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财政供养系数关联分析思考特征码rdhytensuypsuuyoaluw * 摘要：随着社会保障制度改革和农村税费改革的深入发展，财政供养人员概念的外延已发生很大变化。现在所称财政供养人员是指由各级财政部门依据政府编制机构核定的编制而给予全额或差额工资保障的人员，包括行政事业单位在职人员、离退休人员、纳入财政社会保障人员、优抚救济人员和农村税费改革后的村组干部等。本文所指财政供养人员仅为财政部门依据政府编制机构核定的编制而给予全额或差额工资保障的行政事业单位在职人员，它反映了一个地方履行一级政府事权而供养的工作人员。 本文以湖北省72个县（市）财政和部分市县财政的有关数据为依据，对地域人口、人员结构、可用财力、公共支出、地理环境、政策环境等因素与供养系数的关系进行分析，并对孝感市的财政供养系数进行实证分析，在此基础上提出了降低财政供养系数的建议。 一、影响财政供养系数的相关因素分析 1.地域人口与供养系数的关联分析。 分析方法：（1）将全省72县（市）按地域人口由大到小排列，并按人口数量自然划分成10个档次。（2）将财政供养人员数量随地域人口顺序排列，并按地域人口档次计算平均值。（3）各档次的财政供养人员总量除以对应档次的地域人口总量等于该档次财政供养系数。具体统计和计算过程略，结果列表如下： 表1湖北省20xx年72县（市）地域人口与财政供养人员关系分析表 单位：万人、人、个 地域人口 财政供养 档次 县市个数 系数（） 变化范围 人口均值 1 100-165 27811 9 2.382 90-100 26582 5 2.793 80-90 22788 6 2.634 70-80 19814 2 2.625 60-70 18947 10 2.996 50-60 16162 13 2.997 40-50 13900 11 3.058 30-40 10039 10 2.779 20-30 8668 4 3.8110 10-20 5927 2 5.33 关系显示：（1）财政供养人员数量与地域人口数量成正比变化。人口大县，供养人员相应较多；人口小县，供养人员相应较少。（2）财政供养系数与地域人口数量成反比变化。人口大县，供养系数较小；人口小县，供养系数较高。（3）综合关系。人口大县供养人员较多，但供养系数较低；人口小县供养人员较少，但供养系数较高。 推论：人口大县供养系数较低，人口小县供养系数较高；降低供养系数的重点是人口小县。但现实中人口小县供养人员较少，而人口大县供养人员较多。本文认为，由于供养系数的分母地域人口的不可比成分较大，考核供养系数应以分子供养人口为主。因此，降低供养系数的重点应是供养人口大县，而不是供养人口小县，即不能以供养系数高低作为减少财政供养人员的实践标准。 2.人员结构与供养系数的关联分析。 分析方法：（1）划分。将财政供养人员按工作性质分为行政单位供养人员、事业单位供养人员两大类。人员经费相应划分为行政人员经费和事业人员经费。（2）对比分析。选择某市作为样本。（3）比较年度。选择1993年与20xx年的有关数据进行对比。 表2孝感市1994-20xx年财政供养人员结构变化表单位：人、万元 其中教师占事业 年度 行政人数占比例 事业人数占比例 人数比例 1994 23.8 76.2 48.81995 23.4 76.6 48.51996 24 76 47.11997 22.7 77.3 481998 23.8 76.2 54.51999 24.9 75.1 51.82000 25.8 74.2 53.820xx 26 74 54.420xx 26.1 73.9 56.120xx 24.1 75.9 54.9平均值 24.46 75.54 51.79 关系显示：（1）行政与事业人员结构虽有所变化，但变化不大，基本保持了一定的比例。即行政机构人员占1/3，事业单位人员占2/3。（2）教师数量占事业单位人员总量的1/2强，比重显得过大。 人员经费的结构与人员的结构呈同向变化关系。