安全生产行政执法统计制度

1 / 18 安全生产行政执法统计制度 “ 十七大 ” 以来，在党中央、国务院高度重视下，各地加大安全监管力度，安全生产形势稳步好转，有效地遏制了事故高发的势头。但我国当前的安全生产形势依然不容乐观。中共中央政治局委员、国务院副总理、国务院安全生产委员会主任张德江在国务院 2015 年 1 月 18 日在北京召开的全国安全生产电视电话会议上就曾指出， “2015 年，事故总量仍然很大，重特大事故时有发生，非法违法、违规违章生产经营仍然十分严重，安全生产投入不足、安全保障能力薄弱，安全管理不严不实等问题比较突出，当前全国安全生产形 势依然非常严峻。 ” 据国家安监总局统计， 2015 年事故总量高达近 38 万起，全年查处各类非法违法生产经营行为共计 849 万余起，排查各类安全隐患 755 万余项。 各类生产安全事故频发的主要原因是生产经营单位对安全生产工作认识不到位，重视不够，未认真履行安全生产主体责任，安全制度不健全，打击非法违法不力，致使 “ 三违 ” 现象屡禁不止，事故隐患此消彼长。（ “ 安全制度不健全，打击非法违法不力等是主因。 ” 国 安 015 年 1 月 20 日举行的全国安全生产工作会议上分析称。）所以在现阶段，乃 至今后相当长的一段时期内，必须切实加大安全生产行政执法力度，严厉打击安全生产违法行为，努力减少各类事故的发生。当前，规范2 / 18 加强安全生产行政执法工作是安监部门履职的需要，是保障安全生产的需要，更是维护社会大局稳定的需要。 一、当前安全生产行政执法工作存在的主要问题 1思想认识不到位，发展与安全的矛盾使行政执法难以到位。 从政府角度看：有些乡镇（街道）虽然能够充分认识到安全生产工作的极端重要性，但受经济发展因素的制约，一心一意谋发展 ,把发展作为第一要务 ,大刀阔斧上项目，采取各种措施 ,制定优惠政策 ,改善投资环境 ,吸引外来投资。在一部分领导同志头脑中 “ 重发展、轻安全 ” 思想明显存在，具体主要表现为：一是在没有发生生产安全事故的情况下，忽视甚至不支持安全生产执法工作，使执法工作难以正常开展。担心安全检查多了、要求严了，影响软环境，怕留不住客商，影响投资热情，所以人为限制各种安全执法检查；二是一味追求速度， “ 特事特办，慢事快办 ” ，不按程序办事，怂恿投资商 “ 先上车、后买票 ” ，甚至 “ 只上车、不买票 ” ，造成一些项目工程先天不足 ,，存在 “ 先天性 ” 安全隐患；三是为违法违规者说情，有的甚至直接干预对违法企业的查处、处罚，或者通过各种途径给执法部门领导加压，要求采取各种变通手段，确保项目顺利推进等等，致使执法人员在履行安全检查、调查处理、行政处罚等职责时很难到位。这造成执法部门即使发现企业存在重大隐患或有明显的3 / 18 违法行为，由于地方政府的干涉，执法部门难以进行有效查处，在一定程度上也纵容了企业的违法行为，增加了事故发生的几率。 从部门角度看：负有安全生产监管职责的相关部门对自己所管辖行业的监管不到位，受优化环境、部门测评等因素影响，对安全生产行政执法工作思想上有顾虑，不同程度地存在畏难情绪，日常检查监管 存在敷衍了事的现象，没有做到严管严查。 从企业角度看：企业的发展壮大离不开对利润孜孜不倦地追求。企业为了追求经济效益最大化，盲目地追求经济利润，重生产、轻安全，没有摆正安全生产与经济效益的关系，资金投入大部分用于生产，改善安全生产条件和更新安全设施、设备投入严重不足，由于目前多种经济成分的发展，个私民营企业大量增加，这些企业在创办初期，为加快成本回收，往往不择手段追求经济效益而忽视安全生产，没有明确安全生产责任，致使企业安全投入不足、生产环境恶劣，缺少安全管理人员，对安全生产行政执法部门的执法工作 不理解、不支持、不配合，采取躲避、阻挠、阳奉阴违等手段，影响行政执法工作的正常开展。 2、安全生产行政执法体制不顺，制度不健全。 从执法体制层面看：目前安全生产行政执法中存在执法缺位、越位、错位等现象，相关职能部门安全监管职责不4 / 18 清，执法体制不顺，各相关部门在执法中有利就争、有责就推，当有利可图时，各部门争相执法，出现交叉执法的情况；当无利可图或需要承担责任时，各部门又相互推诿，可能出现执法缺位的情况，责任不明确，没有形成配合协调、各司其职、各负其责的执法体制，执法效率低下。