法官考评制度的检讨与完善.doc

法官考评制度的检讨与完善 法官考评制度是人民法院内部管理和监督的一项重要制度，藉此能够充分了解法官履行职责的情况，实行业绩考核，作为奖惩的依据，有效激发法官工作积极性，推动工作发展。最高人民法院2005年发布的人民法院第二个五年改革纲要第42条规定：“改革法官考评制度和人民法院其他工作人员考核制度，发挥法官考评委员会的作用。根据法官职业特点和不同审判业务岗位的具体要求，科学设计考评项目，完善考评方法，统一法官绩效考评的标准和程序，并对法官考评结果进行合理利用。建立人民法院其他工作的评价机制。”对法官考评制度进行改革和完善，建立科学的法官考评制度，对于促进法官积极正确履行职责，充分发挥人民法院的职能作用无疑具有十分重要的意义。一、对法官考评制度进行改革和完善的必要性首先，科学的法官考评制度是对现有法官队伍实现优胜劣汰的有效措施。由于长期以来我国一直没有完善的法官遴选机制，在法官的选任上采用低门槛的做法，造成了法官队伍整体素质不高、水平参差不齐的状况，这一状况已严重阻碍我国法官职业化进程。为走上法官精英之路，从2000年开始，最高院在全国推行审判长和独任审判员选任制度，但在具体实施过程中却弄得五花八门，选任工作大都流于形式，背离了初衷，审判长和独任审判员选任制度基本上处于半途而废的状态。在这种情况下，充分依据法官法规定的法官考评机制，对在职法官进行考评，实行优胜劣汰，应当是加速对不合格法官的置换过程、对在职法官进一步优化选择的一种更为合法、更为规范的措施，也是在我国特定历史条件下实现法官精英化的有效手段和途径。其次，改革和完善法官考评制度是当前法官考评制度的现状决定的。修改后的法官法在第8章用5个条文对法官的考核作了专门的规定，但这些规定只是原则性的规定，实际操作性不强，且各地法院在实践中做法不同，标准不一。当前法官考核机制存在的问题有：法律依据不完善，作为法院审判组织和活动重要依据的人民法院组织法对此未作规定，法官法虽有规定但显得过于粗糙和原则，不便于具体执行；考核机构不明确，法官法虽规定考核工作由所在法院进行，但未明确具体承担的机构，导致各地做法不一；考核内容过于宽泛，目前法官法规定的考核要素不够细化，没有客观具体的标准考核方式不统一，考核结果未志法官奖惩、晋升结合，现实的做法有的实行无记名投票，有的进行考试，有的按办案数量多少判断等，由于考核机构及结果不够权威，也就无法与奖惩、晋升挂钩。1显而易见，如此的考评制度，怎能调动法官工作的积极性，发挥其应有的作用。因此，对于法官考评制度的改革已是势在必行。二、对当前法官考评制度的检讨（一）行政色彩过于浓厚人民法院是行使审判权的审判机关。审判权属于司法权，不同于行政权，两者是性质不同的权力，司法权的价值取向是公平正义，而行政权的价值取向为效率优先。由于历史原因，我国的司法权高度行政化，不论是人民法院的建制，还是审判管理活动仍然是按照行政体制的结构和模式建构和运行，甚至于在今年起施行的公务员法更是将法官纳入公务员的范围，导致法官考评制度基本套用公务员考核制度，无论是考评内容、考评方法、考评结果，还是激励机制，均不可避免地带有浓厚的行政色彩。套用行政管理的考评模式势必掩盖审判工作的司法属性，混淆审判工作与行政工作的区别，与当前消除司法权力行政化的改革方向背道而驰。（二）考评内容不尽合理现有的法官考评制度对法官的考评几乎完全参照公务员的考核标准进行，以“德、能、勤、绩”为基本内容，但其具体要求不确定，在理解上见仁见智，体现在考评中的主观随意性大，难以操作。首先说“德”。德本是伦理学上的概念，但把它作为一项考评指标时，却被赋予过多的政治内容，极少有关注法官个人职业操守的。作为法官首先要政治合格这是当然，但政治品德不等于职业操守，二者不能混为一谈，而应以职业操守与政治品德作为各自独立的考评指标。