（1）在人员经费结构中，行政人员经费占经费总额的比重30，事业人员经费占经费总额的比重70，其中教师经费占事业人员经费的比重接近60。调查发现，当行政编制冻结后，事业单位供养人员急剧膨胀。一部分是历次机构改革中行政机关精简人员，一部分是新进单位的人员，大部分都流向事业单位或压往二级单位。较多事业单位或二级单位人浮于事，相互攀比，一些苦活、累活没有人做，在社会上临时聘用人员。（2）人均经费水平逐年提高。其中事业人均经费支出增长27.4，教育人均经费增长22.05，均高于行政人均经费支出增长5.6个、0.25个百分点。 表3 孝感市2000-20xx年行政事业单位人员经费结构变化表 行政人员经费 事业人员经费 年度 占比 人均 占比 人均 其中教 人均 重 经费 重 经费 师 经费 2000 29.7 6945 70.3 5690 60.4 639620xx 30.3 9151 69.7 7383 54.6 740820xx 31.7 10572 68.3 8061 64.3 924120xx 25.3 12554 74.7 11769 54.2 11626平均或递增 29.25 21.8 70.75 27.4 58.37 22.05 推论：供养人员结构反映了一级事权中从事行政与事业工作的人员配置比例。从相对比例看，事业所占比重过大，尤其是教师人数及经费比重突出。据此推论：降低财政供养系数，减少供养人员的重点是事业单位，其中优化教师队伍应是重中之重。 3.可用财力与供养系数的关联分析。 分析方法：（1）可用财力为一般预算收入与转移支付之和。本文将72县（市）一般预算收入与转移支付相加后，按照可用财力大小自然划分为5个档次。（2）供养人员数量范围指划分档次内最低数量到最高数量范围。（3）人均财力水平是指各档次可用财力金额之和与财政供养人员数量之和的比值。具体统计和计算过程略，结果列表如下： 表4湖北省20xx年72县（市）可用财力与供养人员关系分析表单位：元、万人、万元 可用财力 供养人口 人均财力 档次 县市个数 范围 数量范围 水平 1 3-3.5 3 2.3-2.8 1.162 2.1-3 22 1.2-3 1.063 1.5-2 13 1.1-2 1.044 1-1.5 22 0.9-1.7 0.945 0.5-1 8 0.4-1 1.09 关系显示：（1）财政供养人员与可用财力成正比变化。可用财力较多的县市，财政供养人员较多；可用财力较少的县市，财政供养人员较少。（2）人均财力支出水平基本相等。不管是财力多的县市，还是财力少的县市，人均可用财力基本保持在一个相等的水准。（3）综合关系。人均可用财力没有拉开档次，可用财力主要聚集在养人上。财力强的县市多养人，财力弱的县市少养人。 推论：财力多的养人多，财力少的养人少，据此推论，财政就是“吃饭财政”，财政增收就是为了供养更多的人员，而这却背离了一级政府事权人员配置的原则，是财政工作的误区。因此，降低财政供养系数不能将可用财力与供养系数挂钩。 4.公共支出与供养系数的关联分析。 分析方法：借助于财政收入、财政支出、地域人口、可用财力、工资水平等指标之间的公式推出公共支出与供养系数之间的关系。下面是演绎过程： （1）人员经费支出=财政供养人员人均工资标准=供养系数区域人口数量人均工资标准 （2）财政支出=经常性支出+专项支出=（人员经费支出+公务费支出）+专项支出 （3）财政支出=可用财力=财政供养系数区域总人口人均工资标准+公务费支出+专项支出 财政供养系数=财政支出-（公务费支出+专项支出）/区域总人口人均工资标准=（可用财力-公共支出）/地域人口数量人均工资标准 关系显示：在一定时期内，某县（市）的可用财力、地域人口数量、人均工资标准基本上保持在一个不变的水平，可视为常量指标。因此，财政供养系数与公共支出存在十分密切的关系。由于公共支出是被减量，被减量与差值成反向变化关系，即公共支出越大，供养系数越小；公共支出越小，供养系数越大。当可用财力等于公共支出时，供养系数为零。当可用财力大于公共支出时，供养系数为正；当可用财力小于公共支出时，供养系数为负。 从事权与财力配置上讲，一级政府有一级事权，一级事权有相对应的可用财力。