新《环境保护法》下环保组织参与环境公益诉讼研究.docx

新环境保护法下环保组织参与环境公益诉讼研究 摘 要：新环境保护法首次对环境公益诉讼作出了规定，明确规定符合一定条件的社会组织可提起环境公益诉讼。但在新法生效以来，其司法实践具体实施法律规定时环境公益诉讼却面临尴尬局面。本文结合我国环境公益诉讼现状，对环保组织如何更好地参与环境公益诉讼提供意见。 关键词：环境 公益诉讼 环保社会组织 2012年修订的我国民事诉讼法第55条确立了公益诉讼制度。2014年新修订的环境保护法第58条明确规定环保组织具有提起公益诉讼的资格。2015年1月7日施行的最高人民法院对民事公益诉讼案件的解释第一条要求人民法院对符合条件的社会组织提起的环境公益诉讼，应予以受理。可以看出，我国的环境公益诉讼制度正在不断进步。然而，无论是在环境公益诉讼制度确立之初，还是在新环境保护法施行之后，环境公益诉讼都无法得到很好地开展，如不及时采取对策，必定阻碍我国环境公益诉讼的发展。 一、国内环境公益诉讼现状 (一)我国环保组织的发展概况 我国的环保事业起步较晚，环保组织诞生的比较迟。1978年成立的中国环境科学学会是我国第一个环保组织，1994年中国第一个民间环保组织中国文化书院绿色分院成立，简称自然之友。截至2012年底，全国生态环境类社会团体已有6816个，生态环境类民办非企业单位1065个，环保组织共计7881个。我国环保组织虽然发展迅速，但从客观因素上来看，我国环境公益诉讼制度在法律上确认的时间较短，具体规则尚未构建，加之国内环保组织不成熟，其规模、数量及影响力远远无法与西方国家的环保组织相比。尽管环保组织的诉讼资格已被法律承认，可依旧存在很大的问题。 (二) 我国环保组织参与环境公益诉讼的立法现状 1.民事诉讼法依据。民事诉讼法第55条规定对于损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以提起诉讼。但民事诉讼法第119条规定要求原告和案件之间要存在直接的利害关系，而在环境侵权领域，环境受侵害者的损失往往是间接的，所以提起环境公益诉讼的有关组织往往不能满足这一要求，这使得在司法实践中法院以不适格为理由拒绝接受环境公益诉讼案件。且民事诉讼法第55条的界定过于模糊，并没有清楚地解释环境公益诉讼范围和其主体资格，这也导致2013年全国环境公益诉讼案件无一件被受理。 2.环境保护法依据。环境保护法第58条规定符合一定条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。之后最高人民法院出台的对民事诉讼法的解释中认为社会组织提起的环境公益诉讼符合民事诉讼法第119条规定，人民法院予以受理。笔者认为这是我国环境公益诉讼的一大进步，明确规定了环保组织提起环境民事公益诉讼的主体资格。然而，该条款却也限制了许多环保组织提起环境公益诉讼的权利，大部分地方环保组织受其专业能力、社会信誉等因素仍无权提起环境公益诉讼。 二、我国环保组织参与环境公益诉讼的困境 (一)环境纠纷高位运行，公益诉讼低位徘徊 2005年至2012年，我国环境信访量年均约77万件。据中华环保联合会统计，这些环境纠纷最终可以进入司法程序的不足1%，而其中通过行政部门处理的纠纷占绝大多数。环境问题的日益增多，环境公益诉讼量却依旧很少，两者形成巨大的反差。从2002年至今，环境公益诉讼案件大约只有53件。而且由环保组织提起的公益诉讼更是少之又少，实际上只有中华环保联合会、自然之友、贵阳公众环境教育中心和重庆市绿色志愿者联合会四家组织，以原告的身份提起过诉讼。新环境保护法颁布时被寄予厚望，但截至目前，只有两家环保组织提起了4起环境公益诉讼，环境公益诉讼面临叫好不叫座的局面。立法过程中，考虑到滥诉的问题，立法机关对环保组织有着严格的限制，这将大部分有意愿提起公益诉讼的社会主体拒之门外，由此产生了大量环境纠纷却只有极少环境公益诉讼的尴尬现象。 (二)组织资金短缺，整体水平较低 自我国正式确立公益诉讼制度后，民间公益组织的迅猛发展，但我国目前有能力提起环境公益诉讼的环保组织主要还是具有政府背景的单位。根据中华环保联合会的调查显示，由政府部门发起组建的环保组织占49.9%，学生环保社团及其联合体占40.3%，而民间自发组成的环保组织只占7.2%。除一小部分有政府背景的环保组织外，其余环保社会组织均缺少经济支持。