人民调解工作的现状与思考.doc

浅析新形势下人民调解工作的现状和发展方向青阳县位于安徽省长江以南，318国道和合铜黄高速从境内穿过，距九华山30公里，距黄山90公里。全县辖11个乡镇，人口27万人，全县共有各类人民调解委员会103个，专业性调解委员会1个，共有调解员924人，其中兼职调解员共有917人，占调解员总数的99%。根据青阳县司法局统计：2009年全县共调解各类矛盾纠纷856起，其中婚姻家庭纠纷214起、邻里纠纷148起、交通事故赔偿纠纷79起、征地拆迁纠纷56起、工伤事故赔偿纠纷74起、医疗纠纷12起；2010年全县共调解各类纠纷1078起，其中婚姻家庭纠纷278起、邻里纠纷216起、交通事故赔偿纠纷106起、征地拆迁纠纷89起、工伤事故赔偿纠纷91起、合同纠纷57起，医疗纠纷14起；2011年全县共调解各类纠纷1267起，其中婚姻家庭纠纷310起、邻里纠纷240起、交通事故赔偿纠纷121起、征地拆迁纠纷115起、工伤事故赔偿纠纷106起、合同纠纷65起，医疗纠纷26起。人民调解作为调解民间纠纷的一种重要方式，长期以来在化解矛盾纠纷、预防违法犯罪方面发挥了重要的作用，被称为维护社会稳定的“第一道防线”。 郝赤勇：人民调解制度发展的里程碑，人民调解2010年第10期，第13页随着我国社会经济的不断发展和社会结构的转型，人民调解工作也不断地被注入新的内涵。新矛盾、新情况、新问题层出不穷，民间的纠纷类型越来越多，性质也越来越复杂，调解的难度也逐渐增大。从过去比较简单的婚姻、家庭、邻里等纠纷逐步转向以城镇改造、房屋拆迁、安置补偿、劳动纠纷、医患纠纷、合同纠纷、赔偿纠纷等经济利益为主要内容的更为复杂的新型矛盾纠纷。而这些矛盾纠纷的调解都需要专业的法律知识和技巧，所以这直接导致了人民调解工作在近年来发展中面临着诸多的新问题。同时人民调解的工作模式和工作方法也面临着诸多的新挑战，这些问题都亟待解决。一、人民调解工作的现状长期以来，人民调解工作在解决纠纷、维护社会稳定方面发挥了积极的重要作用。但是，随着改革力度的不断加大和市场经济条件下利益格局的不断调整，社会发展进入矛盾多发期，纠纷也呈现出和以往完全不同的特点，传统的人民调解工作，无论是在观念、制度、组织机构上，还是在队伍素质、工作方式上都暴露出一些不适应之处。主要表现为： （一）人民调解组织队伍建设不到位，村级调解员队伍和素质不能完全适应新形势下调解工作的发展需要。人民调解队伍的建设相对滞后，专业素质和水平不高。当前全县人民调解组织人员普遍存在结构不合理，缺乏行业性、专业性人才等问题。1村级人民调解员存在着“三低一高”现象（即文化程度低、法律知识低、调解技能低、年龄高），这部分人仅凭传统的说教方式来化解纠纷，且知识更新难，难以适用当前法治社会人们渴求运用法律客观、公平、合理地解决纠纷的需求。 刘进春：基层人民调解现状，安徽法治2007年第1期，第27页人民调解员对相关政策、法律知识欠缺，整体业务素质和能力不高，工作凭经验处理问题和纠纷的现象时有发生；人民调解员的流动和调整过于频繁，整体队伍不大稳定，与人民群众的需求很不对称。2兼职为主、专职为辅的构成不能满足社会的需求。目前，全县99%的人民调解员为兼职人员，人民调解工作成为其第一职业之后的附属工作，因此大大分散了他们的精力，难以把人民调解工作做细做精，难以发挥人民调解的宣传、教育等功能。另外，人民调解员的兼职身份，使人民调解与行政调解的界限趋于模糊，弱化了人民调解的社会作用，降低了人民调解的社会公信力。这样的队伍结构使人民调解工作不能完全担当起当前社会矛盾纠纷解决机制中的重要角色和发挥在“大调解”工作体系中的基础性作用，不利于人民调解的长远发展。（二）人民调解的工作经费无法得到保障，人民调解员的责、权、利不统一。目前我县人民调解工作缺乏专项经费保障，办公经费紧张，调解员报酬偏低，培训受限；人民调解组织必需的办公设施建设（如固定的调解场所）亦不完善；调解员工作补贴难以解决。