加强金融法制建设防范市场运行风险.docx

（二）目前我国金融立法的现状各国金融立法一个重要指导思想是：保证国家货币政策的正确制定和执行，保持币值的基本稳定，加强金融监管，维护金融体系安全有效的运转，为国家经济的协调、稳步、健康发展创造一个良好的金融环境，从这个意义上讲，保障国家金融安全和经济安全，是各国金融立法的基本要求。四、 完善我国金融法制建设的思考与建议（一） 金融开放要与金融监管同步进行对外开放是我国一项长期的基本国策。在经济全球化的大趋势下，既要看到国际资本流动为经济和社会的发展所作出的积极贡献，也要看到由此而形成的挑战和风险。必须强调：我国在加强金融开放立法的同时，亦要注意研究如何加强金融监管的立法。今天各国金融监管的对象是一个如此急剧变化的市场，因此事实上，各国政府和国际金融监管机构一方面不断颁布新的法律和协定，金融监管从来没有像今天这样紧跟市场；另一方面，新的金融工具层出不究并形成新的市场，从而不间断地提出新的监管课题。可以说，金融监管的特点就是法律的变化来管理变化的市场。在加强金融开放与监管立法的同时，要十分注意研究如何采取有效措施，加强对国际金融资本流动的监管，遏制国际游资的过度投机，提高对金融风险的预测、防范和救助能力。总之，金融对外开放要同本国经济发展水平和金融业发展水平、经济改革和金融改革深化程度、宏观调控能力和监管能力等水平相适应。任何超越或严重滞后都不利于本国经济和金融业的发展。（二）进一步加快经济改革步伐 以法制手段推进我国投资融资体制改革对金融风险的防范和化解，不仅仅是金融领域的工作，还需要全方位的改革。特别是以法制手段推进我国投资融资体制改革，已成为我国化解和防范金融风险的重要外部因素之一。从金融运行的客观环境看，我国现行的投资融资体制已不适应社会主义市场经济的要求。要加速我国的投资融资体制改革，实行谁投资，谁决策，谁担风险的原则。凡企业投资国家允许发展的产业、产品和技术，均由企业自主决策，自担风险。除重大项目外，政府一般不再对项目进行审批，而改为登记备案制，确需政府审批的项目，也将尽可能简化审批程序，主要是看项目在投资方向和宏观布局是否合理是否符合国爱有关政策和法规。要抓紧制定固定资产投资法，招标投标法等法律、法规，把全社会固定资产投资活动纳入法制化轨道。（三）加强完善金融立法 强化金融执法的研究我国金融立法在某些重要领域还处于空白阶段，信托法、期货法等，是金融监管待加强的重点。建议加快、加强金融立法特别，特别是期货、信任立法，健全、完善我国金融法律体系，尽快改变金融市场重要法律法规不全，某些重要金融活动无法可依的现象。从维护社会主义经济金融秩序的严肃性出发，必须强化金融执法。要赋予中国人民银行，中国证监会，中国保监会等国家金融监管机构以重大权力，并使之在动作上保持独立性。建议制度金融处罚条例，以提高央行金融监管依据的法律效力层次，增强金融监管的力度。要大力整顿金融秩序，坚决取缔非法金融机构，严禁任何非法金融活动。要根据党中央国务院的部署，尽快及时完成对本地区本系统各种形式的非法集资活动的清理和查处。要狠抓金融机构特别是金融机构领导班子的建设，对金融机构和金融从业人员违法违规行为，要及时严肃从严处理。（四） 完善信息披露 增加金融决策透明度透明度原则是国际金融交易中的一个重要法律原则。金融透明度或信息披露，是指根据法律规定公开与金融交易有关的重大事项的一种法律制度。金融透明度是金融业有效监管的基础，是金融运行规范化的主要内容和重要标志。离开了信息披露的规范化，市场的规范化就无从谈起。值得注意的是，我国金融市场存在信息披露不规范的问题：如信息披露不及时；信息披露不严肃；信息披露不真实；信息披露不充分；公布的信息朝令夕改等。建议加强对金融透明度和信息披露制度的研究，并加强以下工作：一方面，根据我国国情，以法律的形式进一步明确规定有关金融活动信息披露的义务人、信息披露的内容和形式、信息披露的原则和标准，进一步加强我国的信息披露制度；另一方面，从立法上明确规定不披露的信息，如公开违反社会公共利益，法律法规保护并不允许披露的商业秘密，内幕信息和敏感性信息等，从而保证政府和金融机构对金融市场实行同意管理和有效监督，创造一个真正公开、公平、公正、安全的金融市场秩序。（五）建立完善的金融监管体系，依法加强金融监管就整个监管体系而言，国家对金融机构的监管是最高层次的刚性监管监督形式。目前我国实行的是中国人民银行、中国证监会和中国保监会的监管体系。