浅议进一步完善玉州区乡镇分税制的财政管理体制.doc

浅议进一步完善玉州区乡镇分税制的财政管理体制 2000级函授本科 经济管理专业2班 张远强 学号091201002200133一、 执行分税制财政管理体制在乡镇存在问题（一）、税制改革削弱了乡镇财政实力，其保障力也相对减弱（二） 完成上划任务难度大，增量返还过低（三）、财政预算失控，乡镇财政支出难以保证稳定性、正常性（四）、财政赤字的乡镇多，数额大，致使乡镇财政资金调度困难（五）、遗留问题多，债务包袱沉重，财政风险压力大（六）、经济发展后劲严重不足，财政增长速度慢二、 分税制财政管理体制在乡镇存在问题的剖析（一）、财政体制不健全，制约乡镇增收节支的积极性（二）、乡镇经济基础薄弱，乡镇财源培植力度不够（三）、预算方式落后，乡镇预算约束力偏软（四）、历史遗留问题的影响三、 完善乡镇分税制财政管理体制的对策（一）、完善的目标导向（二）、明确上下级财政支出责任，规范转移支付制度（三）、调低上划收入比例，调整增量返还办法（四）、理顺税务征管关系，加强税收征管，加强债权催收力度（五）、改革和完善预算方式，建立乡镇国库，建立起一个稳定、平衡、健全的财政运行机制浅议进一步完善玉州区乡镇分税制的财政管理体制 2000级函授本科 经济管理专业2班 张远强 学号091201002200133随着分税制财政管理体制的建立，全国各地县级以上都贯彻落实了分税制的原则，在平稳过渡的基础上，初步建立起与社会主义市场经济发展要求相适应的财政体制和运行机制的基本框架。玉林市玉州区各乡镇（玉林镇除外）经过两年多时间实践分税制财政管理体制，调动了乡镇一级当家理财的积极性，乡镇政府领导等、靠、要思想有了质的改变，抓财政工作力量加大，办法更多，自我发展自求平衡的意识得到了加强。各乡镇主动地努力去挖掘增收节支潜力, 财政收支跑、冒、假、漏现象得到进一步的控制，乡镇财政管理进入一个较为理性的管理时代，可以说新的财税 体制是符合社会主义市场经济体制发展要求的。但在实施新体制过程中也遇到一些困难，存在一些需要研究的问题。下面我结合玉州区的一些具体情况，浅谈自己的一些思考。一、 执行分税制财政管理体制在乡镇存在问题以玉州区为例，2001年乡镇级财政总收入15731万元，与前三年（1998-2000年）分别增长了51.36、33.22、15.6；2002年1-8月份全区乡镇财政总收入完成9928万元，比上年同期增长9，数字呈现出了财政收入持续、快速增长的良好态势，玉州区财政大的方向是好的。然而，也存在一些较为突出的问题，主要有以下几个方面：（一）、税制改革削弱了乡镇财政实力，其保障力也相对减弱主要表现在财政收入的增长并没有带来乡镇可用财力的同幅度增长，不能充分调动乡镇增收积极性。2001年玉州区乡镇“两税”收入7387万元，同比增长11.68，留给乡镇的财力是1847万元。从上划中央“两税”与体制补助收入绝对数比较，2000年上级对乡镇的体制补助为523万元，其他补助2229万元，而上划中央“两税”5557万元，乡镇的两项收支相抵净减财力2805万元。由此可得知，改革后乡镇财政保障力相对减弱，或者说“两税”收入的增长对乡镇财政影响的弹性太小，与乡镇抓经济的成本不相一致。（二）、完成上划任务难度大，增量返还过低目前玉州区财政收入的任务还是由上级按月分解下达。在过分地强调均衡入库的前提下乡镇很难撑握自己的家底，每月不知有多少财政资金可以安排；到了年底，如果国税的任务不完成，就得从乡镇财政中予以补充或扣减返还基数，当想尽一切办法完成“两税”任务后，本就十分困难的乡镇财政已雪上加霜。按规定增值税75和消费税的全额上划中央，增量返还0.3。