根据我国人民调解法规定，人民调解委员会调解民间纠纷不收取任何费用，县级以上地方政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障、村民委员会应当为人民调解委员传开展工作提供办公重要条件和必要的工作经费，而实际情况是上级政府的保障经费在基层调委会无法得到兑现，而大多数的村级组织的财政也很困难，所以让他们去解决人民调解的经费很不现实。目前我县尚无专职的调解员，调解员的工作多是尽义务的，与自己的生存和发展并没有太大的关系，所以人民调解工作的积极性也就很难得到保障。另外基层调解工作规范化程度不高，工作中也很难得到上级支持和领导重视。（三）人民调解工作主动性不足，矛盾纠纷排查工作不到位，调解工作机制尚不完善，存在“重调轻防”现象。人民调解工作受司法行政指导，日常工作由乡镇司法所指导和监督。乡镇司法所理应成为所在乡镇的调解中心，在人民调解工作中发挥牵头、指导、协调等职能作用，但由于受体制、人员、经费的限制，司法所的“中心”作用未能充分显现，在调处矛盾过程中乡镇各部门表面联查、联调、联处，但实际还是由司法所单打独斗，联动联调机制还缺少必要的规范；定期排查机制执行不到位，很多村的不能严格落实村每半月排查制度，不能及时了解群众关注的热点、难点问题，不能全面掌握辖区内的各种矛盾纠纷情况，排查工作流于形式，工作不扎实，不能从根本上掌握村情、户情，不能及时的上报真实数据，基层纠纷在苗头期不能及时反馈，信息渠道不畅，事后处理强，事前防控弱。（四）少数基层领导对人民调解工作认识不足、重视不够。有的地方对人民调解在新形势下的地位、作用认识不充分；有的领导甚至认为人民调解是“软组织”可有可无，以致人民调解工作难以摆上党委、政府工作的重要议事日程，这也是调解费难以得到保障的的主要原因。还有不少的群众认为调解没有强制力，一旦出现矛盾纠纷时不是诉讼就是上访，或者干脆就“用拳头说话”，全社会普遍关心、认可、支持人民调解工作的氛围相对缺乏，一些部门没有形成共同参与、齐抓共管的局面，以致调解人员孤军奋战，难以处理一些复杂的矛盾纠纷。（五）调解协议的公信力有待提高。随着社会关系的复杂化，民间纠纷所涉及到的利益群体已从简单的双方演变成三方，甚至多方。经过国家“一五”到“五五”普法的宣传、教育，人们的法律意识普遍提高，在市场经济的影响下目前的社会就是一个权利高涨的时代，自然人和社会组织都注重强调自身权利，更愿意以具有公信力形式来确认自身的权利和义务，这对人民调解工作提出了更高的要求，也使调解协议的履行增加了难度。如交通事故纠纷，事故双方当事人对事故责任认定无异议，对赔偿金额达成了协议，但因为交通事故涉及到保险公司理赔的问题，当事人以调解协议向保险公司要求赔偿时，保险公司却对调解协议的效力提出异议，不愿按此理赔，使得调解工作失去了意义。 刘瑞川：民商案件调实务，人民法院出版社2000年6月1日第1版，第168页。这种现象在医疗纠纷、工伤事故纠纷中也时常发生。笔者认为，这归根到底是由于人民调解公信力不高造成的。人民调解由于调解队伍、方式、规则、效力等因素的影响，难以得到社会的普遍认同。因此，欲使人民调解达成的协议，得到当事人的履行，得到第三方利害关系人的认可，人民调解的规范化建设、队伍建设、调解手段等方面亟待改善，只有这样才能突破人民调解在传统民事纠纷领域的作用，走向更为广阔的天地。（六）调解手段的创新性有待提升。在多年的调解工作中，调解员用心总结了很多方法，如“面对面”、“背靠背”、“七心”、“四步走”、“五满意”等，都对传统调解手段做了很好的总结，增强了我国调解文化的内涵。 王恒勤：人民调解理论与实务，政法大学出版社2011年7月第一版，第349页。但这些方法手段均是软性的，更多的是一个调解员的工作态度。纵观所有有关调解的简报、信息，更多的是强调结果，弱化了过程，很少见到有关调解手段的创新举措，这也说明了，当前人民调解工作存在的又一软肋调解手段。