公共管理的责任与伦理ppt课件

,第七讲 公共事业管理的责任与伦理,教学大纲,一、引言 二、公共管理责任 （一）主观责任与客观责任 （二）责任的冲突 （三）公共管理责任的主要方面 （四）公共管理责任的价值 （五）公共管理的责任机制 三、公共管理责任控制机制 （一）公共管理责任的行政控制机制 （二）公共管理责任的立法控制机制 （三）公共管理责任的司法控制机制 （四）公共管理责任的公民参与控制机制 四、公共管理伦理 （一）公共管理伦理的构成 （二）公共管理伦理的具体内涵 （三）公共管理伦理的建设,一、引言,“有效的管理者，要为事情的结果负起责任” 责任：1、应尽的职责；2、应该承担过失 伦理：人们在相处中的各种道德准则,（一）个人要承担起责任,（二）企业也要强调责任,（三）公共管理的责任及责任制度构建的必要性,要完成公共管理的目标和职责，公共管理机构和人员承担着相应的责任，即公共管理的责任。 所谓公共管理责任，是指公共管理主体在管理过程中必须承担和履行的职责。 在相当程度上，公共管理机构的责任，是通过其管理人员履行所承担的责任来完成的。,权力授予者（公民）权力接受者（政府）（最终落到权力的实际行使者：行政人员身上。） 政府与公民之间的委托代理关系实际上是一种责任系统，而这种责任系统实际上是一种制度安排。 如果现有的制度安排不能实现责任目标，就必须对现有制度加以完善或变迁，才能实现作为权力授予者的公民利益的实现。 然而，人性的弱点与权力自身特点的结合，使不负责任行为的产生成为可能。而制度不健全以及已有制度约束软化使其成为现实。,其一：基础性缘由 公共行政人员的“经济人”人性面的存在是制度建设的基础性缘由。 所谓“经济人”，是指追求自身收益最大化的人。在行为动机上，他是自私的，以自身利益的最大满足为行为目标。在行为方式上，他又是理性的，能够在环境和自身条件的约束下，选择实现自身利益最便捷的行动方案。 当然，我们并不否认作为社会人的行政人员亦具有的利他（公共人或公益人）本性。但是，正如公共选择理论指出的：作为自利的、理性的效用最大化者，行政人在其行为选择中，经常不是按照集体逻辑行事，而是将个人或所属组织的利益凌驾于公共利益之上。,因此，建立在行政人员都遵循公共利益最大化基础上的现有制度，将无可回避的面对行政人员的“经济人”人性的挑战。 只有完善的制度才能对这种以个人利益最大化为目标的“经济人”本性加以限制、规范，以引致与维持行政人员“公益人”本性。 而在制度不完善的情况下“经济人”的机会主义倾向使不负责任行为的产生成为必然。,其二：现实性需求 公共权力的强制性往往对行政人员具有潜在腐蚀的诱惑力，可能诱惑行政人员利用公共权力损害公共利益而谋取私利。 对每个行使政府公共权力的行政人员而言，都存在着将公共的目的或利益转变为他的个人目的或利益的可能性。 当这两者不相容或冲突时，行政人员在两难境地中经过收益分析，在公共行政实践中往往把直接的责任关系（即上下级关系）置于第一位，因为这是其职业利益的最主要和最直接的来源。而当上级的指示不能反映公共利益时，不负责任行为的产生就成为了必然。 这就暴露了委托代理关系中间接监督的弊端。这些成为制度建设的现实性需求。,二、公共管理责任,所谓公共管理责任，是指公共管理主体在管理过程中必须承担和履行的职责。,（一）主观责任与客观责任,客观责任，与从外部强加的可能事物相关，即，你必须对上级、公众和法律负责； 主观责任，则与我们自己认为应该为之负责的事物相关，即，你感觉和认为你自己必须为之负责的事。,1、客观责任,客观责任的具体形式有两方面：职责和应尽的义务。,职责，包含上下级关系、以及自上而下地行使权威以确保实现既定的目标。,（1）首先，公共行政人员最为直接地对他们组织的上级负责，贯彻上级的指示或相互之间业已达成一致的目标任务，也要为他们的下属的行为负责。 无论这些指示是来自于等级森严的管理体系，还是来自于由协作完成的决策过程，他们必须能够解释自己的行为，并将时间和财富的分配与工作计划和组织目标统一起来。 这是直接的职责关系，它包括一个常规的报告过程。 客观责任也要求对下属的行为负责。这是韦伯的官僚机制的理想形态理论的基本观点： 上级必须指示自己的下级行事，给他们提供完成工作所需要的资金，适当地授权给下级。