##经开区基层民主自治情况调研报告.doc

#经开区基层民主自治情况调研报告党的十八届三中、四中全会提出“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”，今年以来，中央又陆续下发了关于深入推进农村社区建设试点的指导意见、关于加强城乡社区协商的指导意见等文件，经开区（杨舍镇）深刻领会中央精神，力争走出一条经济建设和社会建设并重，以社会建设推动经济建设的阳光之路，并将深化完善村(居)民自治工作作为2015年度加强和创新社会治理的重要环节谋篇布局。一、相关背景随着经济的飞速发展和现代化进程的加快，经开区（杨舍镇）和全国各地一样，城乡社会已经并正在发生深刻变化，基层社会治理面临许多新情况新问题。1.城市化带来的社会格局深度调整。近年来，经开区（杨舍镇）城乡一体化步伐不断加快，农村和城市社区的形态、人口构成都有巨大变化，不少农村经历了几轮行政区划调整，几村并一村现象比较常见，动迁社区大量崛起，人员流动性增加，村社区非户籍居民大幅增加，区镇基层自治组织的形态及人口构成发生深刻变化，相对固定的社会形态已被彻底打破。2.基层自治组织过度行政化。村、社区行政化倾向严重，承担着法律规定之外的大量政府工作事务，俨然一级政府组织，作为具有宪法地位的群众性自治组织，法定功能难于发挥。 3.群众民主法制意识不断增强，事关群众切身利益的社会事务日益扩增，群众事实上依然相对游离于村务局务管理之外。经开区（杨舍镇）深刻认识到，传统自治组织的管理理念和服务能力已落后于经济社会发展形势和人民群众日益增长的民主法治需求。必须尽快让村、社区回归宪法地位，管自己该管的事情；必须尽快推进村居民自治，切实做到群众的事情让群众参与，群众的利益让群众做主，群众的问题让群众解决。为确保深化和完善村居民自治工作稳妥进行，经开区成立了由党工委主要领导担任组长的指导组，强化对该项工作的整体把握和业务指导，并选定了具有代表性的善港、农联、福前、南新、赵庄、李巷、农义、仓基等八个村，以及金塘、晨阳、东莱、老宅、向阳、暨阳、体育、七里庙、西湖苑九个社区作为试点单位。8月13日至8月30日，八个试点村召开村民大会，通过村居民自治章程，其中4个村表决通过了实施细则并选举产生了村民议事会（理事会），为了全面深入推进村民自治工作奠定了基础。6月起，社区开始组织居民代表选举，并于8月24日至9月13日召开了居民代表大会，投票通过了居民自治章程及社区公约，选举产生了社区议事会。 二、主要特色经开区（杨舍镇）在推进村居民自治过程中，贯彻“三个坚持”，确保村居民自治工作具备系统性、创新性和可操作性。1.坚持党建引领，路径选择更加系统清晰为确保深化和完善村民自治工作稳妥进行，区镇成立了由党工委主要领导担任组长的指导组，强化对该项工作的整体把握和业务指导。（1）明确工作目标。围绕“党建引领、村民自治、多元共治、智慧平台”四大实施要点，促进政府管理、公共服务与基层自我管理、自我服务有机衔接互动。年内试点单位进一步完善自治机制，加快社会治理由“政府一元”大包大揽，向政府、市场、社会“多位一体”互融互通转变，真正实现“村情民知、村事民议、村策民决、村财民管、村务民督、村绩民评、村利民享”。（2）明确四项原则。一是坚持党的领导，确保村民自治工作始终在党组织的领导下进行；二是坚持村民主体地位，充分倾听民声、尊重民意、凝聚民智，切实将村级事务的决策权、管理权交于群众；三是坚持问题导向，自治事项必须与群众利益密切相关，符合本村实际情况；四是坚持合法合理，既要遵守法律规定，又要兼顾现实需求。（3）明确路径选择。经开区（杨舍镇）与华东政法大学及#市民政局合作，搜罗分析了当前我国较为成功的基层治理实例，并结合对善港、金塘等试点村社区的实地走访，提出创新设立村居民议事会（理事会），拓宽民主议事、协商、监督渠道，构建“党组织领导议事会民主协商村民会议（居民代表会议）民主决策村民委员会（社区居委会）具体实施村务监督委员会（社区居民代表全体）民主监督”的自治机制。2.坚持合法创新，自治体系更加规范完善（1）构建完善自治制度体系。区镇在调研中发现，原有的村居民自治制度存在着规范性、操作性和透明度等方面的欠缺，很多事项的规定较为笼统。新的制度设计中，必须从大处着眼、小处入手，通过明确细致的制度保障村民有全面的知情权、深度的参与权和广泛的监督权。村民自治方面，通过村民自治章程及其实施细则、村规民约构建村民自治体系，其中村民自治章程作为基础性、指导性文件，主要对村民组织、村民权力和义务、经济管理、社会秩序、议事规则做出原则性规定，由村民会议依法表决通过。