土地征收补偿几个国际经典案例.docx

土地征收补偿：几个经典案例及分析李增刚（山东大学经济研究院，25100）（文章已经发表在经济学家茶座2014年第1期）中国工业化和城镇化正不断推进，对土地的需求越来越多，土地征收非常普遍。在阅读文献的时候，看到了德国、美国、英国和日本关于土地征收补偿的几个经典案例，这里将这些经典案例进行总结并做简要分析。一、经典案例的描述1、德国磨坊的故事 故事来源：京城拆迁一个骇人听闻的真实故事，/html/2012/chaiqianxinwen_0712/416.html这是德国关于土地征收的一个经典故事。号称“军人国王”的普鲁士国王弗里德里希被德意志各邦君主用力为德国皇帝，深受人民群众爱戴（其助手就是铁血宰相俾斯麦）。当年他在距离柏林不远的波茨坦修建了一处行宫，有一次这位皇帝登高远眺波茨坦市的全景，却被附近的一座磨坊挡住了。于是，他派人前往同磨坊主商量，希望能够买下这座磨坊。然而，该磨坊主声称，这座磨坊是从祖上传下来的，不能败在自己手中，坚决不卖。皇帝多次派人协商，许以高价，然而该磨坊主就是不卖。后来，皇帝派人将磨坊给拆掉了。第二天，该磨坊主在当地将皇帝告上了法庭，地方法院受理了该案件并判决皇帝败诉。判决皇帝必须“恢复原状”并赔偿由于拆毁磨坊给磨坊主造成的损失。皇帝没有办法，只好执行，恢复了磨坊并给了磨坊主一定的赔偿。后来，该皇帝和磨坊主都过世了。新皇帝和小磨坊主继承了王位和磨坊。小磨坊主想进城，就想把这个磨坊卖掉。于是就想到了原来的老买主，便给新皇帝写信。然而，新皇帝并没有同意买下，而是给他回了信：“我亲爱的邻居，来信已阅。得知你现在手头紧张，作为邻居我深表同情。你说你要把磨坊卖掉，朕以为期期不可。毕竟这件磨坊已经成为我德国司法独立之象征。理当世世代代保留在你家的名下。至于你的经济困难，我派人送去三千马克，请务必收下。如果你不好意思收的话，就算是我借给你的，解决你一时之急。”这座磨坊虽然过去很多年，经历了许多个统治者，到现在仍然作为德国司法独立的象征屹立在德国的土地上。2、美国“拥有自己的橡树”的故事 故事来源：丁林：拆迁在美国，/showAnnounce_44_1409135_1_1.htm在美国一座不大不小的城市，有一条名为Flynt Street的街道，来回双车道。在这条街道与另一条街相交的地方有一棵参天大树，长在路边，围着大树有一圈栅栏，占掉了这条街的一个车道。来往车辆到这个地方需要先停下来看看对面是不是有车，等对面没有车的时候才能够通过。这棵大树为什么占了一个车道而不被砍掉或移植到其他地方呢？因为这是一棵“拥有自己的树”（The Tree that owns itself）。为什么会这样？据说，在近200年前，该城一居民后院有一棵老橡树，给了他很大乐趣。在他老的时候，考虑到过世之后不知道人们会如何对待这棵橡树，就在遗嘱中把这棵树的所有权连同树下八英尺半径的土地赠送给了这棵树。这份遗嘱在本城政府登记有效。一个世纪前，这棵树被大风刮倒了，本城一个妇女园艺组织用老橡树的种籽培育了一棵树苗栽种在原来的地方，经过一个多世纪，这棵小树苗也已经成为参天大树。老橡树对自己的所有权在小橡树那里得到了“继承”。后来，修建道路要通过该橡树所在的土地，但是当地居民认为，这条街道交通所受影响的公共利益，在质和量上没有压倒这棵橡树的财产权。任何人没有权利为任何理由，剥夺这棵橡树对自己的所有权。3、美国的“信念广场” 故事来源：欧北江：美、日如何对待钉子户，文史参考 2010年02期。这是美国21世纪的一个故事。美国人梅斯菲尔德从1966年开始居住在西雅图巴拉德西北46街一栋建于1900年的二层楼的小房子中。2006年，梅斯菲尔德85岁的时候，有开发商想在此处建立一座五层楼的商业大厦，而她拒绝搬走，成为了名符其实的“钉子户”。根据美国政府评估机构的测算，梅斯菲尔德的旧房子值8000美元，地皮值10万美元。开发商几次提高报价，直到100万美元，可以老太太仍然拒绝搬迁。对于老太太的拒绝搬迁，开发商、政府并没有进行强拆、强征。开发商的项目主管巴里马丁开始关注其生活。马丁曾经回忆说，他给过他一张名片，告诉她有任何需要只要打电话给他就行。后来，老太太真打电话给他，她需要去剪头发，他驾车带她去了；第二天，他又带她去看病。后来，他们成了朋友。2008年6月，梅斯菲尔德在家中去世。老太太没有子女，唯一的儿子在13岁时死于脑膜炎。