关于四项监督制度辅导讲座提纲.doc

区级理论中心组学习四项监督制度解读（提纲）陈玉光（5月25日）今年3月7日，中央办公厅印发了党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）；3月9日，中央组织部也印发了党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法（试行）、地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法（试行）和市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法（试行）。简称“四项监督制度”。5月6日，中央纪委、中央组织部召开视频会议，就贯彻实施四项监督制度提出了明确要求。会后，省、市委也先后进行了全面部署。连日来，我们按照上级要求，制定了贯彻落实的意见，积极开展学习宣传和贯彻实施。今天，按照常委会的要求，我结合初步学习，就四项监督制度的有关问题，谈谈个人的一些认识和体会，与大家共同学习探讨。一、四项监督制度出台的过程和背景这四项监督制度的制定和颁布实施，并非一朝一夕，也不是单一孤立的，是有着深刻的政治和社会背景，经历了长时间深入调查研究、广泛征求意见、反复修改的研究起草过程。以党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）的起草过程为例。建立干部选拔任用责任制，探索实行用人失察失误责任追究制度，早在2000年中央印发的深化干部人事制度改革纲要中，就已经作为深化干部人事制度改革的重点任务提了出来。2002年，中央颁布的党政领导干部选拔任用工作条例，又明确规定了“实行党政领导干部选拔任用工作责任追究制度”。自那时起，着眼于制定干部选拔任用工作责任追究办法，中组部就组织力量，开展了深入调查研究。这期间，全国各地还进行了这方面的试点工作。在此基础上，从2007年起，中组部正式会同中央纪委研究起草责任追究办法，经过广泛征求意见、反复修改，再先后报经中央党建工作领导小组会议和中央政治局常委会议审议同意，最后由中央办公厅印发。中央组织部同步研究起草的其他三个办法，也都同样经历复杂的研究、起草过程。那么中央为什么要研究制定这四项监督制度，特别是为什么要在这个时候出台这四项监督制度呢？我认为至少有以下三个方面的政治和社会背景：首先，这是深化政治体制改革，完善干部人事制度的需要。干部人事制度改革是政治体制改革的重要内容，又是政治体制改革的重要保障。干部人事制度包括管理体制和用人机制两大部分，其中用人机制，又是包括录用制度、培训制度、考核制度、后备制度、选拔任免制度、激励惩诫制度、收入分配制度、交流制度、监督制度、离职制度、退休制度、保障制度等十二方面的制度体系。回顾改革开放30年干部人事制度改革的实践历程，可以清晰地看出一条脉络，就是干部人事制度改革是伴随着经济体制改革和政治体制改革而逐步展开，又在政治体制改革的推进过程中不断深化和完善。从最初废除领导职务终身制，贯彻“四化”方针，实现干部队伍的新老交替；到第二步完善干部管理体制，实行分级分类管理；再到第三步建立科学的用人机制，为建设高素质干部队伍提供制度保证，干部人事制度改革呈现出稳步推进、逐步深化的发展趋势。特别是着眼完善用人机制，干部人事制度改革的步伐不断加快：1995年，中央颁布了党政领导干部选拔任用工作暂行条例，这是第一部规范党政领导干部选任工作的党内法规。至此，明确了改革的重点内容和重点对象。2000年，中办印发了深化干部人事制度改革纲要，从整体上提出了十年(20012010)干部人事制度改革的基本目标、指导方针和主要措施，规划了党政干部、企业领导人、事业单位领导人“三支队伍”改革的重点及方向。这是第一部干部人事制度改革的十年规划。以此为标志，干部人事制度改革由单项突破进入到整体推进阶段。党的十六大以来，党中央明确提出今后干部人事制度改革的重点是：建立健全选拔任用和管理监督机制，改革的目标是：科学化、民主化、制度化。将改革的内容由“选拔任用”扩展为“选拔任用和管理监督”，这就使得改革的重点内容不仅有了扩展和延伸，而且更加系统。将改革的方向概括为“以科学化、民主化、制度化为目标”，这就使得目标更加明确而清晰。在上述改革重点和目标的指导下，中央连续出台了一系列具体法规，从干部人事制度的各个方面、各个层面上，规范和完善干部选拔任用和管理监督机制。颁布了公务员法这部法律文件，印发了干部任用条例、党内监督条例和干部教育条例三个重要条例，以及2004年关于公开选拔、竞争上岗等“5+1”文件，2005和2006年关于领导干部诫勉谈话、述职述廉和职务任期、干部交流、任职回避五个法规文件等。