安监部门虽然从 职能上是负责对安全生产工作实施综合监督管理，但如何实施综合监管、没有具体的规定，监管缺乏必要措施和手段，导致与其他负有安全生产监督管理职责的部门之间存在职能交叉或脱节现象，造成某些领域的安全管理不协调、不到位，综合监管无抓手，既影响了安监部门执法的权威性，在某种程度也影响了安全生产行政执法的开展。 从制度建设层面上：依照国务院全面推进依法行政实施纲要和各级地方政府关于依法行政的有关要求，应建立健全安全生产行政执法制度，但目前安全生产行政执法工作并未形成一整套切实可行的执法程序制度，加之安监部门是一个 “ 年轻 ” 部门，安全生产行政执法工作也是刚刚起步，并没有多少经验可遵循，执法人员综合素质也是参差不齐。有些制度制定了也是模仿工商、公安等部门的，缺乏有效针对性，在实际工作中也施展不开。所以造成在执法过程中有时会发生执法行为不规范，执法程序错误的现象，存在着一定的随意性，没有做到依法执法。 3、执法队伍的建设不到位，基层安监执法力量薄弱。5 / 18 安全生产监管执法工作的重点和难点是在县（市、区）一级，但目前安监机构建设呈现明显的 “ 倒三角 ” 态势。从安监机构人员的配备上看，省一级安监机构一般为 100 人左右，地市一级一般为 40 人左右，而县（市、区）一级只有 20 人左右。而整个安监机构中能真正参与到安全生产行政执法一线的就更是屈指可数了，这与目前严峻的安全生产形势明显不相适应，加之由于装备、经费等难以得到落实，执法装备落后，执法人员缺乏以及执法人员专业知识水平和执法经验的缺乏，执法工作难以正常开展。新招录的执法人员由于刚进入安监队伍缺少必要的专业知识，又未经过专业培训，在进行执法、处理案件时必然会遇到困难，加上基层安监部门有的没有设立专门的法制管理机构或懂法律的专职人员，没有对日常行政执法活动进行有效的指导与监督，使 基层行政执法工作难免出现疏漏。 以 *县为例，目前全县各乡镇 (街道 )已基本配备安全生产分管领导和专、兼职安全管理人员，但基层安监执法工作仍无法做到正常、有效开展，主要原因有：一是部分乡镇（街道）安全监管机构只有 1 2 人，不能满足面广量大的执法工作需要，有时连一般性工作都无法开展，只能疲于应付，很难适应量大面广的安全监管工作要求；二是不少乡镇（街道）安监人员兼有多职，除安监外还兼任农业、食品安全、统计等多重身份，有的还有驻村任务，工作安排随意性6 / 18 大，不能专职于安监工作，只能临时性突击开展安全检查，维持 基本的运转，工作缺乏长期性、系统性和连续性；三是部分乡镇 (街道 )安监人员开展安全生产检查过程中由于没有行政执法权，讲话底气不足，仅靠说服教育，难以达到执法检查目的，甚至在检查过程中往往遭到当事人的白眼，工作难度大；四是待遇低，因工作需要而产生的通讯费、燃油费等费用常常无法支报，而且安监工作压力大、责任重，却没有相应的岗位补贴，种种原因，造成了基层安监人员人心思动，常常 “ 轮流坐庄 ” ，基层安监队伍很不稳定， 2015 年组织通过公开考录的 5 名乡镇安监员，现在无一人专职从事安监工作；五是基本安监员年龄结构不合理，平均 年龄超过40 岁，有些甚至临近退休，导致工作上缺乏创新性，知识更新不够及时，检查容易流于经验形式，很难实质性地展开。 二、关于加强安全生产行政执法工作的几点看法 安全生产行政执法作为一项行政行为，必须遵守依法行政的基本要求，严格遵循 “ 以事实为依据，以法律为准绳 ” 的原则 ,做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致。在当前日益繁重的安全生产工作态势下，我们要按照有法必依、违法必究、执法必严的要求，从思想认识、体制机制和队伍建设等方面入手，进一步规范和加强安全生产行政执法工作 。 （一）、加大 造良好的执法环境 7 / 18 加大宣传力度，进一步增强全民的安全法制观念。保障法律的贯彻实施，最基本、最重要的是要靠宣传教育。