以国际法角度浅析海上共同开发区划定.docx

以国际法角度浅析海上共同开发区划定 以国际法角度浅析海上共同开发区划定 一、引言 中国在20世纪70年代，针对中日领土争议，提出了搁置争议，共同开发。而这一和平解决国际争端的政治主张，放诸学术界，对于共同开发的定义尚未达成一致意见。 理论上，共同开发主要分为两种类型，一种是对跨越已定边界的自然资源的共同开发；另一种是对重叠区域未划定边界的自然资源的共同开发。但是一般共同开发多指后者，尤其是国内学术界，对于共同开发更多的是倾向于采用高之国博士的定义，即共同开发是指两个或两个以上的国家达成政府间的协议，其目的是为开发和分配尚未划界的领土争议重叠区的潜在自然资源，而共同行使在此区域内的主权和管辖权。 从高之国博士的定义可以看出，共同开发主要针对的是未划界的领土争议重叠区的潜在自然资源。领土是指国家主权本文由收集整理支配和管辖下的地球的特定部分及其附属的特定上空，由领陆、领水、领空和底土四部分组成。本文主要探讨的是海上共同开发，因而可以将领土争议重叠区的范围缩小至领水争议重叠区。而要共同行使在尚未划界的领水争议重叠区的主权和管辖权，笔者认为，首先要解决海上共同开发区的划定问题，而要划定海上共同开发区，则有必要先对其进行正确理解。 二、对海上共同开发区划定的国际法界定 联合国海洋法公约（以下简称公约）第83条第3款规定：在达成海岸相向国或相邻国家间大陆架的界限划定协议以前，有关国家应基于谅解和合作的精神，尽一切努力做出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不危害或阻碍最后协议的达成；这种安排应不妨碍最后界限的划定，该规定可以认定为共同开发的重要法律依据。另外，根据日本学者三好正弘的观点，临时安排包括共同开发，并且共同开发是临时安排的重要形式。可以说，不论是从法律依据，还是从学理上，共同开发都应当具有临时性或过渡性，仅仅是最终划界前的权宜之计。因而，共同开发区的划定，也应当是临时的，过渡的。正是由于共同开发区的这一特性，共同开发区的争议区域的地位并不会因为国家间的共同开发协议的达成而有所改变，搁置争议，共同开发，争议仅仅是被搁置了，并非不存在。 其次，海上共同开发区的划定应当以国家所达成的政府间协议为前提。海上共同开发区是争议主体在争议区域内共同行使主权和管辖权的区域，主权是国家区别于其他实体的根本标志，要在争议区域内行使主权，理应存在政府间协议作为其法律依据。共同开发区原本就存在领土争议，如果仅仅是民间达成协议即可对该区域进行开发，甚至非争议当事国也能通过非政府间协议对争议区域进行开发，不利于有关国家对该区域的领土和海洋权益进行保护。而根据公约第83条的规定，这一政府间协议的达成应当基于谅解和合作的精神，想要共同开发，首先就要搁置争议，这样才能尽一切努力做出实际性的临时安排，获得实质上的共同开发的收益。 再次，海上共同开发区划定的目的是为了开发和分配争议区域内的潜在自然资源。海洋资源丰富多样，对于潜在自然资源，很难有一个明确的界定，所以笔者认为，在划定海上共同开发区时，相关政府应当就开发的内容在维护本国海洋权益的基础上，以促进开发为目的进行协商。 三、海上共同开发区的法理划分 尽管海上共同开发是国际间搁置争议的过渡做法，主要取决于当事各国的政治意愿，但是仍然需要与划界相关的法律规则的指引，否则针对争议区域的划分进程只会被无限延长。 之所以要划定某区域，至少是因为该区域成为重叠区域，且有关各国对该区域都可同时主张权利。如果只有一国对某区域主张权利，那么该区域可以确定为该国开发范围；如果相关各国都不对某区域主张权利，则该区域属于相关各国均不开发区域（该区域有可能为非划定参与国所管辖），这些情况下，都不存在划定的问题。所以本文所探讨的待划定海上共同开发区，以该区域成为重叠区域为前提，而划定海上共同开发区的方法也离不开这个前提。目前学术界对该特定区域划分的方法，主要有以下三种： （一）以主张重叠区域为共同开发区 所谓主张重叠区域（area of overlapping claims），指的是有关各国划界主张之间的重叠区域。各国对该特定区域主张权利的基础或依据是各国的自行主张或主观意愿。尽管目前大部分的共同开发实践都是按照这一方法来划定共同开发区范围的，但是不可否认的是，这一方法存在一定的不合理性。 如果按照这种方法划定海上共同开发区，要先确定相关国家的的划界主张。而划界主张基于自行主张或主观意愿，主观色彩太浓重，很可能其中一方甚至相关国家所提的划界主张并不明确，而难以确定。