党的十七大后，干部人事制度改革已经进入攻坚克难的关键阶段，四中全会通过的决定将其作为加强和改进新形势下党的建设若干重大问题，进行了专门阐述和部署。2009年，中央印发了20102020年深化干部人事制度改革规划纲要和关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见、地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法一系列相关文件。尤其是在规划纲要里，非常明确的提出，要着力解决领导干部队伍建设的关键问题，还有干部队伍建设的重点、难点问题，解决群众反映的强烈问题。而这次出台的四项监督制度，是干部人事制度改革攻坚克难的内容，是对干部选拔任用和干部监督制度的完善，也是从制度上解决领导干部队伍建设的关键问题、重点、难点问题和群众反映强烈问题的具体举措。其次，这是发展社会主义民主政治，扩大党内民主的需要。发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标。十七大报告把人民当家作主界定为社会主义民主政治的本质和核心，明确提出要“扩大人民民主”，并从多个方面提出一系列新举措，以健全民主制度、丰富民主形式、拓展民主渠道，使人民的知情权、参与权、表达权和监督权得到更充分的保障。让人民依法行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径。从这个角度去理解四项监督制度，就会发现，四项监督制度实际上是为人民群众在干部选拔任用上，行使知情权、参与权、表达权和监督权，进一步明确了对象、责任，拓展了渠道，也展现了落实的结果。同时，扩大党内民主带动人民民主，这是中国特色社会主义民主政治的基本路径。四项监督制度将在干部工作中，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主环境进一步制度化，将发挥全委会作用进一步规范化。如“一报告两评议”中的规定，都是着眼扩大党内民主、加强党内监督而制定的。第三，这是提高选人用人公信度，匡正选人用人风气的需要。党的十七大，把提高选人用人公信度作为党的建设的一项重大任务，明确要求加强干部选拔任用工作全过程监督。四中全会进一步强调，要健全干部选拔任用监督机制和干部选拔任用责任追究制度，匡正选人用人风气。这是党的文件的一个新提法。“匡正”的意思，就是纠正、扶正。也就是说，要在选人用人上纠歪风、树清风，祛邪气、扶正气。这是四中全会着眼于实现十七大报告提出的提高选人用人公信度的目标，对深入整治用人上不正之风，营造风清气正的用人环境提出的新要求。近年来，中央把深入整治用人上的不正之风，提高选人用人公信度，作为组织工作让人民满意的重中之重来抓。2008年5月，中央纪委、中央组织部联合下发关于深入整治用人上不正之风进一步提高选人用人公信度的意见。各级组织部门在党委的领导下，通过开展干部选拔任用工作监督检查、严肃查处违规用人行为，不断加大整治工作力度，整治用人上不正之风工作取得积极成效。去年8月，中央组织部干部监督局对2007、2008、2009年干部选拔任用工作满意度问卷调查情况进行了分析，结果表明，十七大以来，干部选拔任用工作“满意率”、整治用人上不正之风工作“满意率”均逐年上升。 在肯定成绩的同时，还应当看到，用人上的不正之风产生的原因十分复杂，铲除其滋生土壤，从根本上予以遏制并不容易。当前，用人上的不正之风和腐败现象依然是干部群众反映强烈的一个突出问题。四中全会明确指出，“一些地方和部门选人用人公信度不高，跑官要官、买官卖官等问题屡禁不止”。从整治工作本身看，我们与党的要求和人民群众的期望相比，也有较大差距。据首次全国组织工作满意度民意调查结果显示，对整治用人上不正之风的满意度为6684分，低于对干部选拔任用工作的满意度(6704分)、也低于对组织工作的满意度(7355分)和对组工干部形象的满意度(7358分)。胡锦涛、习近平和李源潮等中央领导同志在中央组织部报送的关于2007、2008、2009年干部选拔任用工作满意度问卷调查结果分析报告上作了重要批示，指出既要肯定进步，又要看到干部群众仍不满意的方面，认真研究解决存在的突出问题，以最坚决的态度和最扎实的措施，全力实现十七大报告提出的提高选人用人公信度的目标。整治用人上不正之风，提高选人用人公信度，关键在制度。制度的漏洞是最大的漏涠。制度上如果有缺失，一些问题就会防不胜防、查不胜查。最近舆论在关注一种现象，即近年来因意外遭到曝光而落马的官员，他们中的大多数人都是“带病提拔”上来的。