常运转的基本条件。3、调动内部管理者的积极性和主动性适度分权的行业管理体制使每个管理环节都成为一个具有实际权力、责任和利益的实体。每一个实体的管理者又都是责、权、利明确的行为主体，本环节管理效率的高低直接关系到每个人的切身利益，关系到每个管理者是否可以拥有一个运转正常的工作环境。因此各个环节的管理者都能积极的工作，并主动寻求解决问题的办法。另外，各个环节又会高度重视管理者的绩效，只要他们能努力工作，就必然会得到相应的报酬。当然，这种管理体制也存在不可避免的缺陷，如上级对下级的控制难以迅速奏效；行业管理效应往往传递缓慢；在调节行业经营者行为时，往往会加大经营者之间经济利益关系的非均等。（二）旅游业机会成本小和比较优势明显国家的旅游行业管理体制所谓机会成本是指将某种有限资源用于特定项目之外的用途时所能产生的最大效益。按发展旅游业的机会成本分析，有些国家或地区，特别那些面积小、人口不多的岛国，由于缺乏原料、能源、矿藏等资源和熟练的劳动力市场，发展现代农业、工业或商业、金融业都不具备比较优势，而丰富的旅游资源为其发展旅游业提供了选择，即机会成本较小，如巴哈马群岛、塞舌尔、马其他、百慕大、牙买加、巴巴多斯、斐济、马尔代夫以及奥地利、瑞士、西班牙、新加坡等国家。一般而言，旅游业都是这类国家的支柱产业，占国内生产总值的比重较高。这类国家往往设有官方的旅游业管理机构，且地位较高，权限较大，有些还由国家首脑和政府要员直接管理，其重点是制定旅游业发展规划、组织投资和进行促销活动，有的也直接拥有和经营部分相关的旅游设施和业务。这种宏观管理体制的优点在于：一是能直接面对行业繁多、结构复杂、产品差别大的旅游业，以相对较快的速度把国家的宏观管理决策传递到旅游业的各个层次。二是这种管理体制可以使旅游业的各个行业做到相对的统一，使国家的整体利益得到统一协调，并在此基础上调整与旅游业相关的其他行业的综合利益。一旦旅游企业脱离政策规范，这种体制可以随时纠正，而且纠正的过程也不需要付出很大的经济代价。三是这种管理体制便于各个管理层次及时依据总体经济政策的需要调整自身的行为，同时高层管理部门也易于约束下级管理部门，防止下级管理部门的不规范行为。四是这种管理体制对于解决旅游服务活动相对分散化具有一定效力。虽然这种管理体制具有很多优点，但在实际中也存在众多的缺点：一是这种宏观管理体制极不利于调动基层管理部门的积极性；二是由于管理权力较为集中，虽然能迅速调动起全部管理系统，但却不能使系统内各级管理者能根据市场形势，适当地判断处理问题，及时调整自身的行为；三是集权型的宏观管理体制也极大地挫伤了旅游经营者的积极性；四是该体制为了便于行政命令的贯彻，便于上级对下级的行政控制，在选择旅游企业领导者和各级管理者时，往往把是否能服从上级指示作为选拔和任命的标准。（三）不发达国家旅游行业管理体制这类国家的人均国民生产总值一般不足350美元，农业是国民经济的主要产业，制造业在GDP中所占的比重低于10%，第三产业非常落后，如孟加拉国、坦桑尼亚、津巴布韦、尼泊尔、布隆迪、卢旺达、冈比亚、萨摩亚、贝宁、海地等。这些国家的有着独特的旅游资源，但由于整体经济水平较低，基础设施匮乏、资金短缺、人才不足，虽然设有官方的旅游业管理机构，如独立的或混合的旅游部，但难以发挥应有的作用。旅游业中存在一部分国有企业，但更多的是依赖外国资本或被跨国公司所控制，旅游业的漏出现象严重。同时由于行业管理体制的对外依赖性，对旅游资源的保护也缺乏有效性，削弱了管理体制的运转效率。（四）我国旅游行业管理体制我国是一个发展中国家，具有明显的二元经济结构特征。一方面，第二产业的比重已占国民生产总值的46%；另一方面，农业人口的比重仍高达74%。国际顾客和国内顾客上午消费还有较大的差异，虽然近几年这种差距在减小，但二者的可替代性仍然较差。我国在旅游资源的分布和丰度方面都具有相对的优势，但存在重点不突出、布局不合理、基础设施相对滞后，服务质量差等缺点。因此旅游行业管理体制应区别于以上三种方式，根据我国的实际进行创新。改革开放以来，我国的旅游行业管理体制取得了突破性的进展。旅游业政企合一、统负盈亏、不计成本、不讲效益、靠行政指令和计划配额来控制旅游业运行的传统体制已经被打破。