作为法官的职业操守，除应具有诚实、正义、责任等基本要求，更重要的是忠于法律、勇于护法的“法律人”精神。但现今所宣传的具有高尚法官职业道德的典型，绝大多数属于跋山涉水深入田间地头如老黄牛般埋头苦干的勤勉，或是带病工作以至于在岗位上累倒病死的英烈，这些精神固然可贵，但绝不属于“法律人”的本质精神。其次是“能”。能主要指法官的法律专业能力，包括法律专业素养和职业技能，但目前的考评却疏于考评法官的法律专业素养。法官是职业化、专门化程度非常高的职业，需要具有良好的法律专业素养和丰富的社会生活经验才能胜任。目前对法官能力的考评，并未将法官的法律专业素养作为一项重要的考评指标加以科学严谨的考评，似乎与法律专业素养和职业技能无多大关联。主要是以法官完成工作量的多寡论法律专业能力的高低，这种以勤勉代替法律专业能力的考评往往误导被考评的法官，只要多办案就是法律专业能力高，从而轻视对法律专业的学习、提高，考评的效果可想而知。再次是“勤”。这项考评的根本目的在于正确评价法官的敬业精神，该项考评的主要内容即：工作态度、审判作风、出勤情况能从不同侧面反映法官的敬业精神。但敬业精神毕竟是个人的一种内心信念，难以作客观化的考评，这是一个不易拿捏准确的问题。实践中经常采用的考勤登记制对于“出工不出力”者往往缺乏良好的工作分配机制和工作督查机制。最后是“绩”。绩指审判工作实绩，法官法规定审判工作实绩应作为法官考核的重点。当前法官审判工作实绩主要以各项数据为指标，如案件数、年度结案率、调解率、当庭宣判率、上诉率、上诉改判率等，其中某些指标并不适当。因为法官的审判是居中裁判，具有被动性、消极性的特点，其主要的参与者是诉讼各方当事人，尽管法官对诉讼活动的主持及指导能影响到当事人的诉讼行为，但有些数据高低还是主要取决于当事人及案件性质及其他因素。比如经济发达地区的案件数量比欠发达地区多，民、商事案件比行政案件多，当事人下落不明的案件审理期限比双方当事人到庭的长，人身损害赔偿案件的上诉率高于借款合同纠纷，而上诉改判的原因有相当多属于两审法官对证据采信不同或对法律的理解与认识不同，有些甚至是二审法官自由裁量权的行使。（三）缺乏科学的考评方法和程序一是考评方法与模式人际化。现有的法官考评方法是个人测评与年度考核相结合，模式主要为“民主测评、党组决定”。民主测评的前提是测评人员必须公正无私，不以个人好恶、感情进行投票。但目前法官考评时的民主测评则掺杂了太多的个人感情及利益，你测评我，我测评他，他测评你，既是测评者，也是被测评者，民主测评的过程被演化成成一场人际关系的比赛。导致法官以世俗的眼光和心理去处理和同行的各种复杂关系，以期得到同行的认可，很难形成超凡脱俗的品格，而法官处于人际关系的包围和行政化管理模式之中，很难获得独立的人格，在内心深处无法形成独立司法的理念。2二是缺乏专门的考评机构和完善的程序。尽管法官法规定了对法官的考核由所在人民法院实施，也规定法官考评委员会的职责为对法官考评进行指导，但事实上绝大多数法院根本就没有设立法官考评委员会，没有专门的法官考评机构，有些是临时成立考评领导小组，而有些则是由党组负责，由政工部门组织实施。对法官的考评也没有法定的考评程序，基本上是由个人先写出工作小结，再通过集体投票的方式进行民主测评，最后由分管领导或党组来确定考评结果。这样，既不公开，也不透明，而且随意性大，无法对法官的工作进行科学的评价。三是缺乏有效的激励机制作保障或是考评结果不能与奖惩有效挂钩。法官法规定考核结果作为对法官奖惩、培训、免职、辞退以及调整等级和工资的依据。但实际上这种奖惩规定很多时候不能真正兑现，如法官等级的晋升，通常不是通过考评来实现的，而是以任职业时间达到一定年限或是行政级别的晋升为依据。同样，因为在考评中被评为不称职而被免职的更而少而又少。由此导致法官考评制度不能发挥其应有的监督、鞭策作用，不能有效地把一引起不合格的人从法官职位上辞退下来。