根据这一设立原则，一个地方的可用财力应包括两部分：首先，履行一级事权所需的非人力资源财力，主要指物质资料、生产工具等。其次，完成一级事权所需配备的人力资源所需财力，主要指生产与再生产的补偿财力，如工资、奖励、福利等。按照行政管理理论，国家赋予同一级政府的事权是基本一致的，公共支出也应该是一致的。但由于各级的工资标准、地域人口、可用财力不同，财政供养系数必然是不同的。在同一级别的公共事权相同的前提下，可用财力较多的地方，可用财力超出公共支出的增量就多，就可以提高供养系数。而可用财力较少的地方，可用财力超出公共支出增量就小，财政供养系数就低。而可用财力比公共支出低的地方，财政供养系数为负数，这个地方的财政必然是负债运行。 推论：如果一个地方履行一级事权不完整，则说明可用财力不足以养人，供养系数应为负值。但在实际中，履行一级事权不完整的地方较多，但财政供养系数却为正值，有的还较高。理论与实践产生了矛盾。实际情况是由于供养人员失控。可用财力大量向人员经费集中转移，挤占了履行正常事权所需财力。因此，降低财政供养系数，需要划分地方可用财力，可用财力必须首先用于履行一级事权，并据此配备相应人员，超过公共事权所需人员必须精简。 5.地理环境与供养系数的关联分析。 分析方法：（1）将全省72个县（市）按地理特征分为五个类型：山区县、丘陵县、平原县、城郊县、湖（库）区县。（2）地域人口、供养人员范围按各类型从最小到最大列示。（3）供养系数为各类型县（市）的供养人员总数与地域人口总数的比值。具体统计和计算过程略，结果列表如下： 表5湖北省20xx年72县（市）地域人口与财政供养人员及系数关系分析表单位：个、万人 地域人口 供养人口 供养系数 类型 个数 范围 范围 （） 山区县 34 8-120 0.5-2.5 2.84丘陵县 6 50-100 1.3-3 2.85平原县 17 35-100 0.6-2.6 2.81城郊县 10 35-160 0.9-3.5 2.76湖（库）区县 5 50-140 1.8-2.8 2.53增长率 14.47 11.22 关系显示：（1）地域人口起点基本相同，变化幅度逐步增加。主要是地理环境和行政区划造成的。（2）供养人口起点依次增大。说明供养人员与地理环境呈同向变化关系。其中山区县供养人员相对较少，而平原、城郊、湖（库）区县供养人员相对较多。（3）供养人员在3万人上下变化。这是一个县（市）的最大值。（4）供养系数依次减少。虽然地域人口、供养人员同向增加，但地域人口依次增长高于供养人员依次增长，即供养系数分子增长低于分母增长，导致供养系数依次减少。计算结果证实了这一点。 推论：由于人口增长控制属于国家计划生育政策范围，我们只能控制供养人员增长。按照地理条件与供养人员关系，控制财政供养系数重要依据是按供养人员起点大小，即按地理划分的后三类（湖库区县、城郊县、平原县）应是重点控制地域。 6.政策环境与供养系数的关联分析。 分析方法：本文涉及政策环境包括行政体制、财政体制、人事体制、经济周期等，由于这些方面都是一个庞大主题，限于篇幅，此外主要以定性分析这主。 （1）行政体制与供养系数。目前，我国行政体制设计是五级管理体制，即中央、省（直辖市、自治区）、市（自治州）、县（市级县、县级区、自治县）、乡镇（民族乡）。各级不论区域人口多少，面积大小，级次高低，经济好坏，都设有“大而全”的行政事业管理机构，配备有一定数量的工作人员。据有关资料，解放初期，全国的官民比例为1600，到20xx年各级各类官员占总人口的平均比例已达128，干部总人数是解放初期的80多倍。这种庞大的层次多的行政管理体制，不仅办事效率日益低下，而且需要巨大的行政管理成本作支撑。仅以乡镇为例，1984年，全国撤社建乡结束时有乡镇92476个，按当时每个乡镇平均支出20万元计算，需要消费财力184.9亿元。经过改革，到20xx年底止，全国乡镇减少至38464个，按20xx年每个乡镇平均支出50万元计算，仍需要消耗财力192.3亿元。以湖北省的情况来分析，20xx年，全省财政供养人员中，省地两级供养人员占全省比例为1/4弱，而县乡两级供养人员占全省供养人员比重为3/4强，其中乡镇级占全省比重达到24.45。 