旅游业的管理机构以国家旅游局和地方旅游局为核心，以行业管理机构为辅，开始履行其自身的职责，并且从直接经营企业转向面向全社会、全行业的管理。在调控方式上，开始运用经济杠杆和经济手段来引导企业的经营活动。同时，制定和实施了旅行社管理条例、旅游价格管理暂行条例等法规，开始运用法律手段来规范旅游经营者的行为。在这种环境下，旅游企业也基本实现了自主经营、自负盈亏，较为充分地调动了管理者和旅游企业的双重积极性。在我国旅游业突飞猛进之时，我们也应该清醒地看到，我国旅游业的增长主要依靠数量的扩张，质量意识淡薄，导致国际竞争力较差。在我国加入WTO之后，旅游业的发展思路必须从数量型向效益型转变，注重质量的提升和产业结构的升级，惟有此才能全面迎接国际竞争。与此相适应，旅游行业管理体制也必须积极探索，寻求适合我国特色的管理体制。借鉴国外的先进经验，按照我国旅游业发展的现实状况，在国民经济发展计划的指导下，建立国务院直接领导下的旅游事业委员会、国家旅游局、行业协会三个层次上的管理机构以及相应的地方性机构，主要运用经济和法律手段进行覆盖国际旅游业和国内旅游业的宏观调控，做好指导、监督、协调、管理工作，保障公平的竞争环境。同时应调动行业协会的积极性，把一些原本属于政府的职能授权给行业协会，如收集和分析信息、联合营销、行业培训、制定行业服务标准、监督等。这样可以最大限度地发挥政府、行业协会以及旅游企业的积极性，使旅游业实现良性的发展。二、旅游服务业具体行业管理旅游业涉及的范围较为广泛，而且许多行业并不直接归旅游行政管理部门管理。旅游业的行业管理一般采用法律法规和标准体系认证相结合的间接管理方式，以形成整个行业管理的规范性和凝聚力。（一）旅游社行业管理旅行社行业的业务范围综合性强、作业范围广、中间环节多、伸缩性强、管理难度大。为了保障旅行社的规范发展，1985年我国颁布了旅行社管理暂行条例。1996年10月旅行社管理条例正式颁布，从而形成了较为完整的行业管理体系。1、业务许可制度业务许可制度是指旅行社的经营活动必须经过上级主管部门的批准，方能开展。旅行社管理条例中对此有明确的规定：（1）审批条件：旅行社设立必须具备以下条件：固定营业场所；必要的营业设施；经过培训并持有省、自治区、直辖市以上人民政府旅游行政管理部门颁发的资格证书的经营人员；注册资本：国际旅行社不得少于150万人民币，国内旅行社不得少于30万人民币；质量保证金：经营入境旅游业务的国际旅行社，交纳60万人民币。经营出境旅游业务的交纳100万人民币。国内旅行社交纳10万人民币。（2）审批程序：申请国际旅行社，应向所在地的省、自治区、直辖市人民政府管理旅游工作的部门提出申请。省、自治区、直辖市人民政府管理旅游工作的部门审查同意后，报国务院旅游行政主管部门审核批准。申请国内旅行社，应向所在地的省、自治区、直辖市人民政府管理旅游工作的部门申请批准。（3）申报时应提交的文件：申请设立旅行社应提交设立申请书，设立旅行社可行性研究报告，旅行社章程，旅行社经理、副经理履历表和从业资格认证书，开户银行出具的资金信用证明，注册会计师及其会计师事务所或审计师事务所所出具的验资报告，经营场所证明，经营设备情况证明。（4）验收和批复：对于符合旅行社开办条件的，旅游行政管理部门应自收到申请书之日起30日内作出批准或不批准的决定，并通知申请人。（5）审批的其他规定：主要包括旅行社分支机构的设置条件；变更登记和注销登记；对中外合资旅行社的规定；对外国旅行社驻华机构的规定。2、业务年检制度旅行社年检是旅游行政管理部门对旅行社实施行业管理的一个重要途径，主要用来促进旅行社之间的相互比较，是旅游行政管理部门对全行业进行引导、服务、宏观调控的重要措施，在行业中发挥着重要的作用。为了增加年检结果的可比性，每次年检的考核指标基本是固定的，主要包括：营业收入总额、旅游业务收入总额、利润总额、旅游业务利润总额、上缴利税、人均利润、外联人天数、接待人天数等指标。3、特种专项旅游产品的报批特种旅游是根据国际旅游发展趋势开发的一种具有良好发展前景的旅游产品，是在特定条件下完成的旅游活动。因此除为入境顾客办理一般手续外，还必须进行专项审批。国家旅游局审批旅行商是否具备经办特种旅游的资格、是否能保证服务质量、以及审核团队的报价、利润率、安全措施等。