这增量是以上年收入实绩为基数的新年增量，在财政收入年增收10左右的前提下，乡镇财政所占的比例实在太小，直接影响乡镇大力发展生产（尤其是涉及”两税”的生产）的积极性。在乡镇财源较窄、支出增长较快的情况下，势必影响经济的发展，增加乡镇财政的困难。（三）、财政预算失控，乡镇财政支出难以保证稳定性、正常性主要体现在年度预算难以周全考虑年中的追加安排上。如增资，几年来工资标准相继提高，财政开支的增长速度明显超过财政收入的增长速度；增人，以玉州区为例，从1998年开始年均增人250名左右，按人均6000元/年，年增支经费近150万元；换届选举、人大经费、共青妇经费、人口普查、征订各级党报党刊和社会综合治理工程、各项升级达标评比等，上级均下达有硬指标，不管乡镇是贫是富，没有经费找财政部门的领导解决。财政预算可没有像会计业务处理上的“或有事项”这一原则，频频地追加预算使预算约束力弱化，这无疑也使乡镇财政自主权受到削弱，有人形容这样安排的财政支出像别人已编好程序了的电脑，很难说得上”量入为出”。与此同时，在财力极有限的情况下，其他正常的经费不得不被挤了，有些干部的差旅费未能按时报销，有的乡镇财政应支未支的各种政策性补助、公务费近百万元，兑现是赤字，不兑现是潜亏，保工资，保运转作为乡镇财政体制改革的核心内容很难落到实处。于是，年年喊节支年年超支，改革促节支成效不大，乡镇财政很无可奈何。(四)、财政赤字的乡镇多，数额大，致使乡镇财政资金调度困难玉州区9个乡镇，2001年就有8个乡镇出现不同程度的财政赤字。到2001年止全区财政赤字累计达1900多万元，相当于全区财政总收入的12，乡镇财政赤字最多达800多万元，少的也有近200万元，潜在的赤字难以估计，而目前还没有比较理想的控制措施出台。因没有乡镇一级金库，资金调度统一由县区级财政撑握，必需经费开支的资金调度很不灵活，在区财政资金有压力的情况下，乡镇工作因经费问题受到很大影响。财政赤字引起的收支矛盾十分突出，严重影响了乡镇社会事业和经济发展，此为所谓的无财难以为政。（五）、遗留问题多，债务包袱沉重，财政风险压力大在“八五”期间，“两部一会”开始运作，由于缺乏严格制度的约束和规范的管理，出现了企业高息集资、乱借乱贷等现象，而政府不按市场规则运作，盲目担保、投资。为此，乡镇政府背上了一个个债务包袱，至今玉州区个别乡镇负债高达1000多万元，少的也有近100万元。债权收不回，债务同样需要负担和及时偿还，随着利息的增加和债务陆续到期，风险越来越大，有些乡镇几乎出现财政空转。（六）、经济发展后劲严重不足，财政增长速度慢经济发展后劲严重不足表现在：一是乡镇企业支柱单一，某镇的建材行业一旦受挫，财政马上就陷入困境；二是环境污染严重，资源耗费大，发展前景渺茫；三是科技含量低，产品不受市场的青睐；四是结构不合理，盲目重复投资，很多乡镇第一产业所占比重大，第二、第三产业的规模优势还没有形成。经济决定财政，凡此上述种种，造成税源萎缩，财政增收和潜力十分有限，因此影响到财政收入的稳定和增长。“吃饭型财政”在前面列举问题的前提下也许朝不保夕，一系列的财源建设计划与现实之间便存在了空缺，在财源薄弱的基础上建立“吃饭建设型财政”实难以贯彻。二、 分税制财政管理体制在乡镇存在问题的剖析乡镇实行分税制财政管理体制，其目的是使乡镇财政管理更为规范化、科学化，进一步调动各乡镇政府当家理财的积极性，其大方向是好的，但仍存在一定的问题。（一）、财政体制不健全，制约乡镇增收节支的积极性新体制和即将进行的农村税费改革都强调：按照财权与事权相一致的原则，相应赋予乡镇与其承担相一致的财权。现行的体制虽说是分税制，但实质是新旧体制交叉并存。因为它尚未能从根本上调整事权各支出范围，在相当程度上还持续着过去包干体制的色彩，致使权责利相背离，财权与事权不统一。