表620xx年湖北省财政供养人员按行政级次分布和人员结构表单位：人 合计 财政拨款或补助开支人员 行政级次 国家 集体 离休 退休 长休 人数 占比重 职工 职工 人员 人员 职工 省级 213350 10.43 159148 783 4557 48585 277地市级 278317 13.61 211778 7981 5288 52652 618县级 1053156 51.50 821920 39588 10471 180444 733乡镇级 500013 24.45 393854 24458 2145 78945 611总计 2044836 100 1586700 72810 22461 360626 2239结构 100 77.59 3.56 1.09 17.63 0.11比例 关系显示：行政管理层次与财政供养人员成正比，与财政供养系数成正比。 推论：根据上述关系显示，要降低财政供养系数，需要减少行政管理层次。按照市场经济国家通行做法，行政体制设计只需设三级政府，我国可比照改革。 （2）财政体制与供养系数。从1994年起，我国实行了分税制财政体制，实行了“统一领导，分级管理”的体制，按照这种“分灶吃饭”的财政体制，一级政府有一级事权，一级事权有相应的财力。但从分税制10年运行的情况看，各级事权不规范是突出的问题之一，在地方各级体制运转中，经常有事权错位、缺位和越位的情况出现，形成了中央调控各地事权的局面。特别是几次增加工资，在经济转型时期产生了一定的“吸引效应”，各地膨胀了一大批人员。后来，在“一要吃饭，二是建设”思想引导下，地方政府及财政把保工资发放作为第一要务，更是巩固了“吸引效应”，不少地方特别是经济落后省份没有把住关口，供养人员无序膨胀，相互攀比，增加了一定数量的财政供养人员，提高了供养系数。 关系显示：财政体制不规范，为地方供养人员增长创造了机会。 推论：一级事权不能相对独立，就不是完整的分税制体制。要认真执行分税制，增强地方各级事权的相对独立性。增加工资要适合社会发展状况，实行地方听证制度，不能强求各地统一。 （3）人事体制与供养系数。目前，全国人事制度特别是人员管理方面缺乏统一的法律制度，这也是财政供养人员居高增长的重要原因。主要表现在：一是在编制管理上，人事部门与财政部门形成了“两张皮”。产生了人事核定的编制，财政不一定认可，但为今后转正奠定了基础。二是在供养上，预算内与预算外“两张皮”。产生了单位认可的人员，虽然没有人事或财政编制，但仍然由单位供养，也为今后逐步转正创造了条件。三是在进人问题上，缺乏法律规范。进人质量、进人数量、进人对象，全凭领导研究决定，没有统一规划。四是在人员出口上，不鼓励人员出去。主要是工龄时段太长。以国家公务员为例，只要不犯错误，都必须坚持工作30年，机构改革也不能精简。按照每人30年的平均工龄批次依次平行推移，供养人员基数必将越来越大。 关系显示：人员编制、人员经费实行多头管理，是财政供养人员间接增长的重要原因。进人无法律依据，是财政供养人员直接增长的重要原因。人员出口不畅，不断产生基数累积，是财政供养人员增加的潜在基础。 推论：编制管理、经费管理分割，进口松出口紧，导致财政供养人员必然增长，仅靠财政一家加强管理不行，要控制供养人员无序增加，降低供养系数，必须改革现行人事制度，对人员编制及预算外资金实行统一立法管理，出台激励人员有序流动的相关政策。 二、孝感市财政供养系数与全省、全国、国际比较和推论印证 孝感市位于湖北省中部，现辖7个县（市）区，国土面积8910平方公里，总人口506万人。20xx年国内生产总值343.55亿元，财政收入18.39亿元，其中一般预算收入9.53亿元。从地理特点看，北有山区县（大悟县），南有湖区县（汉川市），中有丘陵和平原县（安陆市、应城市、云梦县、孝南区），是一个地理多样化的典型区域。 1.孝感市财政供养系数与全省比较。 （1）7个县（市）区供养系数与全省县（市）比较。 分析方法：将7个县（市）区的地域人口、财政供养人员、供养系数按照地域人口由大到小排列，然后根据全省72个县（市）有关资料，找出各项指标所占位置，分析其中的关系。 