中国人民银行新的管理体制动作后，央行要独立行使监管职能，确保金融政策的权威性和连贯性。而以经济区域设立的央行分支机构要突出依法监管、风险控制，强化整体监管功能，打破内部条块分割、各自为政的传统监管方式，形成监管合力。中国证监会今后应致力于建立集中统一的证券期货监管体系。在对全国证券监管机构实行垂直领导后，中国证监会派驻各地的监管机构要迅速转变观念，转变职能，把工作重点转到加强对证券期货业的监管，提高信息披露质量、防范和化解证券期货市场的风险上来。中国保监会要依法查处保险企业违法违规行为，坚持取缔非法设立的保险机构和保险中介机构，严肃查处高手续费、高返还、低费率等不正当竞争行为，建立保险业风险的评估与预警系统，防范和化解保险业的风险。在强化国家金融监管的同时，还要注意建立完善我国金融机构内部控制自律机制，在国家的宏观金融监管和金融机构内部控制中间，还应特别加强金融业同业公会或协会自律性组织建设。建议加快银行、信托、证券、保险、信用社等行业的自律制度建设、建设健全全国同业社会，制定同业公约、规范、协调经营行为，以切实，以切实加强金融行业的自律约束。（二）证券监管体制的架构 证券监管体制具体可细化为监管理论体系、法律体系、组织体系和运行、评价体系等子项。基于组织体系的特殊地位，将之作为贯穿整个监管体系，揭露体制问题和提供完善对策的线索具有可行性。监管体制的运行需要以监管者作为载体。监管者职能和权限的设置、机构的运行和管理范式、市场行为的奖惩考评均必然依靠某种监管理论的支撑、法律制度的支持，监管内容体系以监管者行为的具体实施为外在表象。易言之，监管组织体系具有较其他要素更为显性化的特质，此即监管组织体系在整个监管体制中所充当的特殊“中介”角色。同时它也为衡量一国证券监管体制合理性及进行效率考量提供了突破进路。亦据此，本文指称的证券监管体制，正是以监管组织体系为主体展开的。 监管组织体系由固有监管者、市场衍生监管者和其它特殊监管者构成。结合中国国情，固有监管主体源于国家对内国经济事务的权力型关注及经济事务部门的设置，在整个监管组织中居于核心位置。市场机制成熟后，自治力量的膨胀引发固有监管者限缩权能，专司外部化权利义务关系之调处和宏观秩序的维护，由此衍生出不同于政府管理模式的诸如证券交易所、同业协会等市场内部化监管者，在自为市场交易主体的同时享有对应的权责，运用市场化约束手段、借助民商事法律规范实现自我管理和下辖监控。同时，体制结构中也不排除特定时期设置的官方、半官方性质组织，乃至加入国际化监管组织的可能。从固有监管组织角度来考察证券市场监管，必然会突出监管的干预目的。在单纯依靠国家干预修正市场缺陷，达成效率、公平目的之命题被不断证伪前提下，固有监管层在构建监管体制时亟待解决的首要问题，即如何从自身职能出发来科学定义体制结构，既能较好回避不必要的强行政色彩，合理约束权限，同时亦可遵循市场规律，追求市场效率和正效益，不宜破坏市场的“自然生态” 6代替包办，扮演“救世主”的角色，进而培植良性市场主体，完善市场机能；须将自身视为市场中特殊化、专业化的主体，行为也应以市场失灵的领域为界，做出监管者的“成本效益”分析，并配合诸如证券交易所、同业协会、证券公司及其他中介组织等衍生监管主体实现预期目标。此种角色表象性的“弱化”，正是政府专属职能加强的彰显。（六）普及金融法律知识 增强金融法治意识各级党政领导干部和广大企业领导，都应学一些金融法律知识，加深对金融工作、金融法规和金融政策的了解，提高运用和驾驭金融手段的本领，学会运用法律手段管理经济，增强维护金融秩序的自觉性和防范金融风险的能力，要把是否掌握金融法律知识，具备金融法治观念行为金融系统干部和金融从来人员的必备素质，作为应当履行的义务，并作为考核晋升的依据。在加强金融法治意识的过程中，要重视全社会信用观念的建立。要加强公众和投资者的风险防范意识和合法投资观念，从而为金融业的健康发展创造一个良好的法治环境。 考察各国市场经济发达史可以发现，虽然一直存有“市场自由主义”与“国家干预主义”导向之间的博弈，但对证券市场而言，因其所具的高效融资功能和高风险性特征，无时无刻不在散发激励抑或足以颠覆国民经济的量能，使之颇受国家监管手段的关切。如何构建一个兼具效率和公平的证券市场，市场运作规则的制定及其实现，监管机制的完善与否确为关乎全局。证券市场由行政性干预、管制转向适度监管，固有监管者依法得到授权，配合衍生监管者及其他主体在市场机制范围内依靠自身行为约束而实现己身权益，辅之以必要的国家监督和社会监督，即构成一国系统化的证券监管组织体系。