政府投资项目造价管理.doc

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第一篇政府投资项目造价管理实务1、政府投资项目造价管理的内容和方法111 政府投资项目概述1政府投资项目的概念政府投资项目简单的说是指政府出资建设的项目政府为了社会经济、政治、军事目的，由政府筹资和出资（可以独资或合资）兴建的固定资产项目。政府投资项目的资金来源：通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款，还应包括行政事业性收人、捐款、赠款等。建设部、发改委、财政部和农行联合发布关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知 建市20066号中说明，政府投资项目是指使用各类政府投资资金，包括预算内资金、各类专项建设基金、国际金融组织和外国政府贷款的国家主权外债资金建设的项目。党政机关（包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体）及财政拨款的事业单位自筹资金建设的项目，视同政府投资项目适用本通知，采用BOT、BOOT、BOO方式建设的政府投资项目可不适用本通知。国家发展和改革委员会办公厅关于投资体制改革政策中有关事项的复函发改办投资 20061363号中说明：党政机关使用各类财政性资金、行政性经费、收费资金、基金等进行的自建项目,属于政府投资范畴。 政府投资项目类型：指公益性和基础设施项目，如国防、政府机关、公共卫生、文化、体育、水利、公路、铁路、城市道路等设施。自然垄断行业产品，如能源、电信、广播电视、电力等2、政府投资项目的特点：（1） 数量多、投资大在发展中国家，由于基础设施短缺，所以政府投资项目所占比例相对发达国家较大。（2） 建设过程更注重科学民主、公开透明政府投资项目投资规模大，对经济和发展全局会产生重大影响；社会公众利益密切相关，政府投资项目要依据项目评审、专家论证和资金预算情况，实行集体决策，防止决策失误。（3） 更注重经济、社会、环境效益 注重财政资金的使用效益效率和效果，要在保护好生态环境的前提下，以最小的资源消耗取得最大的经济效益收益不只是经济上的直接盈利，而是社会收益就收益以整个社会经济、文化体系良性发展所带来的收益。项目竣工运营后，还要对项目建成投产或交付使用后实际取得的经济、社会效益及环境影响情况进行检查、分析和评估。（4） 政府投资项目采取更严格的更多的管理程序。国家规定履行报批手续，严格执行建设程序，严禁搞边勘察“三边”工程。包括项目建议书和投资估算的编制与审批、环境评价及审批、安全评价及审批、地灾评价及审批、新的要求节能评审、可行性研究报告和投资估算的编制与审批、初步设计（消防、节能专篇）和概算的编制和审批、项目法人单位的建立，施工图设计审查（含消防、人防），招标预算编制和审查，工程招标的报备、公告、投标、评标、公示等相关管理程序，质量、安全、报备及施工证的办理，施工过程的管理程序、竣工验收交付使用、竣工结算、竣工财务决算、审计，效益后评价和政府监察等部门的监督等诸多环节。（5） 具有更强的计划性 大部分政府投资的公共和基础设施项目都属于项目大、投资大、涉及多方面的大众的利益，在全国范围内应量入围出、综合平衡。国家和各地政府编制中长期计划、五年计划、年计划等等，但也因地方和部门利益出现重复建设、临时更改计划等。（6） 各种规范化制度社会投资项目涉及社会公众的切身利益，需要建立和健全各项规章制度来制约，防止腐败、不公。例如在工程建设中实行建设程序管理制度、政府采购制度、项目法人负责制、工程合同管理制、建设监理制、工程质量责任制、财政基本建设资金评审与财务管理制度等，规范建设流程，确保工程质量、提高投资效益、减少腐败。3、政府投资项目建设管理模式（1）建设工程指挥部模式 建设工程指挥部模式是传统的管理模式，主要是政府部门负责公共设施建设的项目。计划部门下达建设计划后，政府有关部门组建一个临时性的建设共指挥部，建设任务完成后指挥部解散。这种项目的投资总额很难控制。（2） 使用单位自建模式 项目建设单位内常设或者临时基建管理机构，采用内部委托，没有投资决策权，主要是政府机关或事业单位自建的政府投资的非经营性项目，没有筹措资金的责任，没有节约资金的动力常常导致超概。