表7孝感市20xx年度7县（市）区财政供养系数及相关因素全省排序表单位：万人、人 地域 全省 供养 全省 供养系 全省 县（市）名称 人口 排序 人口 排序 数 排序 汉川市 106.46 5 23383 15 2.19 66孝南区 83.16 19 20707 22 2.49 56应城市 65.28 24 19345 26 2.93 35孝昌县 61.82 28 13833 45 2.23 65安陆市 61.70 29 18953 27 3.06 30大悟县 61.12 31 16230 38 2.66 50云梦县 57.21 35 17628 32 3.09 28全省平均值 62.62 17485 2.79 关系显示及推论印证：地域人口排序及关系。地域人口高于全省平均值的县（市）有3个，从大到小依次为汉川市、孝南区、应城市。地域人口低于全省平均值的有4个县（市），从大到小依次为孝昌县、安陆市、大悟县、云梦县。分析发现，地域人口与供养人员基本呈同向关系。供养人口排序及关系。供养人口高于全省平均值的有5个，即汉川市、孝南区、应城市、安陆市、云梦县。低于全省平均值的有2个，即大悟县和孝昌县。说明7县（市）区财政供养人员整体水平较高。供养系数及关系。高于全省平均供养系数的县（市）有3个，即云梦县（3.09）、安陆市（3.06）、应城市（2.93）。这种结果印证了“减少财政供养人员不能仅以供养系数为标准”的推论。 （2）市直财政供养系数与全省市州比较。 分析方法：将全省9个市州（武汉市不可比）的财政供养系数进行排列比较，找出其中存在的关系。地域人口指履行事权所辖行政区域总人口。财政供养人员指市（州）本级财政供养人员。 表8孝感市20xx年市直在湖北省市州中财政供养系数排序表单位：万人、人 地域 全省 供养 全省 供养 全省 市州名称 人口 排序 人员 排序 系数 排序 黄冈市 723 1 207418 1 0.287 5荆州市 633 2 181014 3 0.286 6襄樊市 577 3 192029 2 0.333 3孝感市 506 4 144167 4 0.284 7宜昌市 397 5 123493 5 0.311 4恩施州 381 6 107805 7 0.283 8十堰市 338 7 119662 6 0.354 2咸宁市 278 8 99113 8 0.356 1随州市 249 9 64000 9 0.257 9 关系显示及推论印证：地域人口及关系。全省市州地域人口最多的是黄冈市（723万人），地域人口最少的是随州市（249万人），其中孝感市所辖人口在全省市州中排第4位，居于中等位次。供养人员及关系。全省财政供养人员最多的是黄冈市（207418人），供养人员最少的是随州市（64000人），其中孝感市市直供养人员排全省市州第4位，居于中等位次。从排序看，供养人员与地域人口排序基本呈同向关系。供养系数及关系。全省财政供养系数最大的市州是咸宁市（0.35），供养系数最小的是（0.25），其中孝感市供养系数排全省市州第7位，相对较低。从排序看，供养系数最大的市（咸宁市）不是供养人口最大的市（黄冈市），供养系数最小的市（随州市）却是供养人口最少的市。 2.孝感市财政供养系数与全国部分省份比较。 表9全国部分省份20xx年财政供养系数及人均财力情况表 单位：万人、元 地区划分 选择省份 供养人口 供养系数 人均财力 东部地区 浙江省 104.1 2.3 44846中部地区 安徽省 156.5 2.48 14000 湖北省 206.24 3.44 13462 其中孝感市 14.42 2.85 10431 关系显示和推论印证：从上表可以看出，湖北省的财政供养人口较多，人均可用财力较低，财政供养系数相对较高。其中孝感市与全省相比，人均财力均较低，财政供养系数较低，但与全国部分省份相比，财政供养系数仍然较高。因此，孝感财政既要做大“蛋糕”，也要降低供养系数。 3.孝感市财政供养系数与国外部分国家比较。 分析方法：选择部分国家与我国、我省及孝感市进行比较分析。 