主要表现在：一是财权统揽，事权下放。不少职能部门过度强调自身的利益，把一些属于乡镇管理的权限上划，形成财权在上事权在下，财权制约事权，事权拖累财权的不正常现象；二是上下级财政支出的责任不明确。频频发生上面出政策，下面出资金，上面定项目，下面拿配套的情况，甚至层层提留层层摊派，影响分税制的正常运转，也影响乡镇财政预算的执行。与分税制财政管理体制相匹配的转移支付分配方式不够科学，在各乡镇差别较大，很多乡镇特殊困难就是当初在测算标准收入时，收入正处于高速增长期或因上报的GDP等有关统计数据失真，在计算理论财政收入时偏高，实施了乡镇一级分税制财政管理体制改革后，吃“过头粮”问题便暴露出来，实际的财政收入低于理论的财政收入，没有或少获转移支付。这与分税制“理顺分配关系”的要求、转移制度“缩小地区间不断扩大的收入差距，促进区域经济的均衡发展”的精神相佐，使兄弟乡镇间陷入“马太效应”圈，弱者因得不到应有的扶持与帮助而发展停滞。另外，县级与乡镇事权尚未得到科学的界定，划分不十分明晰，某些方面的支出负担和税收划分也不尽合理，造成在确定转移支付补助时缺乏科学依据。转移支付不够规范、科学，对于受自然条件所限制、经济欠发达、边远落后的乡镇来说，应得而无法得到补助，只能常叹“饱汉不知饿汉饥”了。（二）、乡镇经济基础薄弱，乡镇财源培植力度不够近几年来，一些乡镇为了壮大税源，新上了一些短平快的项目，不少已初见成效。但分税制却将增值税的大头作中央收入，在一定程度上影响了乡镇发展经济的积极性，使乡镇缺乏发展第二产业企业的动力和积极性，而将财源重点主要集中在第一、三产业上，以期通过增加营业税和涉农税种等零散税收，壮大本级收入。“无工不富”应是有理，但规模小、科学含量低、环境污染严重等问题也是当前乡镇工业企业一大通病，靠乡镇自己努力远难以圆满解决。（三）、预算方式落后，乡镇预算约束力偏软主要表现在：一方面是预算收入的确定，未能认真采集经济信息，并通过数量化的模型来测算增长点、计算增长量，而是根据上年收入基数，结合当年需要来确定财政收入，并依靠行政手段来保证预算目标的完成，从而导致收入水分和虚假现象发生；另一方面是预算支出的确定，客观存在有上级开口子，下面拿票子的现象，一些专项拨款也要乡镇财政按一定比例配套落实，各条线文件规定的各项支出安排比例太大，年初的预算指标随时有突破的可能，频频追加预算，从而造成预算约束的软化，影响了严肃性，这与乡镇的财力相脱节，也造成乡镇财政困难的加剧。（四）、历史遗留问题的影响历史的原因主要是“八五”期间不规范的经济运行方式留下的后遗症，在短时间内乡镇财政是难以完全消化，这使玉州区实施乡镇财政分税制难度加大。一是领导的法律意识差，责任心不强。缺乏国家利益至上的观念，以权代法处理公务，盲目地政府直接投资、担保、批项目，许多失误的决策使财政的分配职能不能充分发挥，造成了分配行为不规范、分配结果不合理，财政秩序混乱，财政职能错位，如今留下了巨额的债务需要清偿，也留下了巨额的无法追回的债权，同时也给我们的经济信用程度留下了一些阴影。二是好大喜功，政绩工程泛滥成灾。政绩工程所造成的大量不良资产占用了巨额的财政资金沉淀，清理要乡镇费用，不清理则浪费乡镇的资源，乡镇财政此时就像嚼着“鸡肋”，食之无味，弃之可惜，但债务风险还得承担，进退两难。三是监督机制不健全导致大量的财政资金流入“黑洞”。公款吃喝、旅游，贪污挪用等腐败行为由于得不到及时的制止，乡镇财政积储太少或赤字。四是乡镇政府工作效能低，成本开支大。行政机构庞大，人员膨胀快，这也是由一些历史原因造成如今的“吃饭型”财政。三、 完善乡镇分税制财政管理体制的对策（一）、完善的目标导向明确界定县、乡政府职能，本着事权与财权统一的原则，正确划分收支范围，做到：基数明确，分灶吃饭；超短有别，奖惩分明；收放有度，管好为上。