要采取有效措施，充分利用各种新闻媒介和宣传形式，加大安全生产法、浙江省安全生产条例、安全生产违法行为行政处罚办法等法律法规的宣传力度，在全社会特别是各级领导和企业法人代表中确立安全生产责任重于泰山的意识，营造一种从学习安全知识、人人关心安全生产、人人遵守安全法规、人人爱护生命健康的社会氛围。 1争取领导的重视。安监部门 要从大局出发，积极主动服务于党委政府的中心工作，认真履行安全生产监管职责，主动为经济建设服务，为实现地方经济又好又快发展提供强有力的安全保障，从而赢得各级领导对安全生产工作的重视和关心，为开展好安全生产行政执法工作提供强有力的组织保证。 2争取企业的支持和配合。安全生产行政执法的主要对象是企业，所以开展好安全生产行政执法工作离不开企业的支持和配合。因此，安监部门要从为企业服务的角度出发，想企业所想，急企业所急，加大对企业的指导、服务力度，坚持 “ 寓监察于服务之中，寓执法于送法之中 ” ，为企业安全生产 和安全发展提供各项服务，从而赢得企业的理解、支持和配合。 3争取社会的认可。充分利用广播、电视、报纸、8 / 18 网络等新闻媒体，加大安全生产工作的舆 心组织 “ 安全生产月 ” 、 “ 安全生产万里行 ” 等集中宣传教育活动，不断增加公民的安全意识，努力在社会上形成 “ 人人知晓安全，人人参与安全，人人保障安全 ” 的安全文化氛围，营造良好的安全生产执法环境。 （二）、明确职能分工，完善行政执法体制 1、整合资源，齐抓共管。安全生产监管工作是一项系统性工作，需要相关职能部门的共同参与和配合。安 监部门要切实加强与公安、交通、质监、环保、工商、建设等负有安全监管职责部门之间的配合，完善安全生产行政执法体制，整合执法资源，建立齐抓共管、分工明确、职责互补、沟通及时、协调有序的的执法体制，提高安全生产行政执法能效。 2、明确职责，各负其责。安监部门作为安全生产综合管理部门，作为综合性的监督管理部门，首先必须做到对自身 “ 责任田 ” 的监管不缺位，在综合监管方面，主要精力应放在事故隐患的排查整改上，放在伤亡事故的调查处理上，放在其他负有安全生产监管部门履职情况的督查考核上，放在重点行业的专项整治上，放 在地方性法规、政策的调查研究上，同时对辖区内的安全生产工作进行全面的综合监管，做到做到综合监管不越位、不错位，即除自身主管的行业外，其他行业存在的问题，可以移交给相应的主管部门9 / 18 去处理，安监部门只需进行跟踪协调、监督，积极协调各职能部门之间的执法力量。例如：特种设备问题应移交质监部门，消防问题应移交公安消防部门等。该谁负责，就移交谁负责，明确职责，各负其责，努力形成齐抓共管的局面。 3、创新思路，探索委托执法模式。安全生产监管工作是面广量大、点多线长，作为县（市、区）一级的安监部门，由于在人员、装备 、经费等方面存在不足，难以在整个辖区内有效地开展安全生产执法工作，所以应创新思路，逐步探索委托乡镇执法模式，即在乡镇一级设立安监机构，以委托的形式赋予乡镇一级安监机构一定的执法权力和责任，也可以以委托的形式给予乡镇安监机构一定的权力。但必须要注意，乡镇安监机构只是受委托组织，其 本身不具备行政主体资格，所以乡镇安监机构不能独立承担法律责任，行使执法主体责任的仍然是委托的安监部门。当发生行政复议、行政诉讼等行政争议时，则仍然由委托的安监部门承担相应的责任。所以在委托乡镇安监机构执法的同时，必须要注意以下三个方面。一是委托乡镇办理的行政事项，必须属于安监部门的行政管辖范围，其他任何超出委托主体行政权限范围内的委托都是无效的；二是乡镇安监机构的工作人员必须依法经过相关部门的执法知识培训，并取得安全生产行政执法证方可开展安全生产行政执法工作，否则，就不得从事执法工作；三是加强对乡镇安监机构 的管理，使之能够在受委10 / 18 托的权限范围内开展工作，防止出现越权、越位的行为。 （三）、强化制度建设，建立健全执法制度 一要建立健全行政执法责任制。安监部门要把安全生产行政执法工作职责分解到各个内设机构和具体工作人员，明确责任，克服有权无责、权责分离的现象，做到职责明确、权责统一。 二要建立执法流程管理制度。安全生产行政执法工作主要包括四个方面：事故检查、执法检查、例行检查、举报检查。其执法程序基本相同，即：存在违法行为 立案查处 调查取证 形成案件调查总结报告 处罚告知 处罚决定 执行 结案 归档。