表101999年部分国家和地区财政供养系数相对比例比较表单位：亿人 国家或地区名称 国家或地区人口 财政供养比例 美国 2.73 1187法国 0.59 1164日本 1.26 1150印尼 1.94 198中国 12.59 130其中：湖北省（万人） 5938.03 129孝感市（万人） 597.72 135 关系显示及推论印证：（1）发达国家供养比例相对较低，不发达国家供养比例相对较高。其中我国的供养比例较高，是美国的6.23倍。（2）湖北的供养相对比例高于全国平均比例，说明需要降低供养系数。（3）孝感市供养比例低于全国平均水平，但高于国外国家的供养比例，说明仍需要降低供养系数。 三、降低财政供养系数的路径选择 降低财政供养系数，需要确立一个基本目标。从国外情况看，美国、法国、日本等发达国家都在0.5左右，印尼等国家的供养系数在1左右。鉴于我省的财政供养系数为3.44，因此建议现阶段将降低财政供养系数的目标定为2，力争用3年左右的时间，实现全省整体供养系数下降1.44个百分点。 1.减少行政管理层次，调整优化工作职能。 由五级政府逐步转变为三级政府，撤销乡镇一级政府，实行县直管乡和村民自治制度。创新市（地）制，实行省直管市、县后，市级保留行政级别，作为市级县管理。从理论上讲，每减少一个行政层级，或减少一项职能，都可以减少一定数量的供养人员，节约相应数量的行政成本。以湖北省为例，20xx年全省乡镇财政供养人数50万人，占全省供养人员总数24.45。如果按保留30的派出机构或联络机构人员估算，则全省乡镇可减少财政供养人员35万人，将减少供养系数0.59个百分点，全省财政供养系数可由3.44减少到2.85。再以孝感市为例，全市7个县（市）共有乡镇、街道办事处共115个，财政供养人员6万多人，如果撤销乡镇一级，保留30派出或联络人员，则全市可减少供养人员4.2万人，占全市供养人员总数的29，将减少供养系数0.83个百分点，财政供养系数将由2.84下降到2.01。 表11孝感市1994-20xx年财政供养人员城乡数量结构变化表 年度 城关人员占比重 乡镇人员占比重 1994 52.1 47.91995 51.7 48.31996 54.2 45.81997 56.8 43.21998 51.7 48.31999 41.7 58.32000 41.7 58.320xx 49.3 50.720xx 60.1 39.920xx 73.1 26.9 上表说明，城关与乡镇供养人员比重各占1/2左右。乡镇财政支出中，教师工资占60比重，从20xx年起，各地实行教师工资县级统一发放，乡镇供养人员比重开始下降，转增了城关供养人员比重。鉴于乡镇主导财政供养人员数量变少的情况，撤销乡镇一级应该有时机成熟。 2.明确各级政府事权，合理划分养事与养人财力。 一是要明确划分各级事权，优化机构设置和人员配备。按照市场经济公共管理的要求，重新划分中央、省、市、县政府事权，按新的事权需要设置机构，对原来的机构实行调整。有事权任务的机构就保留，无事权任务的机构就撤消，重复交叉职能的机构就合并，不强调上下完全对口，只要事情有人做就行。二是要合理划分养事与养人财力。现在存在一个突出问题，就是养人支出占用财力太多，养事支出占财力份额太少。据调查测算，全省县（市）工资性支出占县（市）财政支出总额比例在70左右，少数县市达到80以上，这种结构明显不合理。因此，降低财政供养系数，就必须合理划分养事与养人财力，逐步降低养人支出所占财力比重，要以养事为先，养人与养事相协调。不然，按照有关推论，养事（公共支出）财力越少，养人的财力就会越多，供养系数就会越大。 3.明确重点降低对象，因地制宜降低供养系数。 一是根据地理环境与供养系数的关联分析，降低供养系数可以供养人员起点大小为基础，重点应是供养人员较多的湖库区县、城郊县、平原县。对财政供养人员超过2万人的县（市），要作为重点控制对象。二是根据地域人口与供养系数的关联分析，降低供养系数应是纵向降低，即县（市）自己现在与自己过去相比是否有所降低。合理确定供养系数水平。供养系数不强求一律。科学的标准应是在各地正常履行事权基础上的供养系数。即在合理划分养事与养人财力基础上，可用财力超过养事财力的增量可以适当提高供养系数，可用财力等