公安部门审核顾客的驾驶证件、车辆、枪支和旅游线路交通治安情况。部队审核旅游线路中非开放地区通过的时间、线路。海关部门审批顾客自备交通工具入关手续。另外对有记者、宗教人员参加的团队和文化演出，还要和外交、宗教、文物、文化等部门进行前期的审批和备案。4、对旅行社销售业务的管理旅行社销售业务是指旅行社在国际、国内旅游市场从事旅游产品设计、生产、推销和客源招徕的工作。为了保证旅行社销售业务的规范性，提高我国在海外的整体促销能力，我国实施了以下管理措施：（1）签证通知：签证通知是指由我国旅游行政管理部门及其授权单位发给我国政府驻外使（领）馆、处，确认并申请为所在国的来华游客办理入境签证的通知。（2）对外销售权通报制度：为了适应签证通知管理的需要，方便我驻外签证机关的实际操作，国家旅游局实行了对外销售权的通报制度，每年向我驻外使（领）馆、签证办事处通报最新的有对外销售权的旅行社的名单，供核发签证时核对。（3）停止业务往来的规定：为了保护国家的利益、规范旅游市场，我国规定：对危害我国国家安全、破坏政治稳定、分裂祖国、扰乱旅游市场秩序、削价、拖欠款严重、分段委托及其无信用担保的情况，有关旅游部门可报国家旅游局，经核实后，通报我驻外机构，提请我驻外签证机关在签证时注意，必要时可凭国家旅游局的通知缓签或拒签。5、旅行社质量认证制度旅行社质量认证制度是一种行业管理制度，它是以旅行社提供旅游产品的质量为主要标准进行质量等级认定的，同时考虑旅行社的实力和信誉以及拥有的资金量、业务经营规模、经营业绩和顾客、业界以及金融、保险、交通等有关方面的评价。我国对旅行社按业务经营范围分为国际旅行社和国内旅行社。但我国的质量认证管理还处于探索阶段，基本倾向于分等级的方法，由国家旅游局统一领导、分级负责，缺乏设立相应的考核制度和升降级制度。（二）旅游饭店行业管理我国最早颁布的饭店行业管理法规是1951年8月15日发布的城市旅馆业暂行管理规则。改革开放以后，我国的饭店业蓬勃发展，产业规模和产业质量不断提高。1987年11月10日，经国务院批准由公安部颁布了旅馆的治安管理办法。目前，在我国饭店业管理中，主要使用旅游涉外饭店星级评定制度、建立饭店管理公司等行业管理办法。1、旅游饭店的星级评定制度星级评定制度是世界上通行的行业管理制度。我国关于旅游涉外饭店星级评定的主要法规制度包括：国务院于1984年7月24日批转国家旅游局关于推广北京建国饭店经营管理方法有关事项的请示通知；1988年8月国务院批准，国家旅游局制定发布的中华人民共和国评定旅游涉外饭店星级的规定和中华人民共和国旅游涉外饭店星级标准；1991年5月29日国家旅游局和国家物价局关于星级饭店价格的有关规定；1991年8月15日国家旅游局关于进一步做好旅游涉外饭店星级评定工作的通知；1993年8月19日国家旅游局关于加快旅游涉外饭店星级评定工作的通知；1994年5月4日国家旅游局关于下放三星级饭店审批权的通知等。我国的旅游涉外饭店星级评定一般包括五个步骤：（1）申请星级的饭店学习旅游涉外饭店星级的划分和评定，并自查自评。达标后填写旅游涉外饭店星级评定报告，并报当地旅游局星级评定机构。（2）地方旅游局发放顾客意见书，了解客人对饭店的满意程度。（3）地方旅游局星级评定机构派出检查员对提出申请的饭店进行检查审核。检查的方式一般采用定期的明查和不定期的暗查相结合的方式，检查后应与店方就发现的问题交换意见，提出改进的意见、方案和设想。（4）地方旅游局对检查合格的饭店进行评议，如是三星或三星以下的，地方旅游局就可以直接审批和确认，并报国家旅游局星级评定委员会备案；对四星和五星饭店则要由地方旅游局写出推荐书，报国家旅游局星级评定委员会审批。（5）国家旅游局星级评定委员会对地方报来的星级饭店，四星和五星饭店的材料要进行审查，合格者与地方报来的备案的三星以及三星以下的饭店予以公布并颁发星级标志牌和星级证书，对检查不合格者发“暂不确认星级通知书”，并附原因说明。星级饭店评定还包含复核程序，这是星级评定工作的继续和延伸，以不断巩固和提高星级饭店管理水平和服务质量，复核一般每半年进行一次。2、饭店管理公司管理饭店管理公司是指拥有并经营、管理两个以上饭店的饭店行业垄断组织，已有100多年的发展历史。