因为大多数人都将环保组织定义为公益性的组织，所以环保组织是没有理由获取资金，不然就会存在牟取利益的问题。而且政府部门也缺乏对环保社会组织支持，财政拨款也少之又少。这直接影响了环保组织参与环境公益诉讼的能力。专业能力不足也是环保社会组织的短板之一。在民间环保社会组织中，工资不高，发展空间有限，工作不稳定，再加上社会公众对环保组织仍持一定的怀疑态度，导致环保组织无法吸引专业性和技术型人才。人才的缺乏使得环保项目运行的专业化程度低下，技术实力薄弱，阻碍了环保组织进一步发展。 (三)司法保护制度不足 我国对于环保公益诉讼的司法保护制度不完善，通过诉讼纠纷解决环保纠纷太难，时间过长。以下几点是环境公益诉讼遇到的难点：一是立案受理难。一些地方法院始终认为涉及环保的纠纷应由政府部门解决，法院审理起来十分困难，因此环境公益诉讼案件不易被受理。二是证据收集困难。地方保护一直是环境维权的瓶颈，一些被告企业受到当地政府的支持，其违法的行为政府往往持包庇、纵容的态度，当地环保局也不会向原告提供有关污染的证据。此外由于环保组织专业能力薄弱，资金的缺乏，缺乏损失额的评估依据，也会导致其败诉。三是判决执行困难。有关环境公益诉讼的案件极少会被立案，而立案的也极少会胜诉，即使胜诉了，判决地执行也是一个十分困难的问题。在环境公益诉讼案件中，时间跨度较大。不少环保组织被迫放弃诉讼，导致我国的环境公益诉讼一直处于冷淡季，无法得到更好的发展。 三、我国环保组织参与环境公益诉讼的困境破解 新修订的环境保护法明确规定环保组织具有提起环境公益诉讼的资格。这一规定可以说是我国在环境公益诉讼制度方面的一大新发展。但当前我国环境公益诉讼在实践方面依然面临许多困境，直接影响了新环境保护法的施行。但只要我们完善现有不足，解决其中的问题，相信我国环境公益诉讼也将逐步发展。 (一)明确环境公益诉讼的请求范围 环保组织提出的诉讼请求不是为了自身的利益，而应当是为了维护环境的公共利益的诉讼。其诉讼的原告不一定是直接利害关系人，这就不能排除某些原告提起诉讼动机的复杂性，有可能出现滥诉的的问题。虽然我国的法律体系对主体的要求已经有了限制，但依然有必要在程序上再做限制。一是可以仿效美国设置诉讼前置程序。当环保组织提起环境公益诉讼之前，应当向行为人发出通知，要求其停止对破坏环境的行为，或者想依法负有环保职责的部门举报。如上诉行为人或主管部门没有及时履行职责，环保组织可以提起环境公益诉讼。二是对于对当事人以达成和解协议为由申请撤诉的，除非经法院审查未损害社会公共利益的，人民法院应不予准许。 (二)加强环保组织自身建设 首先，在组织管理方面，一是要加强制度的保障，明确组织的主要事项，并且在具体的活动中要有可操作的规则，提高活动效率。二是要健全内部机制，可以通过民主的决策机制、明确的使命和宗旨以及透明的财务管理来完善机构设置。三是提高组织专业能力，不仅要加强成员个人的素质，同时也要加大对环境技术的掌握和设备的引进，吸收社会上从事于环保、法律等专业上的人才。五是要建立内部监督机制，环保组织应从机制方面建立一种长期有效的监督，防止出现低效以及腐败的问题，确保组织内部的运行时高效率和透明的。其次，环保组织应设法拓展筹资渠道。最后，环保组织应加强自我宣传推广以此来提高影响力，鼓励支持像中华环保联合会，自然之友这样的具备社会影响力和诉讼能力的环保组织积极响应和参加国际环保运动，学习外国先进的技术和经验，增强中国环保组织的公信力和知名度。 (三)政府提供支持，增强环保组织起诉能力 从本质上来讲，环保组织是介于政府和社会大众之间的第三方力量，它分担了一部分本应由政府完成的社会治理的义务。国家将越来越多的社会公共事务交由社会公共组织来完成，实际上是国家将维护社会公共利益的责任部分地交给了社会组织和个人，既然如此，国家就有义务为社会组织和个人提供能够切实保障社会公共利益的可行渠道。因此对于我国环保组织因为能力不足而无法提起公益诉讼的问题，政府应当对环保组织提供支持。首先在政策方面为环保组织的发展提供宽松的环境，比如设立环保民公益诉讼基金制度分担环保组织的诉讼成本，设立诉讼保险费转移环保组织的诉讼风险等，尽可能解决环保组织的后顾之忧。其次，政府应在社会中宣传环保组织。最后，鼓励法律机构帮助环保组织加强法律专业知识和技能培训，提高环保组织的专业素质。 参考文献： 于艳.我国城市环境的合作治理模式研究.山东大学.2011：34. 郄建荣.法院受理环境公益诉讼53起.法制日报.2013-12-04. 奚晓明.全面加强环境资