清末地方审判监督制度改革研究.doc

清末地方审判监督制度改革研究开篇导语： 清末地方司法改革是晚清新政的重要内容,它包括审判监督制度、审级权限制度和诉讼裁判制度等方面的众多改革内容,其中的审判监督制度改革是司法改革的核心内容,该项改革的成功与否,不仅决定了整个司法监督体系的质量高低,而且决定了改革后的整个司法制度在社会运作中效果的好坏。清末地方审判监督制度改革的具体实践表明,它既具有积极作用,同时也存在严重不足。改革实践中的经验教训,对于今天的司法改革不无借鉴意义。 一、改革的背景与推动改革的原因 1840年后,清王朝在西方列强的武力征服下藩篱尽毁。面对严峻现实,王朝统治者和社会精英们一方面无法也不愿意主动接受西方强于东方这一事实,另一方面对西方列强的“坚船利炮”、先进技术等器物层面的优越性大为惊叹。虚骄心理在领事裁判权、通商口岸的开放以及大量战争赔款、公使驻京等不平等条约冲击下急速逆转。优越地位的丧失以及心理上的失落,促使了统治阶层中的开明人士作出反应:怎样才能拯救中华帝国?怎样才能够守疆土、固法权?如是,林则徐、魏源等早期改良家,曾国藩、李鸿章、张之洞等洋务家,康有为、梁启超等维新家先后提出了自己的救国主张和治国方略。救亡图存成为这一时期的思想潮流。正是在这一大背景下,清王朝为挽救大厦将倾之危局,进入20 世纪后,作出了进行地方审判制度改革的决定。 地方审判制度改革之所以在这一时期举行与以下原因有关。第一,继承维新补救工作。第二,日本道路的示范效应。第三,欺骗性和功利性。地方审判制度的改革之所以在这一时期以较快速度进行,还与西方列强的欺骗和中国人的功利心理有关。光绪二十八年(1902年)商约大臣盛宣怀、吕海寰与英国商约大臣在上海续议通商行船条约16条中指出:“中国深欲整顿本国律例,以期与各西国律例改同一律。英国允愿尽力协助,以成此举。一俟查悉中国律例情形及其审断办法及一切相关事宜皆臻妥善,英国即允弃其治外法权。”在清朝统治集团内部接受了资产阶级改良思想的开明人士包括沈家本在内,“都被外国列强的欺骗态度所迷惑,对他们的虚伪许诺深信不疑,一时间,朝野上下,修律的呼声响成一片,无不把修订法律以收回治外法权作为变法自强之枢纽”。 二、地方审判制度改革的条件 任何一项改革都是在相关条件具备的前提下开始的。清末地方审判制度改革得以实行与以下条件有关。 第一,思想观念的变迁。“天朝上国”一下子被西方蛮夷击溃,这一事实重重地冲击着中国人的中上阶层。他们逐渐认识到所谓的“天朝上国”并不是宇宙中心,而且也并非世界上的强大国家。反之,“天朝上国”自身体制内的弊病在与西方比较下暴露无遗。这一切都引发了他们深思,从而也引发了他们思想观念的转变。无论是林则徐、魏源等的“师夷长技以制夷”,还是洋务派的“师夷长技以自强”,以及维新派的“穷则变,变则通,通则久”,都要求改变中国现状,就连以张之洞为首的礼教派也只是在变的内容和程度上有所异,对“变”这一主旨并没异议。变革差不多成了清末开明官僚和社会中上层的共识。那些居于中下层的人们虽然没有达到这一认识水平,但他们思想上随波逐流的特点却为这一思想观点的传播提供了便利条件。 第二,社会政治经济条件。一方面,中国专制制度发展到清末,已经高度集权化了,其封建政治体制在封建社会所能容纳的政治环境中达到了极大的完善,其完善性决定了它在封建生产关系中很难有进一步发展的可能,其政治体制的进一步发展受到制约。另一方面,封建经济发展的自然积累,资本主义萌芽的产生,西方殖民主义的入侵,促生了中国资本主义经济。西方列强在中国开办工厂、修建铁路、销售商品,客观上加速了中国部分地区,尤其是在开埠地区的自然经济解体,许多非资本主义因素在这一力量作用下被卷了进来,从而使中国的经济成分呈现出多元化倾向。这种多元化的经济结构导致了一切经济活动和交往比原有的单一封建性经济活动复杂,使原有的政治模式无法适应,尤其是在经济资本化的法律空间,原有政治体制更显得力不从心。