有舆论感慨：“假如王亚丽不贪财不遭人举报，假如周久耕不抽烟，韩峰不写日记，恐怕我们还没有机会认识其庐山真面貌。”这不禁让我们思考：选拔任用监督制度究竟该如何完善，才能保证选人用人的质量？关键在于制度的创新，要着眼解决那些容易出问题的环节和方面，制定简便易行、管用有效的办法规定。四项监督制度的出台，突出了重点监督，扩大了民主监督，强化了结果监督，从事前要报告、事后要评议、任前要核查、离任要检查，到失察失误要问责、违规违纪要追究，形成一个“监督的制度链”，就使匡正选人用人风气有了制度保障。那么四项监督制度为什么要在这个时候出台？我认为，也正因为上述三个方面，这三个方面不仅是背景，是需要，更是迫切需要。在干部人事制度改革上，实行干部选拔任用工作责任追究等用人问责制度，落实深入整治用人上不正之风工作责任制。到2012年，用人上不正之风得到有效遏制，初步形成比较完善的防治用人上不正之风长效机制。要完成这个中央在深化干部人事制度改革规划纲要中确定的目标任务，时间紧迫。在提高选人用人公信度上，中组部提出了“两个提高、两个满意”的目标要求。“两个提高”，就是到党的十八大召开时，一要提高全党和人民群众对干部选拔任用工作的满意度，二要提高对整治用人上不正之风的满意度。“两个满意”，就是干部选拔任用工作和整治用人上不正之风工作，一要让人民群众满意，二要让全党满意。要实现这“两个提高、两个满意”的目标要求，时间也很紧迫。此外，“扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义”，也是十七大提出实现全面建设小康社会的奋斗目标，更要加快推进步伐。二、四项监督制度的特征、突破和相互关系四项监督制度的出台，是提高选人用人公信度的重要举措，是加强党风廉政建设和干部队伍建设的一件大事。四项监督制度的产生凝结了广泛的智慧，因而具有鲜明的特性。一是具有科学性和指导性。四项监督制度是在科学发展观指引下，建立在对党风廉政建设和干部队伍建设的发展规律深刻把握的基础上，经过广泛调研后制定出来的，体现了实事求是、客观公正、权责一致、惩教结合的原则要求，具有强烈的科学性，能够指导党政干部选拔任用工作沿着正确的轨道前进。二是具有系统性和严密性。四项监督制度是直接依据党内法规制定的，并与相关规定协调一致，构成了党的组织工作方面制度的系统性和完整性，改变了过去制度存在缺漏的环节。这四项监督制度本身也非常严密，从整体布局，到每一条具体条文，都相互联系、细致周全。三是具有针对性和操作性。四项监督制度针对当前存在的选人用人上的种种不正之风，抓住了问题的要害，触及了问题的深层次原因。四项监督制度言简意赅、通俗易懂、规定到位、方法具体，改变了以往在选人用人上实施责任追究方面模糊不清、不知从何下手的尴尬局面。今后，依据这四项监督制度，就可以及时、有效地处理选人用人上各种违规违法的行为。关于四项监督制度的新突破，我想主要有五个方面：第一，四项制度的出台本身就是一个重大突破。规划纲要和干部任用条例中，原来没有详细的干部任用工作监督制度，现在有了，本身就是一个突破，比如说，向全委会报告选拔任用工作并接受民主评议办法本身也是突破，过去没有这方面的规定，现在有了就是突破。第二，进一步理顺了党内关系，常委会和全委会的关系。代表大会闭会期间是全委会发挥主导作用，现在我们党明确规定常委会向全委会汇报工作，明确提出来“把选拔任用工作作为专题报告”向全委会汇报，体现了权力关系，这是一个突破。第三，进一步扩大了干部的参与。干部选拔任用工作民主评议办法中的核心简称为“一报告两评议”，“一报告两评议”对于干部选拔任用，哪一级的领导参与评议，哪一级新提拔的干部被评议等等，都有了明确的规定，这表示从此以后，干部群众参与干部任用工作将更广泛，更规范，也更常态化了。第四，进一步规范了有关事项报告。选拔任用工作有关事项报告办法里，哪些属于书面报告，哪些属于征求意见的，都有明确的规定。这些都是关键性的问题，是最容易产生“潜规则”的。比如，一名领导干部要离任，又要大规模调整干部，这时候很容易出现问题。按照四项制度的规定，类似这样的调整必须事先报告，有规范化的规定，这样就有效地避免了问题的出现。第五，进一步加强了离任检查力度。按照市县委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法要求，离任的领导在任期内，任用干部方面有没有问题，都要做一个检查。这样的规定极具有威慑力量的，而且如此详细，这在我们党的历史上也是第一次。那么，这四项监督制度之间是什么关系呢？党政领导干部选拔任用工作责任追究办法，规定的是用人失察以后的责任追究，它细化了干部选拔任用工作的责任主体，界定了责任追究的主要情形，明确了责任追究的具体方式，是整治用人上不正之风的“撒手锏”。