城市土地二级市场的制度缺陷及对策.doc

城市土地二级市场的制度缺陷及对策近年来，随着我国产业结构的调整和升级，土地二级市场交易逐渐活跃起来，土地市场不断扩展。 我国土地二级市场存在着土地产权界定模糊、土地交易制度不配套、土地收益分配制度不合理、服务体系不健全等缺陷。 规范城市土地二级市场运行应当采取强化制度建设规范交易行为、完善土地产权、完善收益分配体系和强化信息披露规范交易中介等对策。 中国土地矿产法律事务中心 叶明权 我国土地二级市场发展的现状 城市土地二级市场属于土地使用权流转范畴，主要是指土地使用权的转让、出租、抵押等的交易关系，它是由土地使用权在土地经营者或使用者之间的横向流转而形成。近年来，随着我国产业结构调整和升级，土地二级市场交易逐渐活跃起来，土地市场不断扩展。从总体看，当前我国城市土地二级市场交易有以下特点： 从总量上看，除土地租赁外，土地转让、抵押的数量呈波动上升趋势，土地转让、抵押的价款呈增加趋势。 从交易类型上看，土地抵押是土地二级市场交易的主要类型。土地抵押占土地二级市场交易总量的比例由年的上升到年的。 从土地交易的用途来看，土地转让和租赁主要以商服用途为主，土地抵押主要以工矿仓储用途为主。以年为例，土地转让中商服用地占，土地租赁中商服用地占，土地抵押中工矿仓储用地占。 土地使用权抵押贷款成为固定资产投融资的重要手段之一。以土地财产权抵押贷款是国 际通用规则，通过土地使用权抵押，可以获得大量建设资金，增加了固定资产投资的资金来源。全国土地抵押贷款占固定资产投资的比例由年的提高到年的。 我国土地二级市场运行中的制度缺陷 土地产权界定模糊。产权的界定是市场交易的基础。虽然相关法律在土地产权的初次安排上做出了原则性规定，但与市场经济发展的要求相比，还不够细化和明确。从所有权的设置上，土地管理法规定 “国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使 ”，但没有明确国务院如何代表国家行使所有权。缺乏人格化的代表，导致事实上的所有权虚置，实质权利却放在了地方政府、企业等管理者和使用者手中，造成国有土地交易过程中各种主体的土地产权 “边界纠纷 ”，使得土地使用权人容易越过使用权的边界，攫取部分所有权收益。从而增加了国有土地使用权交易的复杂性，增加了利益分割的复杂性和国有土地交易的成本。从使用权的设置上看，国家配置土地可以采取划拨、出让、租赁、作价出资（入股）、国家授权经营等方式，于是，在土地二级市场交易上，可以有以上五种土地使用权进行交易，但对这些使用权的主体的权利体系还不够清晰，每一种使用权的权利内容差别很大，在土地确权登记上，还没有解决对作价出资（入股）和授权经营土地使用权登记的问题，使得这两类土地使用权的交易受限，手续繁杂。 土地交易制度不配套。城市土地二级市场由于具有交易主体多元性和交易方式多样性的特点，使得对交易制度的需求更甚于城市土地一级市场。而政府的相关政策又不配套，导致土地资产流失严重。如划拨土地使用权进入土地二级市场，可采取补交土地出让金或上缴部分收益的方式，也可采用租赁、作价出资（入股）或授权经营方式。对于前者而言，其难点在于补交出让金的标准，国家明确最低不得低于标定地价的，但各地在具体操作中规定不一，由不等，导致土地使用者收益不均衡。对作价出资（入股）和授权经营方式，由于在实施过程中与出让土地使用权进入二级市场的差别较小，却并不需要支付高额的出让金，国家股权在收益方式上的模糊性使得用地者更倾向于选择这两种方式，如果国家对其所拥有的土地股权的收益没有充分的保障渠道，就造成土地所有权收益的 “合法损失 ”。再者，在法律不完善，甚至政策存在缺陷的情况下，进入市场的高收益与违法行为的低成本势必导致地下交易的发展，从而造成国有土地收益的 “隐形损失 ”。此外，土地二级市场交易透明度不高，导致了较高的交易费用，降低了土地交易的预期收益，助长了土地的隐形交易行为。 土地收益制度不合理。土地二级市场主要的收益形式有土地转让、出租与入股等，收益主体主要为土地使用者，收益形式因二级市场流转方式的不同而存在差异，与交易方式密切相关。经过几轮财税制度改革，新土地管理法实施后，地方政府成为存量土地所有权的收益者，主要通过税收、收费等形式间接参与收益分配。