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第五章 政府,本章重点： 政府是国家的实际代表，执行国家的具体职能。本章应重点理解政府体制的基本知识、行政机关的不同类型和官僚部门、政府机构等。,政府与国家的关系,第一，政府是国家最为重要的构成要素。 第二，国家的产生以政府的形成为组织标志，政府是实现国家目标最为基本的手段。 第三，政府是国家的主权代表和具体形态。,第一，政府权力受之于国家主权，但并不等于国家主权。 第二，政府的功能是国家功能的体现，但国家的功能并非完全经由政府实现。 第三，合法性层次与来源不同。公民对国家合法性的认同层次最高，对政府合法性的认同层次最低。,政府与国家的区别,第一节 政府体制,一、政府体制理论,（一）什么是政府及政府体制,1. 政府：,制定和执行政策的机构，相当于国家这个大公司中的办事机构。,广义：立法、司法、行政和官僚机关,狭义：中央及地方行政机关、官僚机关,2. 政府体制：,政府或政府机构的设置及相互关系,政府体制在不同的国家是有区别的，即有,形式上名称上的区别,相互关系及实际功能的区别,政府体制处在不断完善过程中,3. 影响政府体制的因素,国家的阶级本质（它决定着政府行为及政府机构的设置）,国家职能的变化（干预少、政府小，干预多，政府庞大）,政府体制理论（对政府体制影响最大的两种学说）,分权,议行合一,（二）政府体制理论 （1）分权制衡： （2）议行合一：是马克思在总结巴黎公社革命经验时提出来的原则，是把立法和行政合二为一。 巴黎公社的政治实践； 马克思对资本主义民主制度的批判； 苏维埃俄国的政治实践； 苏联体制的变迁； 中国的政府体制是否议行合一,二、政府职权理论 1. 新古典经济学派。政府的职权应只限于保护市场经济的范围内，具体而言： （1）制定和实施法律，维护社会的基本秩序； （2）界定产权，保护私有财产权； （3）监督合同执行； （4）维护本国货币价值。 新古典经济学派基本沿袭了古典自由主义的政府职权观，但是其缺点在于：强调效率而忽视公平；无法应对市场失灵。,2. 福利经济学派。由于存在市场失灵，政府必须干预经济，具体而言： （1）提供公共物品； （2）保持宏观经济稳定； （3）减少经济外部性； （4）限制垄断； （5）调节收入和财富的分配； （6）弥补市场的不完全性和信息的不对称性。 福利经济学派的观点基本上反映了在成熟市场经济中的政府作用。,政府的首要职责，不是发展经济，也不是强大军事力量，而是维护社会的公平和正义，保证社会弱势群体不被淘汰。-马英九,3. 转型国家中的政府的角色及定位 （1）在国际社会中，政府是国家主权机关； （2）政府是公共管理机构； （3）政府是市场秩序的监护员； （4）政府是社会纠纷的仲裁者； （5）政府是私权利的维护者。,一个政府如果对老者和病人不能照顾，不能为壮者提供工作，听任无保障的阴影笼罩每个家庭，那就不是一个能够存在下去、或者应该存在下去的政府。 -罗斯福,三、政府体制的类型,（一）划分政体的标准 亚里士多德 西方近代著名思想家 马克思主义,亚里士多德,君主政体 贵族政体 民主政体,民主政体 寡头政体 君主政体,共和政体 专制政体 君主政体,划分标准： 立法权的归属,划分标准： 主权的归属,划分标准： 最高权力的归属,西方近代著名思想家,马克思主义：国家权力掌握在多少人手中；最高国家权力机关产生方式及任职期限；中央权力机关如何设置和权力如何分配。,（二）政体的基本类型,1.君主制 是指以君主为国家元首，君主全部或部分的掌握国家权力的制度。 1）前资本主义社会 专制君主制：是指国家权力高度集中在君主手中并按君主个人意志实行独裁统治的政体形式。 等级君主制：君主之下，有一个由僧侣，贵族，商人代表组成的等级代表会议，代表会议的表决对君主没有约束力，这种约束主要在征税上。 