而实施细则作为章程的操作性、配套性文件，重点明确各项事务处理的操作方式、具体标准、奖惩处置和结果公开等环节，大到文明创建、资产管理，小到家庭卫生、尊老爱幼，让每一件事情做起来都有章可循、有据可依。实施细则由村民代表会议依法表决通过。村规民约是与村民自治章程平行的自治规范，主要目的是为了维护村内社会秩序和公序良俗、促进精神文明建设，在广泛征求意见的基础上，由村民会议审议后通过。村规民约具有与村民切身利益紧密联系、通俗易懂等特点，在规范环境治理、调解邻里纠纷、处置违章搭建等居民个体行为时，可以发挥解决“法律照顾不到的问题”的积极作用。社区自治方面，则是通过社区居民自治章程、社区公约及各项子公约，分别与村民自治章程及其实施细则、村规民约对应。各试点村、社区在制定自治章程、村规民约、社区公约和细则的过程中，通过各种形式最广泛地发动群众参与其中。各村向全体村民发放告知书和征询意见表，征集自治事项，将群众反映最集中、最强烈的事项列为重点规范项目。村民自治项目主要涉及土地管理、集体资产管理、福利待遇等各个方面，农联村将老年人节日慰问、子女考入大学等再小事，只要村民关注，也都列入规范范围。（2）创新构建议事会（理事会）为扩宽群众议事协商渠道，村民自治章程在原有村民组织的基础上增设了村民议事会（理事会），作为落实村民自治工作的民主协商议事机构。其主要职权是参与村务管理、民主议事协商、收集民情民意等。村民议事会成员由村民代表会议在村民中推选15人组成，设议事长1人。村民委员会成员不兼任村民议事会成员。村民自治章程中明确了由村民代表会议差额直选产生村民议事会（理事会），代表村民协商、沟通和审议涉及村民重大利益的事项，并规定了议事会（理事会）的协商范围和工作程序，这些具体的机制设计保证了村民行使自治权有了可靠的路径。村民议事会的成立，改变村里大事、小事基本上都由村委统一包揽的局面，保证村民的知情权、决策权和监督权。社区也参照村民议事会成立社区议事会，具体产生方式、职责及履职方式等在社区居民自治章程中作出规定。（3）合理定位社区居民代表大会。在推进居民自治时，一大苦恼是现有法律体系的滞后，城市居民委员会组织法于1989年制定，当时面对的场景经过二十多年的经济社会发展，已经发生了深刻变化，随着城市化的快速推进，商品房社区、动迁安置社区快速新建，人口流动加强，社区人员结构日趋复杂，社区规模越来越大，由组织法中规定的100-700户实际变成了2000-2500户， 具体自治过程中，很多内容无法在城市居民委员会组织法中找到依据，往往需要参照村民委员会组织法来实施。如社区居民代表大会，城市居民委员会组织法并未对其作出具体规定，居民代表大会的法律地位如何，在社区内的权力安排等找不到根据，但经过仔细研究，与村民委员会组织法中村民大会与村民代表大会是两个主体不同，城市居民委员会组织法中，社区居民代表大会是居民大会的形式之一。考虑到区镇多数城市社区规模较大，人口众多，社区居民参与度较低的实际情况，故规定社区社区居民代表大会作为现阶段全体社区成员依法行使民主权利、参与民主管理、体现自治权的基本形式。如此一来在法律框架内解决了这一根本性难题。3.坚持攻坚克难，操作模式更加务实普适知易行难，基层民主长期以来在浅水区徘徊，不仅在于相关法律法规滞后，更在于各村各社区从规模形态到人员结构情况不一，很多法律法规要求在具体进入操作环节时，总有各种各样现实因素的制约，难以操作。此次经开区（杨舍镇）在探索推进村居民自治进程时，充分估计困难，认真探索可复制的操作模式，为民主自治的进一步深化推广提供了现实条件。（1）攻克组织动员难关。村民大会是村民自治的基本形式，但很多现有行政村经过数轮行政区划调整，以及城乡一体化以来，村民结构、村庄形态已经与过去完全不同，现在的农村规模一般都有数千人，大的数万人，召开如此规模的村民大会难度不小，从场地到安全到组织，对多数村来说都是个不小的难题，因此全市多数村已多年没召开过村民大会。此次村民自治试点，区镇和相关村也严肃讨论过这些问题，但最终还是决定，村民大会一定要开，不然自治章程等规则制度得不到最广泛的民意基础，无法起到“村民小宪法”的作用，村民自治也无法从法理上站住脚，村民自治意识也无法唤醒。以善港村为先开展探索，善港村由原善港、五新、杨港、严家埭“四村合一”为现在的善港村，新善港村面积9.07平方公里，村民小组59个，户籍村民7800多个，同时还有外来人员20000多名，是个名副其实的大村，要召开村民大会，哪怕是户代表参加，也有2000多人。