在调研过程中，我们发现，目前的调解工作，大多数都是通过传统的说教、劝解、搓合（也即“胁之以威、晓之以理、动之以情”）等手段，促成双方当事人达成协议，而促成调解协议的更多的是依靠调解员的人格魅力、多年工作形成的威信。并且，调解员为了息事宁人，有时会运用个人影响促使一方当事人做出较大让步，以满足另一方当事人的“线下利益”（即背后隐含的利益和诉求），在调解中模糊了“线上利益”（即明确的诉求）和“线下利益”的界限。但随着熟人社会向陌生人社会的转变，人们法制意识的增强，仅凭调解员的人格魅力、威信和简单的说教来化解日益复杂多变的社会矛盾是不现实、不理智的，那样只会缩减人民调解在社会矛盾化解体系中地位和作用。因此，创新人民调解手段，如何运用情、理、法相结合的方法，在法律的框架下恰当地化解矛盾，提高人民调解的作用，拓展人民调解领域，促进法治建设的发展，是人民调解工作当前又一重要课题。王恒勤：人民调解理论与实务，政法大学出版社2011年7月第一版，第562页。应当看到，构建社会主义和谐社会对人民调解工作提出了更高的要求，只有不断突破人民调解工作发展的“瓶颈”，才能使人民调解工作在新的历史时期发挥应有的作用。二、新时期人民调解工作的发展方向的几点思考按照构建和谐社会的目标任务，当前和今后一个时期，人民调解工作的总体要求是：以科学发展观为统领，以深化三项重点工作为基础，以基层基础建设活动为载体，坚持围绕中心，服务大局，服务群众，化解社会矛盾纠纷为主线，以调解疑难复杂和群体体性纠纷为重点，进一步加强人民调解组织建设、队伍建设、法制化规范化建设，推进人民调解工作改革创新，充分发挥人民调解在解决矛盾纠纷中的预防功能、化解功能和法制宣传功能，全面维护社会和谐稳定。（一）强化人民调解组织建设，推进人民调解工作改革创新。根据全国人民调解工作会议提出的“要结合农村基层组织建设，进一步巩固和发展村人民调解组织；要建立和完善乡镇（街道）人民调解组织，充分发挥它们化解疑难复杂纠纷、指导村调解组织开展工作的作用”的要求， 吴爱英：全国人民调解工作会议工作报告，2012年7月6日。在组织建设上不断探索新途径，积极探索建立区域性、行业性、专业性调解组织，健全组织网络体系，强化网络管理。建设优秀的人民调解队伍是人民调解发展的重要保障，所以今后我们的政府应该大力加强人民调解队伍的建设。创新举措，公开选任，把那些懂法律、有知识、为人公正的人员选聘为人民调解员，建立一支与工作相适应的人民调解队伍。努力拓宽聘任调解员的渠道，吸纳村、组、社区党员、模范人物、老司法工作者、志愿者等加入调解员队伍；尤其是那些退休的法官、检察官、律师、法律工作者等具有一定法律专业知识、热爱调解工作的干部、教师等人员。从而形成多层次的人民调队伍，同时司法部门应该定期有规律地加强对人民调解人员的专业培训，促进人民调解人员之间的经验交流。总之采取一切有效措施，提高人民调解员的素质，提升人民调解队伍的整体实力。今后一个时期，要按照“六统一”的标准健全村调委会组织机构，充实相关人员，使其真正发挥作用。要积极探索人民调解、行政调解和司法调解的良性互动和互相衔接配合的工作机制，充分发挥人民调解在社会矛盾纠纷解决机制中的基础性作用。（二）强化人民调解工作基础保障，为做好新形势下人民调解工作提供必要条件。目前人民调解工作还存在许多困难。例如，有的村居调解场所小，调解员没有报酬，调解经费得不到保障等等，这些问题的存在，严重影响了新时期人民调解工作的深入开展。要根据新形势下人民调解工作改革发展的实际需要，积极探索人民调解保障机制。协调地方政府，落实好调解工作经费、培训经费和调解员补贴经费。要积极争取当地党委政的支持，加强对人民调解工作的投入，调动调解组织和调解员的工作热情和积极性，使其积极投身到人民调解改革发展中去，为促进社会和谐发挥作用。（三）充分发挥人民调解的预防功能，认真做好矛盾纠纷的预防工作。坚持矛盾纠纷排查，是预防和化解社会矛盾纠纷的重要举措，也是防止突发纠纷形成和转化为刑事案件的重要保证。