2）资本主义社会 立宪君主制：是指君主是国家元首，但其权力受到宪法、议会某种程度限制的政治制度。 包括二元君主制和议会君主制。,二元君主制,指国王与议会共同掌握国家权力的制度。二元指有两个权力中心。 主要特点：君主直接掌握行政权，内阁首相由君主任命并对君主负责；议会虽然掌握立法权，但受制于君主的权威。目前采用这种体制的国家是中东的某些产油国，如沙特、科威特、约旦、摩洛哥等。,议会君主制,指君主是虚位的国家元首和国家主权统一的象征，议会是国家权力中心，政府由议会产生的制度。 特点：君主是世袭产生的，是国家主权的象征；君主没有实权，被称为虚君；君主的存在对于人们的社会政治心理有很大的影响。,英 国,丹 麦,比利时,挪威,西 班 牙,摩 洛 哥,约旦,卢 森 堡,日本,荷 兰,泰 国,瑞典,当代部分国家的君主,2.共和制,是国家最高权力机关和国家元首由选举产生并有一定任期的制度。 历史上曾出现过奴隶制的共和国，现代则是资产阶级共和国。按照总统、议会和政府三者之间的关系，资产阶级共和国又可分为几种形式，即议会制、总统制和混合型的共和制及委员会制。,议会制,指议会是国家政治活动的中心，政府由议会产生并且对议会负责的一种政体形式。 议会制的特点：议会是国家权力中心，掌握立法、组织政府和监督政府的权力；政府对议会负责；议会和政府存在相互制约关系。,总统制,指以总统为国家元首和政府首脑，由总统组织和领导政府，政府对总统负责的政体形式。 总统制的特点：总统既是国家元首又是政府首脑，由全民选举产生；实行较严格的三权分立原则，政府和国会二者互不归属；国会对总统违宪可提起弹劾，总统有立法否决权。,混合制（议会总统混合制）,兼有议会制和总统制某些特征的一种特殊的共和制形式。 混合制的特点：总统是国家元首并掌握实权 ；总统任命的总理对议会负责，总统掌握部分行政权；总统在特定情况下可解散议会，并有部分立法权。,委员会共和制,是由联邦委员会集体执掌国家行政权并对议会负责的政体形式。 委员会制的特点：联邦委员会是国家最高行政机关；联邦委员会由7名委员组成，集体做出决定；联邦委员会主席兼任政府首脑和国家元首；联邦议会不得解散联邦委员会。,社会主义国家实行无产阶级共和制，君主制的残余在社会主义国家都不存在。但也有不同类型。比如，苏维埃制度、南斯拉夫的自治制度、蒙古的大胡拉尔制。,共和制的特点： 选举制 任期制 分权制,第二节 中央政府及行政部门,中央政府是国家行政机关的“中枢”，负责决策、组织、领导和协调各部门的行动，其构成一般包括以下几个部分： 国家元首 政府首脑 政府（内阁） 辅助机构,一、中央政府的制度类型,1. 总统制的行政领导机关 总统制国家的行政权力集于总统一身，总统既是国家元首，又是国家行政机关首脑。 1）其行政领导机关由两部分组成 总统领导的内阁 总统的办事机构 2）总统的职权,2. 内阁制的行政领导机关 内阁是内阁制国家政治制度的核心，其主要特点是行政部门与立法部门相结合，立法与行政权都集中在内阁手中。首相是内阁首席大臣，内阁重要活动由首相决定。其余阁员由首相挑选，对首相负责，负连带责任。,3. 混合型的行政领导机关 这是一种兼具总统制与内阁制特点的行政机关。一般而言，总统具有很大权力，居于政治核心地位；总理虽然相对弱小，但对总统又有一定的制约权力。法国是最为典型的混合型政府体制。法国总统不仅拥有总统制国家的总统权力，而且可以主持内阁会议，甚至可以解散国民议会实行全民公决；但同时总理对总统也拥有一定的制约能力。,4. 中国的行政领导机关 中国的行政领导机关是国务院，由总理、副总理、国务委员、秘书长及各部部长组成。 