党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法，明确规定了干部选拔任用工作应当报告的有关事项和审核程序，前移了监督关口，这是事前的防范，是从入口处把住关，为选人用人安装了“过滤器”。地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法，规定地方党委常委会要向全委会专题报告年度干部选拔任用工作情况，并对干部选拔任用工作和新选拔任用领导干部进行民主评议，强化了全委会在用人监督上的作用，为评估选人用人效果提供了“度量衡”。市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法，规定市县党委书记即将离任时，要对其选人用人情况进行检查，并把检查结果作为评价使用市县党委书记的重要依据，这可以说是一种“用人审计”。四项监督制度，规定相配套，内容相衔接，共同构成了事前要报告、事后要评议、离任要检查、违规失责要追究的干部选拔任用监督体系，实现了用人标准监督与选人用人程序监督的有机统一，上级监督、同级监督与下级监督的有机统一，全面加以实施，必将有力促进干部选拔任用工作的健康进行。三、四项监督制度的内容和重点四项监督制度规定具体、要求明确、特点突出。抓好这四项监督制度的贯彻落实，必须准确把握其基本内容和要求。今天我们就四项监督制度的基本内容和要求，选择一些重点条款，再进行一次更加深入细致的学习。1、关于党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）一是关于责任主体的界定和责任情形的划分。分析责任追究办法，可以清楚地看到，它重点解决了以下问题：什么样的情形要追究责任、应该追究谁的责任、如何追究责任等，详细地规定了责任追究的原则，责任追究的对象，以及责任追究的情形、方式与追究实施等条文。我认为其最大的亮点是，它破解了以往干部选拔任用工作中存在的责任主体界定不清、责任情形划分不明、违规失责难以追究等突出问题，为全面落实干部选拔任用工作责任追究制提供了实际有效的法规依据。责任追究办法坚持有规必严守、违规要查处，有权必有责、失责要追究，将责任追究对象划分为党委(党组)主要领导干部或者有关领导干部、组织人事部门主要领导干部和有关人员、干部考察组负责人和有关人员、纪检监察机关有关领导干部和人员、有关领导干部和人员等5个大类;对每一类责任追究对象，针对其在干部选拔任用工作中职责和权限的不同，分别规定了应当追究责任的主要情形，共39种。这5大类责任主体和39种责任情形都比较具体，用人上出了问题，有没有违规失责情形，应当追究谁的责任和怎样追究责任，规定得比较清楚，在解决责任认定难的问题上取得重要突破。二是关于责任调查处理的规定。根据责任追究的实际情况，责任追究办法规定，组织人事部门对工作中发现、群众举报或者新闻媒体反映的线索清楚、内容具体的违反干部选拔任用工作规定的问题必须进行调查处理，也可会同纪检监察机关进行调查处理。纪检监察机关在受理举报、查办案件等工作中发现的违反干部选拔任用工作规定的问题，应当按照有关规定进行调查处理。对应当进行调查处理而不进行调查处理的，按照责任追究办法的规定，也要追究责任。三是关于对发现干部“带病提拔”如何追究选人用人责任的问题。少数干部“带病提拔”，严重损害党的形象，影响选人用人公信度。干部“带病提拔”，有的是由于“带病提拔”的干部问题隐藏很深，在提拔任用前没有发现;有的则是由于选拔任用工作违反有关规定，造成用人失察失误。为切实防止干部“带病提拔”，责任追究办法设立了“带病提拔”干部选拔任用过程“倒查”机制。规定领导干部因违纪违法受到撤销党内职务或者行政职务以上处分且在其提拔任职前就有违纪违法行为的，组织人事部门必须对其选拔任用过程进行调查。其中，对本级党委(党组)管理的下一级党政正职领导干部的选拔任用过程，由上一级组织人事部门直接进行调查。经调查核实，确实存在违反规定选拔任用干部问题的，追究有关责任人的责任。四是关于党政领导干部选拔任用工作的责任追究方式。按照责任追究办法的规定，责任追究的方式有组织处理和纪律处分两种。组织处理包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等5种措施。纪律处分主要依据中国共产党纪律处分条例及有关规定作出。其中涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。五是关于对党政领导干部选拔任用工作责任追究影响期的把握和规定。