要坚持日常排查、定期排查与重要时期、敏感时期排查相结合，形成矛盾纠纷预警预防、调处化解、动态监管、应急处置、跟踪回访等一整套行之有效的工作体系，不断提高矛盾纠纷排查调处工作的主动性、针对性和实效性。多年的调解实践证明，诸多的民转刑案件的发生，绝大多数是因为潜在矛盾纠纷排查不到位而没被及时发现或制止而引起的。因此，排查矛盾纠纷在防止民转刑案件中占有首要地位。强化矛盾纠纷的预防功能，完善矛盾纠纷排查调处机制，建立健全矛盾纠纷排查情报信息网络体系和防控体系迫在眉捷。只有这样，才能准确掌握社情、民情、户情，才能抓住重点人，发现可能导致矛盾纠纷激化的苗头，及时加以控制和化解。同时要对重点矛盾纠纷进行分类、分析，并制定化解预案，立足抓早、抓小、抓苗头，变事后调解为事前预防，努力将矛盾纠纷控制在萌芽状态，化解在基层，防止民转刑及群体性事业件的发生。（四）充分发挥人民调解的化解功能，认真做好矛盾纠纷的调解工作。在新的形势下，各调委会要紧紧围绕和谐社会、和谐村居和新农村建设，把人民调解工作作为和谐社会建设的一项重要任务，转变观念，开拓创新的，努力拓展人民调解新领域，积极探索化解矛盾纠纷的新途径和新办法。在继续做好婚姻、家庭、邻里、房屋宅基地、生产经营、损害赔偿等常见性传统型纠纷的同时，要紧紧围绕新形势下新农村建设、推进城镇化和工业化进程，积极开展劳动争议、交通事故、医疗赔偿、征地拆迁等社会热点难点纠纷的化解工作，妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件，促进民间问题的妥善解决，及时有效的控制纠纷扩大和转为刑事案件。要充分发挥广大调解员来自基层、贴近群众、了解社情、熟悉民意的优势，提高调处矛盾纠纷的针对性和实效性，将矛盾纠纷化解在基层，为政府分忧，为群众解愁。（五）充分发挥人民调解的教育功能，在人民调解中开展法制宣传教育。人民调解组织调解矛盾纠纷的过程，也是开展法制宣传教育、寓法制宣传教育于调解的过程，使其有机结合。可采取个案说法的形式宣传法律法规和国家政策，达到调解一件、教育一片的目的。要全面增强当事人和广大群众的法律意识，引导和教育广大群众遵纪守法。在农村，可利用农闲时间，把农民集中起来，利用纠纷案例和现身说法等形式，开展法制教育；在农忙时，可组织调解员到村头、田头了解民情，掌握民意，及时发现矛盾纠纷，及时进行依法调解。通过法制宣传上，教育和引导纠纷当事人用调解或正当的法律渠道去解决矛盾纠纷，依法维护自身合法权益。在宣传法律的同时，也要把党的各项方针政策通过人民调解员向群众讲明白、说清楚，帮助群众解除疑惑，消除对立情绪。（六）探索建立完善各区域、各行业以及社会管理各方面的调解组织1探索建立行业性人民调解组织。各类社会组织、行业协会不断出现，在行业自治的要求下，建立行业性人民调解委员会的必要性愈加凸显。目前我县比较成型的行业有皖南土鸡养殖为、烟草种植等，但行业性调解组织尚未建立。行业人民调解委员会以其熟悉行业情况、具有专业知识等优势，在化解内部矛盾纠纷上具有更高的权威和效率。2探索建立区域性人民调解组织。创新工业园区联合调解机制，实现人民调解与治安调解的有效对接。我县现有工业园区14个，各工业园区域内大量矛盾纠纷主要因人流、物流、车流而产生，大多矛盾具有偶然性、流动性和易激化等特点。但截止目前，我县尚未建立区域性调解组织，各工业园区内矛盾纠纷仍依靠所在地人民调解组织调解，有一定的被动性，对突发事件难以采取有效的措施。笔者认为，在今后实践工作中可根据区位实际，以治安调解和人民调解联动联调为依托，整合公安、司法、工商等力量，运用人民调解机制，发挥社区、商家，企业自治组织作用，建立联合调解组织，在园区内建立调解分室，在各企业之间选配调解信息员，构建了一个完整的联合矛盾纠纷预防调处系统，具体调解发生在各园区内的各类纠纷，确保“大纠纷不出乡（镇）、小纠纷不出园区”。3完善专业性人民调解组织。随着矛盾纠纷的日益