反过来，他们也为自己的下级如何使用所提供的资金和如何实施所授权力去完成任务而负责。,（2）其次，公共行政人员对民选官员负责，把他们的意志当作公共政策的具体表现来贯彻。 （3）最后，公共行政人员要对公民负责，洞察、理解和权衡他们的喜好、要求和其他利益。即，服务于公共利益的义务。 无论是按照正式的就职宣誓、政府伦理法规、还是法令，最终，所有的公共行政人员都要以是否符合公众的利益为标准来衡量是否是负责的行为。,2、主观责任 外部强加的义务只是责任的一个方面。与此并列的是我们自己的情感和信仰的责任。 如果说，客观责任源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待； 主观责任却根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰。 履行行政管理角色过程中的主观责任，是职业道德的反映，这种职业道德是通过个人的经历而建立起来的。,3、案例分析一 “如何处理A老人的问题”？ 一、首先，你要考虑与你的客观责任相关的事实。 1、与该重建工程相关的法律明确地宣布哪些房屋不符合标准并将被拆毁。如果房主不能或不愿意对房子进行必要的维修，房子就会被拆除。 2、不符合标准住房的判断标准在该工程的指令和该市的建筑与安全法中已得到明确的界定。 3、你对该工程的总指挥官负责，向其建议哪些房子应该被拆除，哪些应该得到重修。如果这件事情看上去有异议或你不能自主解决，你应该和总指挥讨论。 4、在这件事中，你应该对维护公共利益负什么责任，你还不清楚。你需要弄清楚公众，至少是该区的公众对这件事的感觉如何。,二、然后，你检查一下自己对A 老人的事了解多少，你还需要获得哪些必要的信息。你会确信如下的信息： 1、X与Y对A老人的房子的描述是一致的，房子很可能属于被拆除之列。X并没有试图减轻对房子现实破败状况的描述。 2、因为房子已然如此破败，所以，就没有资格获得特许或足够贷款去做修缮工作，以逃避被拆除的命运。 3、A老人没有条件从私人借贷机构借贷，因为即使她得到了资金，她也无力偿还。如果房子被拆除，A老人将无力在现在的位置重建一所新房子。 4、如果工程部宣布房子将被征用并拆除，A老人将会以市场价得到房子的补偿费。,三、你觉得在这件事中其他几个方面很没把握，你需要澄清如下的情况： 1、A老人自己对这件事如何看待？ 2、改变住所她能应付得过来吗？她的精神、情感和身体状况如何？她还健康吗？ 3、如果A老人的房子被拆除了，她还有其他的选择吗？她会从工程部得到足够的房屋征用费，以便能够在别处购买另一所房子或公寓吗？ 4、A老人可以作为例外的案例处理吗？在该工程区还有其他的老年人也像她一样面临同样的问题吗？也许该把他们看成是一个团体。 5、该社区的其他人如何看待A老人的事？处理她的房子的方式，会让其他人思考自己的利益是否因此得到维护或损害？,四、最后，你以自己的禀性思考这件事。你试图考虑搞清楚A老人的事你担负了什么样的主观责任。 在仔细考虑之后，你会得出以下认识： 1、你对老年人的态度是深深的尊敬。 2、这一态度是由许多信念组成的。 3、在困难面前不退缩是你的价值观中最明显的美德。公正或者公平是所有原则中最必要的一个，对别人的感情保持敏感是你的另一个美德。 五、在此思考的基础上，你可以得出结论： 你最强烈的主观责任感引导你努力以一点不损害A老人的方式去解决问题。你不想打扰她的生活。,六、然而，你还有其他义务。 你是行政人员，你有责任就A老人的房子之事提出建议。 工程部给你薪水，在你接受这个工作的时候，你就有义务履行这些责任。这是你的客观责任。而且只要你在这个位置你就不能忽视这些责任。,而且，身为行政人员，你还要承担主观责任。 1、你感觉有责任在同事之间保持高昂的士气和合作的团队精神。 你看重效率，而且，你认为这些品质（士气和团队精神）对于有效率的组织必不可少。 2、你也觉得有责任避免与该地区的居民发生冲突，这既是为了避免打乱正常的工作程序也为了提高工作效率，更因为你尊重别人。 3、你希望居民感觉你对他们是公正的。 4、还有，你觉得应该对该工程的总指挥以及执行指挥负责，还要为维护组织的形象而负责。效忠组织对于你来说也是很重要的。 在决定最好的行为方法的过程中，你可以仅仅对最强烈、最确定的客观责任做出反应（如你的上级或法律）， 或者，你可以让你内心最深处的感情起决策性作用。