这些就为清末地方审判制度的改革提供了必要的政治经济条件。第三, 社会文化。中国传统文化的主要构成部分是儒家文化,儒家的忠孝观念,以及“修、齐、治、平”、“德主刑辅”等封建政治思想观念具有很强的自我约束力。鸦片战争以后,中西联系加强,西方文化信息的输入给中国原有文化以巨大震撼,传统的“自家聚之,合而为亲,生相亲爱,死相哀痛”的宗族运作方式渐渐被宗族内无穷无尽的诉讼纠纷所代替。天赋人权、自由、平等观念的传人,以及优胜劣汰进化论的流行,使中国人的文化心理慢慢地发生变化,渐渐地认同西方异质文化的合理性礼教文化慢慢地认同法治文化,息讼文化慢慢地认同诉讼文化。 第四,法律全球化趋势加强。资本主义的发展,特别是西方殖民主义全球扩张使法律全球化趋势不断加强。殖民主义的经济扩张,导致了经济、政治、 军事联系全球化,而政治、军事全球化又要求法律规范全球化。西方殖民主义在中国争夺市场和原料所引发的一切纠纷除了用武力手段解决外,还需要一种更有效的手段来协调其在社会小范围内的矛盾,需要有一种有效的具有裁判性的手段来加以仲裁,原有旧式审判衙门和审判方式显然无法也不可能解决这一难题,而全盘西化的司法审判体制又不能很快建立,这一矛盾的解决要求“中外混合案件订定共同法典”来加以调整。 三、改革的内容 清末地方审判制度改革中的司法监督分为司法审判监督和司法行政监督两种。在监督的主体和对象关系上,又分为横向监督和纵向监督;按监督主体不同又分为法部监督,大理院监督,提法司监督,厅丞、厅长、庭长监督,检察长、检察官监督,检察厅监督和地方督抚监督。 第一,法部的监督。光绪三十二年(1906年)九月,奕匡等奏“管制”中规定“司法之权,则专属之法部,以大理院任审判,而法部监督之,均与行政官相对峙,而不为所节制”,首次确立了法部的监督权,其监督对象是大理院以及大理院 以下的各级审判厅。而王大臣等在会奏法部官制清单时,第一条规定:“法部管理民刑事、牢狱并一切司法上行政事务,监督大理院、直省执法司、高等审判厅、地方审判厅、乡谳局及各厅局附设之司直局,调查检察司务等。”由此可见,法部监督对象有大理院,京内外各级审判厅、检察厅,外省提法司、检察厅,即包括一切与司法审判相关的事务。它主要体现在“审录掌朝审录囚,覆核大理院、审判厅刑名举叙掌升迁调补,籍记功罪,徵考法官、律师、书记”等。这些监督在地方审判制度改革中有着大量的体现,如光绪三十四年(1908年)、宣统元年(1909年)、宣统二年(1910年)法部先后奏补地方各级审判厅员缺折,和光绪三十四年(1908年)五月份,法部“奏复东三省督抚转咨请定上诉办法”都是这种监督的具体体现。 第二,提法司对地方审判厅、检察厅的监督。提法司是清末地方司法审判制度改革中的一个重要监督机构。为了追求真正的司法审判独立,清末改革官制时将各省旧有提刑按察司裁撤,改为提法司。光绪三十三年(1907年)五月,总核官制大臣在拟定外省官制通则中拟将各省原设提刑按察司改设提法司,“受本管总督巡抚节制,管理该省司法上行政事务,监督各审判厅,并调度检察事务”。而光绪三十三年(1907年)十二月份法部在奏复东三省总督“酌拟奉天提法司衙门及各级审判厅”一折中称,“诚以提法司管理一省司法上之行政,而以审判之事专属之各级审判厅,以提法司监督之,期达于司法独立之地位”,从而进一步明确了提法司的审判监督职能。提法司的司法审判监督职权主要有解释法律,监督重案的审理,对该省各级审判厅及检察厅的司法审判活动进行监督和对审判厅、检察厅的人事监督四个方面。 第三,检察厅的司法审判监督。检察厅的监督分为横向和纵向两种。横向的监督主要是对各级审判厅的审判监督,这种监督表现为:1、民事保护公益,陈述意见。2、监督审判并纠正其违误。3、监视判决之执行。4、查核审判统计表。检察厅的纵向监督是指:凡属检察官职权内之司法行政事务,上级检察厅有直接或间接监督之权。