老太太在遗嘱中将房子赠送给了马丁，以感谢他在生命最后时刻的照顾和陪伴。马丁知恩图报，坚持修改了图纸，三面围着老太太的小房子，建起了一座凹字形的五层商业大厦。最后，这座商业大厦命名为“信念广场”。4、美国的凯洛诉新伦敦市案 故事来源：朱伟一：征地：美国法院的难题，南方周末2008年3月11日；“从凯洛诉新伦敦市案解读美国政府如何解决征地争议”，中国房地产报2005年7月21日；“凯洛诉新伦敦市案”，/wiki/%E5%87%AF%E6%B4%9B%E8%AF%89%E6%96%B0%E4%BC%A6%E6%95%A6%E5%B8%82%E6%A1%88。这也是美国在21世纪发生的土地征收的故事。新伦敦市位于美国东北部的康涅狄格州，曾经是美国海军的一处基地，该城市的经济活力主要来自于此。1996年，美国联邦政府裁军的时候关闭了这个基地，解雇了1500名雇员。该市失去了经济支柱，迅速走向萧条。1998年，该市的失业率达到州平均失业率的2倍，人口大量流失，只剩下2万多人。面对这种困境，州政府和市政府开始考虑重新规划原海军基地所在地区的发展。1998年1月，康涅狄格州政府批准新伦敦市发行535万美元的债券，资助一个民间的非营利组织新伦敦开发公司的经济规划活动；同时，发行1000万美元的债券，计划在原海军基地的地区建立一个州立公园和博物馆。同年2月，美国的辉瑞公司宣布计划在州立公园附近投资3亿美元建立一个研发机构。当地政府官员希望该研发中心能够像当年的海军基地一样带来就业机会，重振经济。接着，为了配合辉瑞公司研发中心的建立，新伦敦市开发公司重新进行规划，计划建立一座酒店、一个会议中心，一个州立公园，80-100幢民居和其他一些商用大楼。2000年，市政府批准了新伦敦市开发公司的开发计划。这片土地大约90英亩（大约合546亩），涉及到115户居民和商家。新伦敦开发公司计划将这片土地全部买下，但是其中的15户居民不肯卖，因为他们有的世代生活在这个地方，并打算继续生活在此。对于这15户居民，新伦敦市政府打算动用“征用权”（eminent domain），强行征收15家“钉子户”的土地和房屋。15户居民的9户成为本案的原告，以苏珊凯洛（Susette Kelo）为代表。他们先是把伦敦市政府告上了康涅狄格州法院，他们控告的依据是伦敦市政府滥用“征用权”，因为新伦敦市开发公司是一家公司，其开发计划不是“公用”。然而，康涅狄格州没有支持原告方。后来，凯洛等将新伦敦市告到了美国联邦最高法院。2005年2月22日，美国联邦最高法院进行了口头辩论，并在6月23日做出了判决，以5:4的微弱多数支持新伦敦市政府。该判决结果一出，引起了美国许多州、议员和民众的广泛反对。有人甚至认为这完全是劫贫济富的判决，因为这将不利于弱势群体；有人认为这将导致越来越多的州或地方政府以发展经济为由征用土地。实际上，在该判决之前，美国已经有许多州明确禁止以发展经济为由使用“征用权”；在该判决之后，截止到2007年，美国已经有42个州通过法律来对以经济发展为目的的土地征用进行限制，其中21个州明确禁止了类似凯洛诉新伦敦市案判决的土地征用。虽然美国联邦最高法院支持了新伦敦市的判决，但是原告仍然可以通过索要高价补偿来维护其权利，新伦敦市答应给他们160万美元的补偿，并同意将凯洛的房子移到市中心。然而，由于招商引资失败，凯洛诉新伦敦市案判决两年后，市政府未能够在征用的土地上进行任何开发，2009年11月，辉瑞公司宣布关闭了在新伦敦市的研发中心。这个案件成为美国土地征收问题的典型案例，许多学者进行了深入研究，表明美国联邦最高法院的判决可能会对美国土地征收以及公民财产的征收方面造成严重的不利影响，成为讨论的典型案例。5、日本的成田机场案 故事来源：欧北江：美、日如何对待钉子户，文史参考 2010年02期。1966年6月，当时的日本内阁决定，为修建东京成田机场跑道，把宫内厅下属的皇室牧场所在地的千叶三里冢芝崎地区作为机场候选地，但是原有的皇室牧场只占机场用地不到一半的面积，需要另外大量征地。在7月4日的内阁会议上，做出了修建成田机场的计划，由于日本早在1951年就通过了土地征用法，授权政府在修建公共设施时向社会征用土地，所以内阁没有与公众协商。7月20日，三里冢农民成立了“三里冢芝山联合机场反对同盟”。1971年2月22日，政府开始了第一次强制征地行动，反对同盟成员与警察发生冲突；9月16日，日本政府第二次强制征地，反对同盟成员与警察再次发生冲突，造成双方许多人员伤亡，其中3名警察死亡。