但当前，土地二级市场交易收益分配结构不合理，导致其经济调控功能难以发挥。就土地税收而言，在土地流转环节中，总体赋税水平相当于收入的左右，相对偏重。在保有环节中，税种交叉且水平相对偏高。流转环节过高的成本，使经营者在土地流转中获利甚少，大量存量土地很难进入市场，相反还刺激了土地隐形市场交易，造成国有土地资产的大量流失，不符合土地要素合理流转和优化配置的要求。 土地二级市场的服务体系不健全。主要表现在：一是土地市场交易平台搭建不够。虽然国土资源部已经就建立土地有形市场进行了专门发文，但各地建设力度不一致，部分中小城市还没有将土地二级市场交易纳入土地有形市场的范畴，有的地方虽然纳入，但收费不合理，增加了交易的社会成本，抑制了正常的土地二级市场交易。二是信息披露不充分。城市土地二级市场在一定程度上应是完全竞争的市场，但因基准地价、土地登记资料等信息对社会公开不够，造成信息不对称，交易大多以双方协议为主，使得土地成交结果背离市场供求关系，造成部分国有土地资产的流失。三是土地评估不规范。土地估价结果易受到委托评估方意志的影响，在土地抵押中，为了获取较高的银行贷款，往往抬高土地评估价格。据中国经济研究中心的一项调查，现行土地评估鲜有 “评估值低于获取土地成本价 ”的结果，通常而言，经过评估的土地价值要高于其实际得地成本的，对于银行和金融机构而言，可接受的抵押大体是土地评估值的，这就是说，得地机构可以按得地成本：的水平获得抵押贷款，在一定程度上放大了投资规模，给银行带来风险。 强化城市土地二级市场运行的对策建议 强化制度建设，规范交易行为。一是要切实规范土地一级市场。正如前文所述，土地二级市场是一级市场的延续，在当前土地一级市场 “双轨 ”运行的前提下，一级市场的不规范必然会带来二级市场的不规范，因此，要逐步缩小划拨土地范围，全面推行市场机制配置土地资源，同时在土地出让合同或划拨决定书中明确，通过出让方式取得的经营性用地土地使用者要求改变土地使用条件的或非经营性用地要求改为经营性用地的，政府收回土地使用权，按规定方式重新出让，堵住土地非法交易的口子。二是完善现有的存量划拨土地使用权管理制度，明确各类土地使用权的产权主体、权利义务、收益分配、买卖交易条件。三是尽快制定出台土地使用权交易管理办法，明确土地二级市场的交易规则、交易方式和交易程序。四是增强土地使用权的生产要素意识，以法律规范的形式把土地使用权纳入经济核算范畴，建立土地资产会计核算体系和会计核算制度。 完善土地产权，夯实交易基础。按照 “建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度 ”的要求，改革和完善土地产权制度，在坚持土地公有制的前提下，明确土地所有权主体和所有权实现方式，尽快完善土地确权制度和土地登记制度，将国家土地所有权、各种类型的土地使用权归属落到实处，科学确定各种权利的边界。以物权法的修改和出台为契机，按照物权法定的原则，着手将实践中已出现的土地权利纳入到法律体系中，系统规范我国土地权利的主体、客体、内容与限制、取得、丧失等问题，理顺土地管理权与财产权的关系，明确土地所有权实现的主体。加强土地登记立法，完善土地登记制度，提高土地登记法律地位，确保土地交易安全。 完善收益分配体系。在明晰产权的前提下，科学界定各种权利的收益边界，确保土地收益分配中性和负担公平。当前，最主要的是完善税制，提高存量土地的流动性。在适当提高土地保有环节税负的基础上，在土地流转环节，归并土地税种、减轻税负，鼓励流转。从根本上改变现行税制仍然具有的 “鼓励占用、打击生产和交易 ”的不合理性。近期可以从以下几个方面入手，调整流转环节的税负：一是改革和完善土地增值税，土地增值税的征收要避免对房地产市场的负面效应，可在适当降低税率，在计税基础上，除了因土地稀缺造成的自然增值外，还应扣除土地使用者投资带来的平均利润和通货膨胀带来的虚假增值。二是将城市建设维护税的开征范围由国内纳税人扩大到包括三资企业在内的城乡所有从公共设施中受益的单位和个人，实现企业税负公平。 强化信息披露，规范交易中介。一是建立一个全方位的土地交易信息发布平台，使交易双方可以在任何时间、任何地点获取市场信息，使土地有形市场在无形的网络世界得到延伸，市