凡是有利于乡镇政府职能完善和基层政权建设的事权，应下放给乡镇，与此相适应，将适宜乡镇征收和管理的税种划归乡镇，作为其固定收入来源，使乡镇政府真正成为有职、有权、有财力的政府，激励乡镇党政领导全力抓好生财聚财工作，以发挥区域经济的综合协调能力设计乡镇分税制财政体制必须结合乡镇财政体制特点，遵循一定的原则：第一，统一领导，分级管理的原则。乡镇财政要在县区财政统一领导下，实行分级管理，既确保各项目标任务的完成，又给予乡镇在统一规定的范围内，根据本地情况自主安排财政支出的权力。第二，财权与事权相统一。按市场基础、效率、受益。分级管理等原则来划分事权，根据事权范围界定乡镇政府的财权，做到权、责、利统一，人、财、物相随。第三，保证乡镇既得利益，努力调动两个积极性，既能使县区集中统一一部分财力，进行宏观调控，又能够满足乡镇必要的支出需要，以充分调动乡镇政府增收节支的积极性。第四，体现科学、规范、透明、公平、简洁的原则。要使乡镇分税制财政体制能与中央对地方实行的分税制财政体制相衔接，还要科学、规范、简便易行，便于操作。（二）、明确上下级财政支出责任，规范转移支付制度以各乡镇政府基本公共服务能力均等化为目标，建立比较规范的转移支付制度是分税制财政体制改革的主要目标。首先，要明确上下级财政支出的范围和责任，按照权责利相一致的原则，划清上下级支出的项目，该是哪一级的事权就由哪一级财权来承担；二要打破既得利益，用因素法重新确定乡镇财政的收入能力和支出水平。按国际上通行的做法，在分级分税的基础上，确定标准收入和标准支出，进而规范转移支付，对一个地区来讲，确定乡镇标准收入和标准支出是完全可以做到的，也易于操作实施。收入基数的确定：按照分级分税的原则，确定上划税种、共享收入以及乡镇固定收入，在此基础上核定收入基数，对不易发生税源流失的税种，由税务机关依法征收；对容易发生税源流失或基础资料不健全的税收可按因素法确定，这种实际加因素结合税收政策确定收入基数的办法较为科学。支出基数的确定：对一个地区的乡镇财政支出基数，要统一口径，按公式计算，要考虑人口、地域、社会服务能力、经济发展状况和社会事业需要，确定统一系数，计算出一个乡镇的支出标准，以避免苦乐不均，分配不公现象，确保政府社会公共服务能力均衡。转移支付确定：确定了标准收入和标准支出，就可以确定转移支付数额，通过财力转移，平衡各乡镇财政收支。转移支付制度必须简洁，主要应包括两个方面：即税收返还补助和专项拨款。税收返还补助，不指定专门用途，用来确保乡镇公共事业和政府运转需要；专项拨款主要用于项目扶持资金，有明确的资金用途，用来引导资金投向。（三）、调低上划收入比例，调整增量返还办法现行中央对地方的增值税分享比例为25，太低了，不利于地方政府发展生产和流通事业，这个比例可定为50：50。另外，对地方的增量返还如按上年返还基数和当年增长率计算，则增长愈多，地方所得就愈少，不利于调动地方组织“两税”的积极性。应改为同步计算办法，即“两税”当年完成与基数之差的新增绝对额乘以一定的系数返还给地方，这个系数可定为0.5（2000年以前为0.1，今年自治区实施财政政策微调后为0.3）。富县（区）应先富乡镇，增收潜力在乡镇，设计体制要有利于促进乡镇的经济发展。同时，这也是帮助乡镇消赤减债的一项得力措施。（四）、理顺税务征管关系，加强债权催收力度要把消赤减债工作做好，一方面，划清国、地税征管范围，各收各的税；另一方面，要严厉打击偷、漏、欠、骗税行为，不断加大经济司法力度。特别是要加大地税部门执法力度，地税部门承担的是一些零星税种的征管，税源分散，其难度大于国税。对税费尾欠，有能力而又拒不履行义务的，在做好思想工作的前提下依法强制