饭店管理公司经营管理饭店已是世界饭店业的通行做法，在发达国家已有60%以上的饭店集团属于饭店管理公司经营和管理，饭店管理公司已经在世界饭店业中起着主导作用、居于支配地位。1993年，国家旅游局为适应形势发展的需要和与国际接轨，颁布了关于饭店管理公司管理暂行办法，其主要内容包括：饭店管理公司的性质和经营宗旨；饭店管理公司设立的条件和申报时应提交的文件；饭店管理公司的批复；饭店管理公司的经营范围等。（三）旅游涉外专项行业管理旅游涉外专项管理是指专门为海外顾客提供旅游接待服务的行业。作为一种产业划分，旅游涉外专项划分并非完全按照社会化专业分工所分化出的行业，而是从原有的与接待服务相关的行业中分离出来的一部分，是社会化分工后的又一次细分。旅游涉外专项管理主要是为了保护海外顾客的合法权利，提高我国旅游涉外市场的整体服务水平。旅游涉外专项管理主要包括以下内容：1、旅游涉外定点餐馆我国旅游行政主管部门对旅游涉外定点餐厅的管理办法主要包括：旅游涉外定点餐厅设立的基本条件；服务质量的要求；餐食质量要求；卫生质量要求；执行物价政策的状况等。在全国范围内，尚没有统一的质量标准，各地制定旅游涉外餐厅的质量标准大同小异，即餐厅环境及设施标准；餐厅出菜、出品标准；餐厅服务质量标准；消防安全标准。2、旅游涉外定点商店旅游涉外定点商店的设立必须报请当地旅游局审批，其程序为：首先，提出书面申请报告，由上级主管部门签署意见后，连同一些必要的证明文件交当地旅游局。其次，旅游局对申请单位进行考察和材料审核。最后，符合条件者填写旅游涉外单位认证登记表，并报送旅游局存档，旅游局为其颁发定点书和定点标志牌。另外，旅游局每年都要对旅游涉外定点商店进行年度复核，对违规者视其轻重分别给予处罚，并提请工商行政管理局对其作出相应处理。3、内河游船管理随着我国旅游业向纵深发展，游船旅游开始兴起。但由于对游船旅游的行业管理缺乏规范性，严重损害了正当经营者和海外游客的合法权益，直接影响了我国在海外旅游市场的形象。1995年，我国颁布了内河涉外游船星级的划分与评定，这标志着内河游船管理已进入有序化阶段。内河涉外游船星级的划分与评定共有六个部分组成：（1）标准的主体部分。对游船设施及服务项目齐全程度等方面作出基本要求。（2）设施设备评定标准。（3）设施设备的维修保养评定标准。（4）设施设备的清洁卫生标准。（5）服务质量的评定标准。（6）宾客意见的评定标准。国家旅游局负责全国内河涉外游船评定的组织实施和监督检查。4、旅游涉外公寓管理近年来，随着海外来华商务客人的增加，涉外公寓的数量迅速增长。据不完全统计，我国已经有涉外公寓500座，公寓套数达5万套以上。但在公寓档次、硬件设施、服务项目却差别很大，也没有一套统一的行业管理办法，导致服务质量难以保障，顾客投诉增多。国家旅游局对涉外公寓的星级划分与评定标准是根据国际标准化组织ISO9000的标准，参考部分发达国家的饭店、公寓评定标准，结合我国旅游涉外公寓的实际情况制定出来，适用于各种经济性质的旅游涉外公寓星级评定。公寓的星级划分以公寓的建筑与装修、设施设备、服务和管理为依据，具体评定标准按国家旅游局颁布的设施设备评定标准、维修保养评定标准、清洁卫生评定标准、服务质量评定标准、顾客意见评定标准等执行。5、旅游物业行业管理旅游物业是指为顾客提供住宿、餐饮、购物、娱乐、商务、公务等服务的综合性营业场所，是一种包括饭店、公寓、别墅、度假村、写字楼等相关产业的集合。目前旅游物业已经纳入旅游市场体系，但却游离于行业管理之外，因此整个行业处于缺乏总体规划布局，又无统一规范标准的局面。为了加强对旅游物业的管理，国家旅游局制定了全国旅游物业管理暂行条例。主要包括：企业的开业、变更及终止；旅游行政管理部门对旅游物业管理的职能等。第四节 旅游服务行业监管措施旅游业作为一个朝阳产业，加强行业监管的力度，不仅有利于行业的规范运行、调动各方面参与旅游业的积极性，而且对于树立良好的国际形象至关重要。一、旅游服务行业标准化管理标准化管理就是从维护旅游服务行业服务质量的角度出发，制定、贯彻、实施、修订服务质量标准，从而有效提高行业的整体服务质量。（一）旅游服务行业标准化管理的宗旨、原则和任务1、旅游服务行业标准化管理的宗旨我国旅游服务行业标准化管理的宗旨是：适应我国社会主义市场经济的要求和旅游业发展的需要，努力提高我国旅