另外，所谓的划界主张很有可能不符合海洋法的相关规定，缺乏法律依据。 （二）以权利重叠区域为共同开发区 所谓权利重叠区域（area of overlapping entitlements），指的是有关各国依据国际法规定的权利基础所能主张的最大海域界限之间的重叠区域。各国对该特定区域主张权利的基础或依据是国际法规定的权利基础。 在笔者看来，这种方法较第一种方法更合理。因为其能够将国家的主观意志与合法性相结合，相关国家的划界主张受到国际法规定的限制，能够更好的将之明确，有利于共同开发区划定进程的推进。 但是这种方法同样存在弊端，最大的原因是相关各国对该特定区域主张权利的基础，即国际法的规定本身就存在不足。以目前海洋划界普遍适用的公约为例，第15条、第74条、第84条分别规定了领海划界、专属经济区划界和大陆架划界三种不同的划界类型，尤其是后两者，公约关于海岸相向或相邻国家间海域划界原则的规定，十分笼统含糊，它一方面为各国对公约第74条和第83条的灵活解释留下了很大的空间，另一方面也导致了各国在海域划界原则适用上产生了巨大分歧进而引发了国家的矛盾和冲突。这或许也是在共同开发的实践中，鲜少以整个权利重叠区域作为共同开发区的原因之一。 （三）以权利或主张重叠区域的一部分为共同开发区 这种方法在实践中主要应用于第三方对重叠区域提出权利主张的情形。正常情况下，除非待划定区域内存在第三方的权利主张，否则不适宜采用该种方法，因为这样无法在达成最终划界协议前对争议区域进行合理的开发，发挥不了对划界前的过渡这一划定共同开发区的重要作用。 当然，针对海洋划界的对象，国内也有学者提出了将第一种方法跟第二种方法中的区域进行融合，即有关各国依据国际法规定的权利基础所主张的区域界限之间的重叠区域，得出权利主张重叠区域的概念。这种观点认为以各国依据国际法国定的权利基础所能主张的最大区域界限之间的重叠区域为划界区域与现实不太相符，所以应当在采用权利重叠区域为划界区域，以保证划界的公平客观的基础上，融合主张重叠区域以划界区域的方式，以主观性更强的国家意志对之加以进一步的确定。 至于这种折中的观点，笔者认为不适宜引入海上共同开发区的划定。毕竟划定海上共同开发区仅仅是最终划界前的临时做法，所以国家不论是基于主观意志还是国际法的规定所主张的最大区域界限，是存在成为海上共同开发区的划定范围的可能的。 四、划定海上共同开发区的国际法实践 上文中所提及的划定海上共同开发区的方法，主要是从理论的角度进行浅显讨论，下面笔者将结合相关的海上共同开发区划定的实践，尤其是与中国海域相关的海上共同开发区的实践对海上共同开发区划定的方法进行进一步探讨。 目前，国际间海上共同开发区的划定实践中，与中国海域相关的主要是涉及中、日、韩三国的海上共同开发问题。早在1970年，日本的岸信介、矢次一夫就提出把有争议的领土，如钓鱼岛等，和大陆架划界的问题先搁置，在东海进行共同开发。而日本、台湾首先就共同开发东海石油事宜进行解除。1970年7月，所谓的日台合作委员会建议采用日韩台三方合作的做法。1970年11月，日韩台在汉城签订了组建三方私人企业组成的海洋开发公司的初步协议，决定将海洋边界问题留待以后解决而开始着手进行海底石油开发。1970年12月4日，中国政府对日韩台三方的协议提出抗议，指出三方合作委员会和共同开发公司的建立及从事的活动是对中国的侵犯。然而日韩不顾中国的抗议，在1974年1月30日签订日本和韩国关于共同开发邻近两国南部大陆架协定（以下简称日韩大陆架协定），于日韩中间线与韩国主张的自然延伸线之间设立了84280平方千米的共同开发区，有效期为50年。 对此，我国通过外交部摆明立场：日本政府不同中国协商，背着中国而同南朝鲜当局签订的所谓日韩共同开发大陆架协定完全是非法的、无效的。中国政府对于侵犯我国主权和重大利益的行动决不能置若罔闻。任何国家和私人如果在该协定所片面划定的所谓共同开发区内擅自或参与进行开发活动，必须对由此产生的一切后果承担责任。中国政府保留对该区域的一切应有权利。而日本外相大平正芳在众议院会上承认日韩共同开发大陆架协定事实上未与中国协商，但声称只要对方提出要求，就可进行协商，日本不打算拒绝。 日韩大陆架协定在第二十八条明确规定，共同开发区的划定并不影响日韩双方在大陆架权利上的划界立场，这表明该协定的签订不过是为了在最终划界前，寻求一个过渡途径在重叠海域进行石油资源的开发，我们可以将之定性为海上共同开发区的划定，而这种情形正是属于上述划定海上共同开发区的方法中的第三种特殊的情况。