,（二）责任的冲突,实践中，行政责任冲突最常见的三种形式是：权力冲突、角色冲突和利益冲突。,1、权力冲突 考察两种或两种以上的客观责任之间的冲突，这些客观责任是两种或两种以上的权力来源（诸如法律、组织上级、民选官员和公众等）从外部强加给我们的。,案例分析二“少校、上尉和下士丽”,2、角色冲突,角色概念是角色责任冲突的关键原因。在特定的情形中，我们所体验到的特定角色的价值观是不相容的或者是互相排斥的。一般来说，我们不仅仅体验价值观本身，而是体验在价值观支配下的角色冲突。,3、利益冲突,责任冲突的另一种方式与这种情况有关即个人利益与作为一个公共官员的义务之间产生了冲突。 这种冲突，包括角色冲突和各种权力资源之间的紧张关系；但这些冲突中较典型的是，提供了滥用公务谋取私利的机会。 它表现为，公共角色与私人利益之间的冲突，客观责任与个人可能利益之间的冲突。,肯尼斯 克纳亨为利益冲突提出了一个广泛的定义： “利益冲突，可以被界定为这样一种状况，处于这种状况的公共组织雇员的隐秘的或个人的利益足以影响或看上去会影响他客观地行使自己的行政职责。” 同时，界定了包括在这一定义中的八种情形：,（1）贿赂。,贿赂，就是非法接受钱财或其他被认为是有价值的东西，作为交换，公务员在处理公共事务时给行贿者提供特殊优惠。 贿赂的关键属性是：行贿者有扰乱客观的、公正的行政行为的明显意图以及受贿者情愿遵从行贿者的意图。,（2）权力兜售。,公共雇员为了与自己的利益相关的第三者试图影响政府决策。,（3）信息兜售。,行政人员私下把不该公开的信息通知了一般公众并利用这些信息为自己取得好处、钱财或其他东西。,（4）财政交易。,当公务员所拥有的直接或间接财政利益与工作责任行为之间有直接冲突时，这种情况就出现了。现实的利益冲突会在一定程度上表现为，行政官员个人直接掌管着一项决策，该决策将会带来明显的个人收益。 它与“权力兜售”不同的地方是：当事的官员能够有效地控制结果。,（5）馈赠与消遣。,如果索要或接受礼物馈赠和款待影响了公务员客观地行使自己的职责的话，冲突现象就会产生。 典型的情况是：提供这些礼物的人没有像贿赂那样提出具体的优惠要求，但有意地想给受贿者留下好印象。,（6）组织外就业。,兼职、顾问、个体经营等都可能与行政职责产生利益冲突。冲突情况包括利用公共雇员地位提高私人雇主（或自己）的身份，将本该用在行政事务中的努力和精力都用在了组织外的工作上，并将政府的服务和设备用于组织外工作上。 受雇在外面工作并不必然产生利益冲突，是否会产生利益冲突关键看两个因素：工作类型和受托权限。,（7）未来就业。,如果公共组织成员打算将来在他现在与之有行政业务往来的公司就职，这种想法可能会让他对计划中的雇主提供优惠对待，希望借此使雇主给他提供一份职位。而且，公共组织雇员也会将内部文件和组织程序性知识作为一个诱人的礼物送给与公共组织有常规业务往来的公司。,（8）处理亲戚关系。,公共行政人员利用自己的职位为亲戚提供优惠也会引起利益冲突。 我们可以认为它是利益冲突的一种形式，有时侯也称之为“任人惟亲”（或裙带关系），它就像权力兜售的一种特殊形式，因为两者的动机存在相似之处。 从本质上说，它牵涉到利用权力为亲戚获取理想的雇佣待遇、提升或其他可获益的商机。,（三）从以公众对政府的希望和要求来认识、并划分行政责任的观点看，公共事业管理责任有以下几个方面：,1、回应 指公共管理主体快速了解公众对公共产品的需求，以制定出公共管理的战略发展规划。 2、弹性 即要求公共管理主体在制定和执行公共政策过程中，要充分考虑不同地区、不同社会群体对不同的公共产品或同一公共产品不同程度的需要。 因此，有关公共管理的政策、规划和执行要充分考虑各种不同的因素，因地制宜。,3、胜任能力 即管理者必须有进行管理的能力，无能也是一种腐败。 4、依据正当的法律程序 即在整个公共管理过程中，公共管理主体必须是依法进行，并对结果负责。 5、廉洁 一方面，公共管理行为要公开，并受公众监督；另一方面，公共管理行为要公正，不能利用权力谋取不正当的利益。,（四）公共管理责任的价值 公共管理责任是公共管理达到目标的一个重要保证。 同时，公共管理责任起着制约公共管理中权力的过度扩张、规范管理主体行为的作用。,（五）公共管理的责任机制,所谓责任机制，就是实现责任的一套制度安排或确保责任实现的途径。 