（3）项目法人管理模式经营性建设项目必须设立项目法人按企业项目管理运作，项目法人为依法设立的独立性机构，项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。如;高速公路、港口、机场、地铁等有经营收入的建设项目，均实行项目法人制。（4） 政府采购模式由政府设立统一的集中采购机构，负责建设，建完后移交给国有机构使用或移交给运营单位运营。借鉴香港的工务局管理方式，一些地区成立的建筑工务局、政府投资建设工程管理中心等，这种模式中，集中采购机构发挥核心作用，负责编制预算、建设等阶段的管理。（5） 总承包模式：设计-采购-施工。（6） 项目管理模式：全过程管理、阶段管理全过程管理是指业主委托项目管理公司代表业主对工程进行全过程、全方位的项目管理，包括进行工程的规划，立项、设计工程招标，选择设计、采购、施工承包商，并对设计、采购、施工过程进行全面管理，。阶段管理是指业主委托项目管理公司代表业主对工程建设某阶段（如实施阶段）的管理。一般不直接参与项目的设计、采购、施工承包工作。项目管理公司一般通过签订合同，向业主收取服务费和目标管理的收益分成。由专业机构进行项目管理，能有效弥补业主项目管理知识和经验的不足。是国际工程项目管理的采用较多的一种模式。（7） 代建制模式代建是指由政府将非经营性基础设施项目委托给专门的项目管理公司作为代建单位由代建单位组织建设后再移交受用单位或运营单位。代建制还有利于促进公平竞争，提高管理水平，节约成本等。代建制与项目管理的差异：法律责任不同。项目管理主要是一种管理咨询服务，类似与律师。不直接以项目管理公司的名义与设计、施工、供应商签合同，不承担相应的法律责任。而代建制根据现有的代建管理办法，由代建管理公司名义直接与设计、施工、供应商等参建方签订合同，负相应的法律责任。代建制存在着一些问题：法律地位问题、与业主和各参建单位的职责权限划分、资金管理、代建收费标准与责任不对称。福建省有关代建的规定有：福建省人民政府关于印发福建省省级政府投资项目代建制管理办法（试行）的通知闽政200711号福建省人民政府办公厅转发省发展改革、财政厅、建设厅关于福建省属社会事业重点项目代建制实施办法的通知闽政办【2009】44号（8） 融资建设模式 指在公共项目建设中引人私人（企业）资金，由政府与私人（企业）共同投资或由私人（企业）独立投资，组建项目公司建设并运营的模式。常见有：BOT、PFI、PPP三种模式。私人投资的管理效率更高，市场竞争更加公平。BOT（建设-经营-转让）融资模式，是目前国内最早采用、运用最多的一种公私合作模式。通过项目特许协议，规定期限内把项目经营权授予为该特许项目设立的项目公司，由项目公司负责融资，项目建设、经营和管理，并在项目运营中收回投资，偿还贷款并赚取利润。特许期满，项目公司将项目无偿转交给政府。私人部门承担融资风险，并享有特许期内的利润，项目最终所有权归属政府。BOT还有其他变形形式，如 BOOT方式，即建设拥有运营移交；BOO方式，即建设拥有运营；BLT方式，即建设租赁移交；BOOST方式，即建设拥有运营补贴移交；BTO方式，即建设移交运营， BT（建设-转让）模式。BT近几年在高速公路及其他大型经营性公共设施的建设项目采用较多。BT投资是指一个项目承包方垫资进行建设，建设验收完毕再移交给项目业主。政府通过特许协议，引入民间资金（现在国内许多是央企资金或国企资金）进行专属于政府的基础设施建设，基础设施建设完工后，该项目设施的有关权利按协议由政府赎回。政府再回购，回购时考虑投资人的合理收益。 通俗地说，BT投资也是一种“交钥匙工程”。BT模式的优点： 政府建设资金短期内解决在建设期的困难；有利于转移业主建设期的风险；有利于业主控制建设项目的总造价。目前BT模式存在的问题：相关法律不健全；项目准备、招标、谈判、签署与BT有关的合同没有价位科学、合理、公平、公正的模式和格式。建设过程质量控制，设计变更及不可预见和不可抗力的处理和价款调整；融资及资金监管；风险识别与控制；回购价格的确定和回购价款、支付时间及利息等。目前BT模式还没有规范化的招投标规章制度，往往采用议标或谈判形式，也容易出现不公正的腐败问题。BT是一种融资形式，由纯粹的投资公司还是承包商，目前国内这两种性质的公司都有。有的专家学者反