执法人员在进行执法时必须遵守相应的执法程序，该有的程序一样不能少，一定要形成 “ 闭环 ” ，且顺序不能随意颠倒，特别是要注意保护被处罚当事人应有的合法权益，在相应的程序中告知当事人应有的合法权利，即要求陈述、申辩、听证、行政复议和行政诉讼的权利，从而避免当事人的合法权益受到侵犯。 三要建立执法公开制度。行政执法公开是政府信息公开的重要组成部分，建立执法公开制度，是实现社会公平、正义的必然要求。通过执法公开，一方面可以避免执法行为暗箱操作，另一方面可以督促安全生产行政执法机关及其执法人员 高度重视安全生产行政执法工作，切实规范执法行为。所以安监部门应建立健全安全生产行政执法公开制度，11 / 18 向社会公开安全生产执法人员、执法职责、执法依据、执法过程以及执法结果，接收社会监督，真正做到公开执法、透明执法。 四要建立查审分离制度。案件查审分离制度，即案件的调查和审核由两个不同职能的内设机构承担，如监察大队负责案件的立案、调查、取证、提出承办意见等，法制科室负责对案件的事实认定、适用法律法规和执法程序等进行审核把关，通过内部审核监督，确保案件质量。 五要建立执法案卷审查制度。执法卷宗内部 审查制度主要是通过设置专门的机构或成立专门的领导小组，从实体和程序两个方面对执法程序、调查取证、案情的认定、法律法规条款的运用以及最终结果进行跟踪审查，避免出现执法过错。执法卷宗内部审查制度作为一种内部纠错方式，能够督促执法人员在办理案件中认真履职，并及时做好卷宗整理归档工作。通过定期不定期开展对卷宗的内部检查和抽查，发现存在问题及时纠正，从而规范安全生产行政执法行为。 （四）、把好关键环节，切实规范执法行为 在安全生产行政执法中，要做到事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，必须把好调查 取证、自由裁量和使用执法文书三个关键环节，确保执法工作做到合法行政、合理行政。 一要规范调查取证。证据的规范与否直接关系到事实12 / 18 的认定，所以必须重视案件的调查取证工作，规范调查取证，取得的证据必须符合证据的三个特征，即合法性、客观性和关联性。合法性，指证据首先要符合法定形式，行政执法证据主要有物证、书证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论等，对有些证据法律对其形式有特别的要求，如：证人证言应采用笔录的形式收集，且必须写明调查时间、地点，并由调查人和被调查人签名，复印件必须注明 “ 复印件与原件一致 ” 的字样且在字样上要加盖当事人公章。其次，证据的取得程序要符合法律法规的要求，根据最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定的规定，违反正当程序规则收集的证据，如调查取证人员与案件有利害关系，应当回避却没有回避的；收集证据时，未交代有关权利和注意事项以及采用法律法规禁止采用的方法收集的证据材料都不具有合法性，不能作为证据使用。客观性，指证据在社会中实际发生的，或者是实际存在的事实，不能凭主观推测、主观想像或者是人为捏造。关联性，又称相关性，指的是作为证据内容的事实与案件事实之间存在某种联系，其侧重的是证 据与证明对象之间的形式性关系，即证据与案件的 “ 时间、地点、人物、原因、过程、结果 ” 六要素相关联。 二要规范自由裁量。安全生产法律法规对法律责任的规定较粗，这就让我们的执法人员手中有了很大的自由裁量权。如何能正确、合理地行使手中的自由裁量权，成为安全13 / 18 生产行政执法人员必须要解决的问题。要正确行使 “ 自由裁量权 ” 应做好以下三个方面工作。一是梳理执法依据。必须仔细梳理执法依据，处罚依据、种类必须符合法律法规的相关规定，依照法律法规进行裁量，不能脱离法律法规。二是量化裁量标准。在安监部门依法享有的行政处罚权限 范围内，对违法行为是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚的权限，结合实际情况，制定安全生产行政处罚自由裁量制度实施办法，对法律法规规定的处罚范围进行量化分解，根据违法事实的轻重及其他实际情况制定详细的裁量标准，做到有据可依，确保公平、公正。