以监管组织体系为纲，动态考察组织建构及运行依托的理论因素、法律支撑力和绩效评价体系，便可大致看到一国证券监管体制之良莠。需要法治的原因（二）我国证券监管体制的功能分析 结合上文有关该监管体制的若干特征，可以归结出其所具有的下列功能： 其一，较强势的市场准入功能。一方面，基于监管主体构成，多部门对所属产业的管理或社会公共利益的维护职能体现在对主体的证券市场准入监控方面，有着相对严格的程序和审查措施，部门监控体系化之后具有违规防阻功能；另一方面，对市场稳定性和波动性有巨大影响的金融创新项目，管理者在引入时也有相对慎重的考量，分步骤、有区别的渐进推动，禁止违规资金任意流入市场，防止引发市场动荡 15。 其二，行政手段配置准司法权限，突出问题解决的及时性和效率优位。监管主体在主要行使市场管理的行政性职权时，为维护证券市场秩序，保障其合法运行，还配备有日益广泛的准司法权。例如，在对市场违规行为适度的调取证据权，以及对投资者和上市公司之间损害纠纷的调处权力。在司法救济途径付 之阙如，甚至在某种程度被“边缘化”的特定时期，其对监管行为能及时有效 接近预期效果，维护市场主体合法权益而言不无裨益。 其三，稳定市场、避免运行动荡以维护投资信心功能。我国证券市场处在“转轨加新兴”时期，各方面经验不足，同时受传统制度因素及法律文化路径决定，市场发展在特定的时期需以国家主义建模为始基。在市场机制形成未完满时代，中国特色证券监管体制对抵抗由国际金融危机或区域经济动荡引发国际市场联动而造成的冲击，维护投资信心，保持国民经济稳健发展做出过巨大的贡献。同时逐步对证券市场规律有了更深入的把握，自身也积累了丰富经验，有利于渐进推动市场实现跨越式发展。 其四，对投资人利益的保护功能。我国在为证券市场繁荣发展提供必要制度保障的同时，近年来逐步加大对市场违规行为的监控和惩处力度，规范证券融资、交易主体市场行为，注重上司公司成长能力的培育，对前市场经济时期遗留下来的股权分裂问题也着手加以解决并已取得了很大成效。同时引导扩大资本市场的对外开放，对广大中小投资者的投资利益加大关注幅度，均为投资者合法利益的维护提供了较好的经济社会环境。 现状（三）我国证券监管体制之缺陷评析国务院多部门负责市场监管，职能交叉，虽发挥较为强势的准入功能，但在行为主体进入之后，权责便更多的堆积于证监会，其他部门推拖扯皮，监管效率低下以至出现真空状态在所难免，对市场主体的具体行为放任漠视。在监管的同时坚守发展的连续性，担保市场波动的值域范围不至过于“离谱”，守法和执法环节中时常超越法律的边界，不时扮演“救市”的角色，具有“道义执法”的特征，监管宗旨不明，其权威性由此受损。监管和发展二者难以实现衡平，造就了监管主义盛行时对市场的冲击，投资低迷；抑或在发展主导时期监管缺位，市场投机气味浓厚，面临较大的违规风险，二者均不利于市场的良性发展，造成投资者对市场抱有错误认识，风险意识趋向薄弱。也应注意，即使在监管主义盛行时期仍会存有漏洞，或是留有原生体制所遗留的道德风险及寻租空间，执行效果不一，其结果也必然使得广大投资者利益受损 18。 其次，市场衍生监管者中，自律性组织、行为主体的自律活动在监管体制中或处于行政、半行政化弱势状态，抑或受到不适当的国家干预，市场机制成长缓慢，且自我束缚性在很大程度上未有改观，可持续发展能力尚弱。 由于我国特殊的市场经济进路，证券同业协会、交易所、相关中介机构及上市公司内部控制组织原初均是为配合政府行为而建立的，自身发展定位不甚明确，责权利不一致。加之固有监管层保有强势，衍生监管体制中的各元素在政府监管力的庇护下，长期未脱离行政化轨迹，职能较为狭隘，创新动力不足，信用评级制度不健全，风险意识差，职业道德水平不高，品牌意识缺乏，造假事件迭生，竞争力加剧弱化。由于缺乏必要的衍生体系和上司公司的内部有效监控，在问题暴露时，需要政府介入干预以稳定市场。长此以往，政府临时性的监控自成主流，加深了衍生体制的自我束缚性。而政府监管层的问题也得以进一步累积，必然使证券监管体制及受其制约的证券市场较难实现自我突破 19。 再次，监管主体也应实时处于被监督之下，但由于与相应监督、制约主体的关系未得到理顺的缘故，权力制衡机制模糊，易导致寻租现象，暗箱操作擅用职权，任意扩展权力边界为非法交易，滋生结构性腐败，抑或助长监管者决策的随意性和低透明度，引发市场道德风险、管理风险和法律风险，加剧政府调控受信赖度的下降，阻碍既定监管效果之达成