三、完善法官考评制度的设想（一）完善的法官考评制度应该遵守以下几项原则：以人为本的原则。法官是审判工作中最具有决定性的因素，设立考评制度时要注重人在结果产生之前所付出的努力程度，全面分析各项工作的难易程度和人力投入的多少，不能简单地把结果作为衡量的标准，从而促进审判资源的优化配置。公正客观的原则。在制定考评指标时，应注重指标的科学性、公正性、严肃性，使考评结果起到相应的激励、引导、促进作用。同时应坚持实事求是的态度，客观评估、科学论证，设定科学、合理的追求目标。指标应有可操作性，进行科学的量化，并应视发展情况，定期做相应调整，同时尽量兼顾到可能的发展潜力。整体效能的原则。在建立指标体系时应能尽量反映全院工作的各个层次和各个方面，既要重点突出，又不能顾此失彼，应注意各部门之间的相互关联制约、协调配合，促进各方面齐头并进、协调发展，实现整体效能最大化。规范严格的原则。考评不规范不严格，就会流于形式，不能形成客观公正、令人信服的考评意见，更不能正确评价一名法官，而且还会造成不必要的人、财、物的浪费，产生消极影响和不良后果。动态反馈原则。应建立动态考评的制度，随时发现、掌握工作与人员的优势与不足，并及时反馈到日常管理中，适时、有效调控，发挥优势，弥补不足。（二）设计合理的考评内容和标准法官考评的内容和标准，是建立法官考评制度的前提和基础，它所解决的是对法官考评什么及其依据的基本问题。我们先看看西方国家对法官主要考评哪些方面。在荷兰，对法官的考评，主要通过衡量法院的司法质量进行，司法质量主要通过司法表现体现。荷兰把司法表现分为五个方面：公平正直、专业性、人员互动、法律的一致性、速度敏捷，把这5个方面的情况综合起来，以判断一个法院、一个法庭的表现。3在德国，对法官考评的内容为：专业知识、理解能力、口头表达能力、文字表达能力、处理事情的能力、待人接物的能力、沟通技巧、贯彻能力和吃苦耐劳精神等。4日本法院对法官进行职务评定制度，对法官的评定包括审判处理能力、法律知识、解释和理解能力，对法院其他职员的指导能力等，这些都记载在“考核调查书”上，职务评定的好坏，对法官的升迁有重大影响。此外，韩国从1993年起的司法改革，也是把法官考评制度作为改革的重点。5那么我们的法官考评内容和标准应该怎样设计才合理，更能完整全面地评价法官工作情况。广州市某中学评寻三好学生”的做法可以给我们一点启示。为了公正地评选出“三好学生”，该中学每年刚开学时，就会组织全班同学根据学生守则制定一套班规，其中包括了非常具体的评分标准，随后由班干部负责在“班务日记”上如实记录每一位学生的表现，等到评寻三好学生”时，全班同学就会对照学生守则和班规，结合班务日记的记录，推选他们认为符合“三好学生”要求的同学。6从中我们可以总结出几个特点：一是班规由全班同学一起制订，不存在老师一言堂的问题；二是班规有详细的、具体的标准，便于实施；三是每年开学时都重新讨论，也就是说班规是在不断地更新之中；四是制定好班规后有专人对照规定记录。笔者认为，这一过程就基本体现了设计考评内容和标准的基本原则，考评内容和标准的制订必须是全体法官共同参与的结果。“我的愿景对你并不重要，惟有你的原景才能够激励自己”。7所谓“愿景”，就是发自内心的，渴望得到某种事情的真正愿望。只有法官自己参与制订并渴望实现的目标才能激发法官的活力和积极性，保证我们的审判事业不断前行。当然，每个法官所处的环境和部门不同，其内心的愿景也会不同，反映在考评内容和标准上的要求也会不同，因而全体法官的共同参与并不意味着制订的过程只能由法官主导。应由管理者先提出草案，具体标准则由全院法官讨论并决定。不论考评内容和标准使用何种方法和形式来制订，都应主要包括以下几方面：1、职业道德。法官职业道德是法官职业素质的重要组成部分。其标准的把握应主要依据法官职业道德基本准则，从保障司法公正、提高司法效率、保持清正廉洁、遵守司法礼仪、加强自身修养、约束业外活动