为了做好大会组织工作，善港村按照“村干部包组入户”分工，按片区，分自然宅基，村干部领任务，包干负责。核对清各片、各组户的底数，是否符合分户；确定村民会议的参会对象,各包干区域明确参会对象，并完成登记记录好联系电话。在会议召开前两天，下发书面的会议通知，在村道、主要场所、各自然村落张贴会议通知。通过短信群发系统，发送短信通知。在村域悬挂100余条横幅和流动宣传标语，发放告村民书及5000余份调查问卷，提高村民群众的知晓率。同时落实场地，将村委东侧一处12000平米的空地平整用作会场，并详细做好现场应急预案，会场上医疗救助、流动厕所等均准备到位，同时活动报公安局备案。诸多工作在区镇及办事处的支持下有条不紊进行，会议议程经区镇政法办把关，确保合法合规，大会当天秩序井然，为后面试点村召开村民大会总结了一套方法，使各村召开村民大会难度大大降低，为后续深入推广打下坚实基础。各召开村民会议的村，户代表出席率均超过了95%。（2）攻克推选代表难关。推选代表尤以社区居民选代表为难，与村不同，社区由于居民之间缺乏共同利益，且一个社区往往有几个小区组成，居民之间缺少熟悉，在推进过程中，不少小区出现了没有居民自荐代表的尴尬；在一些动迁安置社区中，不少居民仍以村民自居，选代表只愿选原来的本村人。如何让居民积极主动参加代表推选，如何让选出来的代表真正得到居民认同，是社区居民自治的关键环节，也是一大难点。为了让这一关键环节不流于形式，试点社区与区镇有关部门、市民政局充分沟通，在选举方法上多次探讨，以金塘社区为例，金塘社区根据自身动迁社区实际，最终决定，采用个人自荐、联名推荐、组织推荐的方式确定初步候选人，在征求居民意见和居民代表初步候选人意见的基础上，形成居民代表正式候选人，然后由选举工作人员分组逐户上门接受投票，选举产生社区居民代表。对没有自荐或联名推荐的网格楼栋，以组织推荐，社区出面动员的方式，邀请居民参与竞选代表。居民代表选举产生后，社区组织召开居民代表见面会，加强居民代表与居民沟通交流。一是召开居民代表集中见面会。利用锡剧团演出之机，在社区广场上，以图文并茂的形式向居民群众现场介绍社区自治以及50位当选代表的基本情况，并邀请3位居民代表上台表态发言。二是举行居民代表分组见面会，利用十天时间，分8组在社区内组织居民代表与居民见面会，听取居民的意见建议，介绍居民自治工作进程，提出居民参与的要求，并为各位代表发放了民情记事本，为落实居民自治工作奠定基础。金塘社区推选居民代表的方法对所有社区，尤其是动迁社区推选居民代表具有典型意义。（3）攻克形成共识难关。新时期的村社区内部利益多元，一些村由过去不同村合并而成，村民对村的向心力还不强，一些村外来人口数已超过户籍人口，一些社区由好几个小区组成，一些动迁社区由好几个村村民组成，且社区内还有一些社区单位。利益是民主参与的原动力，基层自治组织内部利益主体多元，如何凝聚多元共识，寻找共同利益，是推进自治需要考虑的最深层的因素。在推进村居民自治过程中，区镇及试点单位一是将自治章程、村规民约、社区公约等制度文件的起草、征求意见作为凝聚群众共识的过程，通过排查分析基层治理中的难点、热点问题，确定需要通过村居民自我约定来共同遵守、执行的事项。在充分调查摸底的基础上，起草了章程等文件初稿。稿件形成后，在各试点单位多次召开座谈会征集到意见，多次修改形成征求意见稿，并再次发放至村社区所有家庭征求相关意见、建议，在充分征求意见的基础上，才将最终草稿报村民大会或社区居民代表大会投票通过。二是构建更加合理的协商机制，吸纳非户籍居民参与到公共事务和公益事业协商中来，建立户籍居民和非户籍居民共同参与的协调议事机制，鼓励社区单位推选产生单位代表加入到社区居民代表大会，社区议事会人员注重吸纳老党员、企业主代表、新市民代表、妇女代表、青年代表、社区内的各级人大代表、政协委员等，部分动迁社区还充分考虑到社区内原村民的构成比例，确保每个群体都有代表代行参与权、发言权、监督权。三、下一步打算年内试点单位进一步完善村居民自治机制，加快社会治理由“政府一元”大包大揽，向政府、市场、社会“多位一体”互融互通转变。1.进一步加强政社边界的梳理。基层自治组织实行行政事务减负是自治的前提条件。推进社区工作去“行政化”。一是全面摸排、梳理清楚社区行政管理事项、政务服务事项及公共服务事项；二是通过取消或者转移工作事项，撤并检查考核评比和临时机构，规范社区盖章证明事项