日韩两国背着中国划定共同开发区之后，未能够在开发石油资源上得到有效进展，其中一个重要的原因是该海上共同开发区的划定，损害了中国的主权，这也从某种程度上印证了上述第三种方法的科学性。 中、日、韩三国的海上共同开发实践并未因之前日、韩开发石油资源的失败尝试而停止，事实上，中国与日本在1997年11月11日签订了中华人民共和国和日本国渔业协定（以下简称中日渔业协定），日本与韩国在1998年11月28日签订了日本国和大韩民国渔业协定（以下简称日韩新渔业协定），中国与韩国于2000年8月3日签订中华人民共和国政府和大韩民国政府渔业协定（以下简称中韩渔业协定），这三份渔业协定从性质上看，都可以认定为海上共同开发的协议。国际共同开发实践中，各国一般都会在共同开发协定中设定不影响主权或划界立场的条款，即不影响条款，如中韩渔业协定第十六条第三款规定，缔约任何一方在最初五年期满时或在其后，可提前一年以书面形式通知缔约另一方，随时终止本协定。中日渔业协定的第十二条则规定：本协定各项规定不得认为有损缔约双方各自关于海洋法诸问题的立场。三份渔业协定都希望暂时搁置中日韩三方在争议海域的主权问题，共同开发渔业资源。 然而，以上三份渔业协定都涉及到了主张重叠的区域，而且是以双方分别签订相互协议的方式来协商三方之间的争议海域，在签署双方协议的过程中都或多或少涉及到第三方的权益，这就为中日韩三国之间日后的海洋权益冲突留下隐患，比如中日渔业协定临时措施区域北部与北纬三十度四十分平行的一条界限与韩国的专属经济区域范围产生了在北纬三十度四十分以南的主张重叠区域。 笔者认为，既然中日韩三方均有在共同开发渔业资源的需求，那么完全可以进行三方的协商，共同进行海上共同开发区的划分，以避免今后不必要的纠纷。而一旦由双方协议转为三方协议，那么就不应在适用上述的第三种划定方法，因为之前的第三方已经成为划定海上共同开发区的相关国家，此时应当采用第一或者第二种方法。 五、划定海上共同开发区的法律建议 迄今为止，带有海上共同开发性质的实践已经近30起，本文在此不对这些实践进行展开分析，仅提出拙见，希望能够推动国际海上共同开发活动向有利于国际和平与发展的方向发展。 第一，加强国际对话，增进政治共识。海上共同开发作为搁置争议的一项处理国际关系的临时措施，必须是基于相关国家间的合作意愿，因而达成政治共识是关键。而且为了避免共同开发因为处理不当反而使得国际纠纷复杂化，相关各国不仅应在划定海上共同开发区前达成政治共识，还应当在海上共同开发期间保持对话与合作，妥善处理海上共同开发各项事宜，这样才能达到相互合作，共同开发的目的。 第二，突破双方协议，扩大国际影响。2005年4月，中国、菲律宾和越南的三家石油公司所签署的在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议，被认为是朝着搁置争议共同开发迈出了历史性实质性的一步，也是三方共同落实南海各方行为宣言的重要举措，这种以民间形式为先导的共同开发的尝试应予以积极推动。而且，随着海上共同开发参与方的增加，相应的国际影响也会有所提升，中方所提的搁置争议，共同开发就不再仅仅是一句政治口号，如能带动更多的存在海域争议国家进行海上共同开发，共同开发逐渐成为一项普遍的国际实践，其过程中形成的国际惯例或是国际习惯，或许将成为新的国际法渊源，为解决国际海洋区域争议提供新的方法。 第三，立足共同开发，着眼经济利益。如上文提及正确理解共同开发时，明确了海上共同开发是为了分配和开发争议区域的资源，而共同开发区的划定也应当具有现实的实用性。尽管其划定是基于政治意愿，也可能会产生一定的政治影响，但究其根本，是共同开发。如果仅仅是为了搁置争议，相关国家完全可以达成互不侵犯的协议，但论及共同开发，那就应当是追求主张重叠区域的海洋权益，开发利用相关海洋资源。没有必要为了实现所谓历史性突破而达成毫无实际经济效益的共同开发协议。 第四，积极促进划界，避免消极后果。划定海上共同开发区作为权宜之计，即便会对最终划界产生积极效果也不能因此而懈怠了划界工作的进程，共同开发协议一般都会规定生效期限，这种短期的过渡毕竟治标不治本，如果不能完成划界工作，那么对争议海域的权益始终不能得到真正的保护。因而，我们应当要积极存进划界工作的展开，并且在处理海上共同开发问题时，应考虑到所采取的临时性措施或者安排是否可能对最终划界产生不利影响，如果对于他国在争议海域内的管辖权的行使长期采取容忍、默认的立场、或缺乏可与之抗衡的管辖权的积累，最终可能导致权利的放弃，造成对划界的消极影响。 六、总结 海上共同开发作为