公共管理责任机制，即指通过什么途径和方法使得公共管理主体真正承担起应承担的责任。 实际上，公共部门的责任机制，核心就是监督和制约。,一般从正式与非正式、内部和外部两个相互联系的途径或方法出发，来对公共管理责任机制进行构建。,正式的途径主要指宪法、有关公共管理的法律、法规和规章等所明确的责任归属机制。如上级的命令、法院的判决等。 非正式途径指责任的要求来自于公共管理者的个人道德、公民偏好、政治过程等。如公民参与和大众传媒等。,从管理学的角度出发，有两种途径能使行政人员在公共组织中保持负责任行为：内部控制与外部控制。 外部控制，指外在于个体的、强加在个体身上的制度体系，诸如伦理规范和立法； 内部控制，指职业价值和职业标准，公务员在社会化过程中已经将这些价值和标准内化了，所以，它们既是私人的也是职业的。 两者的区别在于责任机制的来源不同。 公共管理责任机制主要来自于管理主体外部，通常称为责任控制机制，以及伦理规范要求。,（一）公共管理责任的行政控制机制,是指运用一定的行政手段或通过一定的行政层级，对公共管理主体履行责任进行的监督和控制。 主要包括公共组织自身的责任机制、行政监督检查、行政监察、审计、行政复议等内容。,三、公共管理责任控制机制,1、公共组织自身的责任机制,公共组织是公共管理的主体，到现在为止的现代社会中，组织都是以科层制的方式进行建构的。所谓科层制，是按照马克斯 韦伯提出的官僚制理论组织形式。 这一组织形式有一些特点：高度的专业化分工；明确的权责分配；完备的规则和程序；层级节制；重视文件的处理和保存等。 这种科层制的组织设计，对保证公共管理的专业水平和能力、对整个管理过程的控制及责任的归属等有积极的作用。 从组织责任的履行来看，这种科层制组织体制本身就是一个组织内部的层级节制的监督网络，一个内部的责任机制。,2、行政监督检查,行政组织是最为典型的以层级关系形成的体系。在行政组织系统中，上级对下级基于隶属关系具有控制的权力，以维持与下级之间的命令服从关系。这种权力即为行政监督权，相应的活动就是行政监督检查。,就公共管理来看，政府组织体系内部、具有上下级关系的非政府组织体系内部，以及政府对非政府组织等，都具有这种凭借行政监督权对其从事公共产品生产和提供进行指挥或指导、检查的关系。,3、行政监察 是指为了保证行政责任的实现，在行政机关内部设立专门监察机关，对行政机关以及公务员的行政行为进行的监督。 行政监察的基本特点在于： 一是，隶属于政府但有相对独立的地位，不受任何机关的限制； 二是，有独立的监督权限，包括检查权、调查权、纠正权、弹劾权甚至逮捕权； 三是，均有行政监察的立法，对行政监察做出明确的规定； 四是，监察工作的重点是反腐倡廉，维护政府的责任。,4、审计 是由专职机关通过对公共组织各机关一切财务事项的记录、报告与验证，以鉴定其收支事项的正确程度以及财务行为是否忠诚，并考核其绩效的专门工作。,审计，一般因审计机关与被审计对象关系的不同而分为外部审计和内部审计。 前者，指由外部专职的审计机关进行的审计，所产生的结果有助于民众代表、政府管理者以及公众对公共部门的整体财务绩效的评估，也有利于被审计的公共部门加强对其责任的履行； 后者，指由公共部门内部专门人员进行机关的效能进行的审计，目的是提高效能、提高资金价值。,审计作为公共管理责任控制机制，具有十分重要的作用。审计作为财务控制手段，其基本作用就是确保有关资金用于公共产品的生产和提供，以发现不法行为。 并且，在公共管理者履行责任过程中，审计能起到提供信息，发现财务制度问题以改进管理，提高效率的作用。,5、行政复议 是指公民、法人或其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出申请，接受申请的复议机关对原具体行政行为的合法性与适当性进行审查，并作出相应决定的、具体的行政行为或活动。,行政复议作为行政责任的重要途径，具有以下优点： 一是，范围广泛，既包括违法行为，又包括不适当的行政行为； 二是，行政复议机关可以通过比较简便、快速的程序，撤消、变更或代替原行政机关决定，因而，补救措施更为有效； 三是，既保证行政机关能利用其专门知识和行使法律授予的自由裁量权，又为行政机关提供了改正错误的机会，减少了司法审查的需要，从而，在一定程度上保护了行政机关的自主性。