鉴于选人用人中的违规失责问题危害更大、影响更坏，对干部选拔任用工作责任追究的影响期坚持了从严的原则。规定受到调离岗位处理的，一年内不得提拔;引咎辞职和受到责令辞职、免职处理的，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务，两年内不得提拔;受到降职处理的，两年内不得提拔。受到纪律处分的，执行中国共产党纪律处分条例及有关规定的影响期。同时受到组织处理和纪律处分的，按照影响期长的规定执行。2、关于党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法（试行）一是做出12种应当事先报告的事项的主要考虑。有关事项报告办法规定了12种应当事先报告的事项，其中有些是属于容易产生用人上不正之风的问题，有些是属于容易让干部群众对用人的公正性产生怀疑的问题。12种报告事项分为两类：一类是应当书面报告上一级组织人事部门，经批复同意后方可进行的事项，包括越级提拔干部，机构变动或者主要领导成员已经明确即将离任时确因工作需要提拔、调整干部等5种情况;另一类是作出决定前应当征求上一级组织人事部门意见的事项，包括破格提拔干部，领导干部的近亲属在领导干部所在单位(系统)内提拔任用或者在领导干部所在地区提拔担任下一级领导职务，提拔任用领导干部的秘书等身边工作人员，被问责领导干部影响期满拟重新任用等7种情况。通过实施报告制度，实行事前把关，以有效地强化对选人用人行为的监督，防范用人上违规现象发生。二是发现应当报告而未报告情况后的处理办法。按照规定报告有关事项，是干部选拔任用工作的一条重要纪律。对应当事先报告而未报告的干部选拔任用工作事项，有关事项报告办法规定，凡违反本办法作出的干部任用决定，应当予以纠正，并按照规定追究有关责任人的责任。责任追究办法将此列为责任追究情形之一，明确对不按照规定向上级组织人事部门报告干部选拔任用工作有关事项的，将追究组织人事部门主要领导干部和有关人员的责任。3、关于地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法（试行）一是在办法中设计对新选拔任用领导干部进行评议的基本考虑。按照“一报告两评议”办法规定，地方党委常委会每年向全委会报告工作时，要专题报告年度干部选拔任用工作情况，并在一定范围内接受对本级党委干部选拔任用工作和新选拔任用领导干部的民主评议。“干部选得行不行，要让群众评一评。”对新选拔任用领导干部逐人进行评议，是对干部选拔任用工作评议的延伸，以具体到人求深入。将两项评议结果进行对照、综合分析，有利于客观评价一个地区的干部选拔任用工作，也有利于发现干部选拔任用工作中存在的问题，加强对干部选拔任用工作的监督管理。二是关于开展“一报告两评议”的适用范围。按照“一报告两评议”办法规定，各级党委、政府工作部门和工会、共青团、妇联等人民团体以及国有企事业单位党委(党组)参照本办法有关规定，结合领导班子和领导干部年度总结或者年度考核开展“一报告两评议”。也就是说，凡是有干部任免权的地区和单位党委(党组)，都将普遍开展干部选拔任用工作“一报告两评议”。三是关于“一报告两评议”中评议结果的运用。按照规定，普遍开展“一报告两评议”后，各地区、各单位每年都将形成一个评议结果。如何用好民主评议结果，是“一报告两评议”工作取得实效的重要环节。每年“一报告两评议”工作结束后，各级组织人事部门将及时向各地区、各单位反馈民主评议结果，并将民主评议结果作为考核评价各地区、各单位干部选拔任用工作的重要依据。按照规定，对民主评议满意度高、工作成绩突出的地区和单位，上级组织人事部门要予以表扬;对民主评议满意度明显偏低、干部群众反映强烈的，经组织考核认定后，要按照责任追究办法有关规定，追究负有责任的党委(党组)和组织人事部门主要领导干部的责任，并督促进行整改;对民主评议满意度明显偏低、干部群众意见集中的干部，本级组织人事部门要对其选拔任用情况作出说明，并进行相应的教育和处理。4、关于市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法（试行）一是关于离任检查民主评议结果对即将离任的市县党委书记的影响。对此，离任检查办法作出了明确规定。离任检查民主评议中，干部群众对即将离任的市县党委书记履行干部选拔任用工作职责总体评价“满意”、“基本满意”两项比率合计不足三分之二，或者对其任职地区用人风气总体评价“好”、“较好”两项比率合计不足三分之二的，经组织考核认定，要对即将离任的市县党委书记采取相应的组织处理措施。其中拟提拔使用的，应当取消其提拔使用的资格。二是关于离任检查发现严重违规用人问题