国务院是行政领导机关，具有广泛的行政职权 1）制定规则 2）编制规划 3）领导各级国家国家行政机关 4）管理公务员 5）执行人大所制定的法律,二、行政部门,行政部门是代表政府行使某一方面职权的工作机构，是政府机构的主体，具体承担行政决策的执行职能。 现代国家的行政部门，从其人员构成上看基本是由非政治性任命产生的职业文官队伍组成的；从其组织上看，按照严格的权力等级构筑起来的组织体系，也被称为官僚机构。如财政部、水利部等。,（一）官僚制,1.官僚和官僚制的概念 作为人，指那些受过专门训练的政府官员；作为制度，指所有大型组织中由受过训练的专职人员组成的行政管理机构。官僚制，又译为科层制。,2.官僚制的特征,韦伯对官僚制的特征作出了概括，主要有： （1）官僚制的等级制 （2）非人格性 （3）延续性 （4）专业化,3.官僚制的弊端,1) 严格按制度办事结果制度成为了目的 2）官僚制否定了个人积极性 3）官僚制的等级制也带来了问题 4）官僚制条件下的保守主义影响改革,4. 改革官僚制 1）西方国家的改革理论 2）中国的改革,（二）官员行为理论 1.部门政治理论 政府各个部门均有自己的利益，因而政策过程就是各部门之间谈判和协商的漫长过程。 以”国家利益“为名而行部门利益之实的情况并不少见。 决策就意味着讨价还价，要求谈判，政策过程具有耗时性。,2.官员理论 官员理论的主要要素是官僚自主性。是指行政官员超越其法定的地位和职能超越上级的控制，在公共决策过程中发挥主导作用的现象。 官僚自主性既可能是由于行政对其部门利益追求的结果，也可能是政治过程中信息不对称的结果。信息不对称也是官员理论的一个要素。在政治过程中，官员与公民所掌握的信息是不对称的，作为官员拥有明显的信息优势。同时官员有一种预算扩大化倾向。,（三）官僚制在现代国家中的作用 1. 执行中央政府的决策或政策倾向。在此过程中，官员们也影响着决策过程。一方面是通过提供信息和参与决策；一方面是通过制定具体的法规条例和自由裁量权。 2. 成为实际的立法者。一方面是制定具体的法规条例；一方面是通过委任立法。 3. 减少成本，提高效率。,第四节 国家机构,国家机构主要由国家元首、立法机关、行政机关和司法机关组成。这里集中介绍国家元首、立法机关和司法机关，其余在后面章节介绍。 一、国家元首 国家元首是一国实际上或形式上对内对外的最高代表，在国家机构中居于实质或象征性的首脑地位。 1.古代社会的国家元首 2.现代社会的国家元首 3.国家元首的分类 国家元首的作用是象征国家、代表国家、对内代表国家统一。国家元首与政府首脑并非同一概念，若二者合一，则是实质元首；反之，则是虚位元首。,二、立法机关 立法机关是指有权制定法律、修改法律的国家机关。 1.资本主义国家的立法机关 立法机关的结构 （1）两院制、一院制。 （2）议会内部的议会党团。 （3）议会内部的委员会。,立法机关的职权 （1）立法权：制定和修改宪法的权力；制定和修改普通法律的权力；提出法案的权力。 （2）财政权：是指议会对政府提出的预算案、赋税案、公债案以及其它财政法案的审议权，又称议会同意权。 （3）组织监督权：,2. 中国的立法机关 中国的立法机关是全国人民代表大会及其常委会；立法机关在结构上表现为一院制、党组等。主要职权有立法权、任命权与决定权和监督权。,三、司法机关 司法机关指行使司法权的机关，是贯彻实施法律的机关，也是衡量国民行为是否合法的国家机关。司法机关还是对违法犯罪行为进行法律处罚的国家机关。在西方国家通常指法院，在中国则包括法院、检察院、公安机关、司法行政机关等。 司法机关的职权： 解释宪法和法律、审判民事和刑事诉讼案件、处理行政诉讼案件。,资本主义国家的司法制度,资本主义国家司法机关的职权主要有： 独立审判权 违宪审查权 制定政策的权力 资本主义国家司法机关的原则： 司法独立原则 法官保障制度：法官不可更换制；法官高薪制；法官退休制；法官的专职制。 无罪推定原则