三是追求法律效果与社会效果的统一。妥善考虑处罚决定的可执行效果，既要维护 要考虑到生产经营单位的实际承受能力。如果处罚结果远远超过了企业的承受能力，执行起来就相当的困难，处罚决定就会成为一纸空文，就会影响安全生产行政执法工作的公信力 。 三要规范执法文书。对于安全生产执法部门来说，如何规范撰写、下发执法文书，不仅关系到安全生产执法部门所作的行政行为是否有效，更关系到执法机关和执法人员的行为是否合法。 （ 1）规范执法文书的选用。依据国家安监总局相关规定，安全生产行政执法文书主要有整改指令书、强制措施决定书、行政处罚告知书、行政处罚决定书等 3514 / 18 种。在执法中必须依据实际情况选用正确的执法文书，不能张冠李戴。例如，在执法检查时，执法人员一般制作现场检查记录，检查记录上提出生产经营单位存在的问题。其中往往会 忽视一点，现场检查记录不能替代整改指令书，但现场检查记录只是一项重要的原始证据，不能作为责令生产经营单位进行整改的法律文书使用，所以应该及时下达整改指令书，并根据整改时间及时进行复查，下达整改情况复查意见书，同样，现场检查记录也不能取代整改情况复查意见书。 （ 2）规范执法文书的制作和送达。执法文书的规范制作既包括文书格式、内容的规范，又包括出具文书的顺序要规范。文书格式的规范是指特定的文书必须使用特定的格式，内容的规范指文书内容要符合客观事实，运用法律法规条款正确，以及 在文书中告知当事人应有的合法权利。文书顺序的正确是指出具、送达文书要符合法定的顺序。例如，对生产经营单位作出行政处罚，首先要出具、送达行政处罚告知书，三日（工作日）后，才能送达行政处罚决定书。而在实际执法工作中，常常是行政处罚告知书和行政处罚决定书一并下发给被处罚单位。处罚决定书能当场送达的当场送达，不能当场送达的 7 个工作日内送达，按民事诉讼法相关规定，文书的送达方式主要有直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、公告送达等。在安全15 / 18 生产行政执法中，应优先选用直接送达，直接送达时必须有两名送 达人员并在送达文书上签字。如当事人拒绝签收执法文书时，则可以选用留置送达。采取留置送达方式时，必须邀请有关村（居）委会、街道办事处、派出所等基层组织的两名工作人员到场证明，且留置地点必须是当事人的住所。 （五）突破瓶颈，加强执法队伍的建设 安全生产执法队伍建设不到位一直是制约安全生产行政执法工作发展的瓶颈，所以必须加强执法队伍的建设，从人员、编制、装备、执法人员素质、业务知识等方面入手，着力打造一支 “ 政治过硬、业务精良、作风清廉、纪律严明、行动快捷 ” 的安全执法专业队伍。 1、加 强安监队伍的建设需要各方面的共同努力。安监部门不是垂直部门，人员、编制、经费都是由地方政府拟定，所以要加强安监队伍的建设，需要多方面的共同努力。一是上一级安监部门要向下一级地方政府多作宣传、多提建议；二是安监部门要向本级人民政府积极争取，通过多方面努力，切实解决安监队伍的建设问题，做到人员、编制、装备、经费、办公场所 “ 五到位 ” 。 2、加强安监队伍的建设必须充实基层安监力量。安全生产行政执法乡镇（街道）一级是基础，必须着力解决基层安全监管执法人力欠缺、能力薄弱的问题，进一步充实安监机构力量。根据人口 状况、经济总量和企业数量确定安监16 / 18 人员数量，一般为 3，具体编制及领导职数由县编办核定。安监人员的选拔任用，首先在考虑编制、年龄、学历、专业结构、工作经验的基础上，在基层现有行政事业性质的安监人员中留任一批；其次可从各基层行政事业性质人员中选调一些年纪轻、有相关专业知识、工作责任心强、有一定管理工作经验的人员。对监管任务重的乡镇（街道），要确立足够数量的安监人员，杜绝兼职或临时抽调人员，以保持基层安全监管队伍有足够的战斗力和工作的连续性；也可以适当面向社会公开招录。执法人员既要有扎实的专业知识和业务素质， 又具有高度的责任感和使命感，做到忠于职守；既敢于查处各类安全生产违法行为，又懂得自我保护，尽心尽职，避免出现失职、渎职。 3、加强安监队伍的建