另外在各级审判厅、检察厅办事规则中还进一步规定了“高等检察厅厅丞之命令,以监督本厅及以下各级检察厅之事务;地方检察厅检察长承高等检察厅检察长之命(令)监督本厅及初级检察厅之事务;初级检察厅检察官承地方检察厅检察长之命以监督本厅之事务”。 第四,各级审判厅的纵向监督。如奉天各级审判厅章程附章“总纲”第三条规定高等审判厅厅丞监督该厅及以下各级审判厅事务,地方审判厅推事长监督地方审判厅及初级审判厅事务,初级审判厅其设推事一人以上者,以一人为监督推事,监督该厅事务。宣统元年(1909年)的法院编制法对之作了补充,规定高等审判厅厅丞得承法部或提法使之命,巡视该管下级审判各厅及监狱,地方审判厅厅丞得承提法使或高等审判厅厅丞之命巡视该初级审判厅。第五,地方督抚对各级审判厅、检察厅的监督。地方督抚对地方各级审判厅、检察厅均有监督权。提法使得承督宪旨意来处理地方审判事务,并且许多重要案件的审理,最终都得转呈督抚定夺或由提法司分别列表“分报督抚及法部”,如锡良在奉天的几年时间内就复核了奉天各级审判厅判决的几百起重要案件。 四、改革的影响与评价 清末审判制度改革中的司法审判监督制度是中国近代法制改革中的一项重要内容,它改变了中国历代旧有的司法审判监督体制,废除了中国封建的监督组织机构,是中国审判监督制度改革的重大突破。而且该监督制度特别是检察制度的改革是在重视中国历史传统、法律习惯和具体国情的基础上借鉴西方陪审制度所做出的一次突破性尝试。各级检察厅的设立并在司法审判中有效运作对提高司法审判的质量、杜绝徇私舞弊和保证前期审判厅的公正运作等方面起着积极作用。另外检察机构的设立对补充完善司法体系也起着不可替代的作用。清末政治改革主要是借鉴西方的“三权分立”和“君主立宪”制度,司法审判独立是其前提与基础,而司法审判监督又是司法独立的前提与保证。检察机关配合审判机关为三权分立中司法权的独立运作提供了重要保证。这一系列改革为中国近代司法审判制度的建立、发展和完善提供了可贵的经验与借鉴,也为近代检察机制改革提供了一定的历史基础。当然清末地方审判监督制度改革也存在着大量问题: 第一,众多审判监督主体的存在,造成了司法审判监督内部混乱。大理院卿、高等审判厅厅丞、检察长、地方审判厅推事长或检察官、补级审判厅的监督推事都有监督同级或下级审判厅、检察厅的权力,而提法使、地方督抚对地方审判检查事件也具有监督管辖权。这么多的监督主体,都可以对地方司法审判的运作进行监督,往往造成监督中的侵权行为,易造成不同监督主体间的矛盾。如法部与大理院之间、地方督抚和法部之间对地方审判权限的争夺就是不同司法监督主体间争夺地方审判监督权的例证。 第二,司法审判监督和司法行政监督不分,甚至和地方行政监督相混淆。地方各级检察厅对各级审判厅的司法审判及执行实行监督是真正的司法审判监督,也是清末地方审判制度改革中最有意义、最成功的地方,但提法司对地方各级审判厅、检察厅的监督则既有司法审判监督的成分又有司法行政监督的成分。而地方督抚作为地方行政官员插手司法领域,操纵司法审判的运作,则更多地表现为单纯的行政监督。这几种监督方式的存在,使地方司法审判监督不能有效地运行,从而造成了行政干涉司法的现象,最终违背了司法独立和三权分立的初衷,影响了清末地方司法审判的运作。 第三,司法监督体系中存在着浓厚的封建性。由于中国地方审判制度改革是在清末特殊的环境中进行的,虽然改革者很想引进西方的三权分立、司法独立等先进制度,以求得国家富强,但专制社会本身的惰性决定了它很难冲破自己的阶级属性做出损坏本阶级利益而求得司法制度进步的改变。这就决定了清末地方审判制度改革必然具有浓厚的封建性。 第四,司法监督与司法审判相混淆。清末地方审判制度改革是在不成熟的环境中进行的,统治阶级的急功近利在部分程度上导致了改革的不彻底。另外社会法律意识的落后以及对司法审判权理解的不完全,也导致了司法审判与司法监督的混乱。这种混乱主要表现在三个方面:1、司法监督主体往往因滥权而侵夺了审判主体的审判权。如奉天地方各级检察厅中存在着许多检察官直接对涉讼或民刑案件诉