政府凭借土地征用法强行征用了建设1号跑道及配套设施所需要的土地，并最终在1978年建成投入使用。1985年10月20日，因反对机场二期工程建设，反对同盟成员在三里冢第一公园进行集会，约有3900人参加，警方派出四个机动队包围了现场，警视厅航空队还派出直升机巡逻。冲突最终发生，恶斗持续了两个多小时。有59名警察受伤，3台装甲车被严重损毁，反对同盟有241人被逮捕。为了寻找出路，从1990年开始日本内阁开始了与反对同盟成员对话、和谈。经过多次讨论，逐步达成和解。1995年，当时的日本首相村山富市向机场反对同盟谢罪，赢得了部分人心。内阁政府看到反对同盟内部瓦解，迫不及待地于1999年开始修建2号机场跑道。结果，2号机场跑道是在没有与所有被征地农民达成协议的条件下动工开建的，机场南端仍然有7户农家尚未同意政府的征收。这7户农民拒绝了政府和成田机场公司所有的和谈请求，迫使2号机场跑道比原计划向北移动了800米，并缩短了320米，给起降前后的飞机来往候机楼造成了极大的不便，而且改变后的跑道将触及已经运行的国道干线隧道。由于改变2号机场跑道位置，不仅花费了大量的时日，而且多耗费了大量资金。2005年7月15日，日本政府放弃谈判，日本成田机场的建设计划终止，只建成了一个存在缺陷的机场。日本的这项征地计划不仅耗费了40年，而且还没有完全实施。6、苏格兰农场主对抗美国地产大亨 故事来源：欧北江：美、日如何对待钉子户，文史参考 2010年02期。2003年，美国纽约地产大亨特朗普计划投资10亿英镑在苏格兰东海岸建一座世界最顶级的高尔夫球场，此外还计划建设一座8层的五星级酒店、36栋豪华别墅、500套私人高档住宅和950间度假公寓。特朗普是在欧洲进行了广泛地考察后才选定这个“最理想的地方”的，英国政府和当地政府都非常欢迎和支持特朗普的这项投资计划。然而，这项投资计划却在一个农场主福布斯那里受阻了。福布斯的农场位于开发区的中心，大约有23公顷（合345亩），就在规划的高尔夫球场的第二个洞和豪华酒店的中间。福布斯世世代代生活在此，对特朗普提出的45万英镑的报价一口回绝，后来特朗普又提出了一份年薪5万英镑的终身工作岗位，还承诺照顾他的母亲，但福布斯态度依然坚决，不接受任何谈判。这项计划由于福布斯被搁浅了4年。福布斯在这四年中还在世界各地到处寻求声援。后来，当地的环境保护人士也强烈反对特朗普的开发计划，因为该区域内风景独特，有获得苏格兰自然遗产的绵延沙丘，有多种珍稀鸟类。2007年11月29日，特朗普的开发计划被当地议会否决。官方对此做出的解释是：“旅游业或许能带来6000个工作机会，但是议会认为，先要保护那里的鸟类和人民自由栖息”。最终，这位苏格兰农场主“打败”了地方政府，也“打败”了美国的地产大亨。二、对案例的分析和讨论这些关于土地征收的案例是在不同的文献中看到的，本来案例所要的重点不同，但是具体到土地征收问题，可以引起很多思考：第一，土地征收的前提是公共使用还是公共利益、促进经济发展是否可以构成征地的前提。国家或政府进行土地征收所依据的前提，有的国家是公共利益，有的国家是公共使用，公共使用与公共利益不同，但是促进经济发展、促进就业是否就是公共利益或者就是公共使用呢？在凯洛诉新伦敦市案中，这是争论的焦点。在联邦最高法院判决之后，有人就得出了支持新伦敦市的人所拥有的逻辑是：充作公用=公共目的=经济发展=创造就业和增加税收=开发商可以征收私人住宅。在日本成田机场的例子中，成田机场使用是否可以等价于公共使用呢？公有事业建设是否就一定是公共使用呢？在苏格兰农场主对抗美国地产大亨的例子中，也涉及到当地经济发展的问题，是否就是公共使用呢？在德国磨坊的例子中，皇帝行宫的建设、妨碍皇帝的视线是否也是公共使用的问题呢？第二，法院与行政权力的关系。如果说征地权是政府的一项权力行使的话，那么公民最后的救助途径是什么？在德国磨坊的例子中、美国的凯洛诉新伦敦市案中，最后的救助途径是法院。不管法院最终的判决如何，公民至少有通过法院寻求司法救助的途径，如果征地者是政府，当被征地者不同意征地者的征地或补偿时，只能与作为征地者的政府协商或者申请批准征地的上级政府裁决，那么实际上被征地者没有了任何的司法救助途径。如果被征地者没有任何合法途径可以维护自己的权利时，也只能走向极端以吸引媒体和公众的关注，进而以此获得同情或其他形式的救助。第三，财产权与国家征用权。这些案例发生国家都实