,案例七镇政府行政不作为，行政复议责令作为,（二）公共管理责任的立法控制机制,立法控制机制，一方面，主要涉及的是确立公共管理主体及相应的责任，即规范哪些社会组织作为公共管理主体，各个主体承担什么样的公共管理责任。 另一方面，立法机构对行政机构履行公共管理责任的过程的控制。,在我国，表现为人民代表大会对政府行政责任的监督。 目前，我国国家权力机关对行政机关及公务员的监督最重要的是法制监督。监督的内容，主要是政府行为的合法性、合理性和政府工作人员是否遵守法律、廉洁奉公。 人民代表大会对政府行政责任监督的基本方式有： 听取和审议政府工作报告；审查和批准国民经济计划与财政预算、决算；审查政府的法规、决定和命令；受理申诉和检举；罢黜政府官员职务等。,（三）公共管理责任的司法控制机制,指通过司法的介入，对公共管理主体履行责任进行必要的监督和控制。,一般来说，公共管理部门实施管理需要法律协助时，当一项争端的发生而非行政者的权限所能解决时，或者当行政者在履行其责任过程中有侵犯公众的合法权益时，便需要司法的介入。,从公共管理责任控制机制来看，法院是监督公共管理主体行为，促使其履行好责任的重要力量。 不仅如此，司法控制还有助于公众的权益在受到损害时，给予受损的权益以司法上的救济。这种救济本身就是责任政府的核心要求。,1、政府的行政诉讼责任,是指公民、法人或者其他组织在认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益时，依法向法院请求司法保护，并由法院对行政行为进行审查和裁判的一种诉讼活动。 行政诉讼对政府而言，就是政府必须承担由不合法的行为引起的诉讼责任。,2、政府的行政赔偿责任,政府的行政赔偿，也称为行政侵权赔偿，是指行政主体及其工作人员在行政管理过程中，违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害，由国家给予赔偿。 行政赔偿属于国家赔偿，而且是国家赔偿中所占比重最大的部分。 对政府而言，就是政府必须承担由于违法行使职权对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的赔偿责任，也是政府责任制度的一个重要内容。,国家补偿让个人与国家关系再定位,（四）公共管理责任的公民参与控制机制,在民主法制的社会中，政府治理过程并不是一个政府单方面行使权力的过程，而是政府与公民互动的过程。 公民参与是公共管理主体履行责任的极有效的控制机制，对政府履行好公共管理责任有直接的促进作用。,在现代社会，公民参与的基本方式主要有： 公开听证制定涉及公共利益和公民利益的政策、规划和决定时，举行公共听证，广泛听取公众各相关利益群体的意见，以保证公共政策代表、反映和符合公共利益。 民意调查。 咨询委员会政府吸收政府以外的人员尤其是专家参加或组成的咨询委员会，以提高决策的科学性。 利益群体作为非官方组织或一种没有严格的组织形式的群体，具有个人与国家之间沟通或媒介的功能。,四、公共管理伦理,公共管理伦理，是公共管理主体作为特定的社会化角色在进行公共管理活动中的道德行为规范和准则。,（一）公共管理伦理的构成,1、政府组织伦理与非政府组织伦理,政府组织伦理，通常也称为行政伦理，是行政管理领域中的角色伦理。 以政府组织为主体，是针对政府组织行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范；是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的政府组织行为准则和规范系统。,这两者与个人伦理比较，具有明显的区别： 第一，主体不同。 第二，影响不同。 第三，约束方式不同。 第四，评价标准不同。,非政府组织伦理，是非政府组织在从事公共事务或与维护和增进社会公共利益有关的活动时，所应遵守的伦理原则和伦理规范。 它的核心体现在是否致力于公共服务以及这些服务是否有利于社会的进步和人的发展。,2、公共管理伦理的内容,第一，公共管理伦理意识 伦理意识是完全“内化”的伦理境界，而不是靠外力的强制性或舆论的压力形成的，把伦理的戒律逐步内化为自己的气质和修养，是主体的行为准则、价值观、人生观的主