南宁市关于义务教育财政保障机制的调研报告.doc

南宁市关于义务教育财政保障机制的调研报告黄伟京 秦赣江 张凌云 韦 浩 莫一平近年来，在中央和自治区、市委、政府的正确领导下，我市认真贯彻落实国务院关于进一步加强农村义务教育工作的决定（国发200319号）和广西壮族自治区人民政府关于进一步加强农村义务教育工作的决定意见精神，在财政形势日益严峻，财力十分有限的情况下，积极筹措资金，按国家“三个增长”规定不断加大教育投入，努力改善学校办学条件，优化教育环境，促进全市各级教育事业的健康发展。现将三年来我市义务教育财政保障情况汇报如下：一、南宁市义务教育财政保障的总体基本状况2005年南宁市辖6区、6县，6个县均为农业县级单位，（原邕宁县区划调整后分为新成立的邕宁区、良庆区2个区）。截止2004年学校总数为2014所，其中：城市学校209所、农村学校1504所；在校学生人数为906444人，其中：城市学生163837人、农村学生496042人；在职教职工人数为44825人，离退休人员分别为15133人，非公办教师807人。1财政体制基本情况（1）省对市财政体制自治区人民政府从2005年1月1日起改革和完善自治区对下财政体制,主要内容是：划分预算收入。按照中央关于分税制改革和所得税收入分享改革后所规定的地方财政收入范围，对增值税（25%部分）、营业税（不包括金融保险营业税）、企业所得税（40%部分）、个人所得税（40%部分，不包括利息所得税40%部分）（简称“四税”，下同）实行自治区与市、县（市）按比例分享。金融保险（包括区内各级各类银行及非银行金融机构）营业税、中央核定的跨地区集中缴库企业所得税（40%部分）、利息所得税（40%部分）仍作为自治区本级的固定收入；其余各税种按照属地征管原则作为当地财政固定收入。自治区与市、县（市）分享“四税”收入分别为：增值税：国内增值税地方分享25%部分由自治区与征管属地按比例分享，其中自治区分享8%，征管属地市或县（市）分享17%，税收返还增量自治区不参与分享。营业税：除原自治区本级固定收入金融保险营业税外，其余营业税由自治区与征管属地按比例分享，其中自治区分享40%，征管属地市或县（市）分享60%。企业所得税：企业所得税地方分享40%部分不再按企业隶属关系划分为各级财政收入，由自治区与征管属地按比例分享，其中自治区分享10%，征管属地市或县（市）分享30%。个人所得税：除利息所得税地方分享40%部分继续作为自治区本级固定收入外，其余个人所得税地方分享40%部分由自治区与征管属地按比例分享，其中自治区分享15%，征管属地市或县（市）分享25%。上划中央的“两税”返还以批复各市、县（市）的2004年决算数作为基数；所得税基数返还以所得税收入分享改革确定的基数为准，不再调整。按照保证既得利益的原则，以上四个税种以2004年为基期年，若当期实现的“四税”收入小于基期年“四税”收入的，相应扣减当期税收返还。对目前享受一般性转移支付补助的县（市）取消原体制上解。增加对市县的一般性转移支付补助，由自治区直接测算下达，城区的财政困难由市本级统筹解决，不单独作为一个测算单位进行测算。自2005年起，各地级市一律不得向享受一般性转移支付补助的县（市）集中财力；向不享受一般性转移支付补助的县（市）集中财力后，该县（市）的财政困难由地级市负责解决，自治区不另行给予财力或资金调度帮助。（2）市对县（区）财政体制。市对县财政体制采取收入全留的财政体制，市对城区财政体制采取划分税种、税收共享的财政体制。2财力性转移支付情况自治区对我市财政转移支付补助主要有一般性转移支付补助、调整工资专项转移支付补助、农村税费改革转移支付补助、取消农业特产税降低农业税率转移支付补助、提高村干部财政转移支付补助等，补助对象主要是县级财政且均由自治区直接测算。除一般性转移支付补助实行每两年一定、补助数额有所不同外，其余各项专项转移支付补助基本上是固定不变（除遇国家政策性调整外）。全市获得自治区财政转移支付补助额分别为：2003年2004年度一般性转移支付补助11200万元；调整工资专项转移支付补助42556万元（其中：市本级5977万元）;农村税费改革转移支付补助15976万元；取消农业特产税降低农业税率转移支付补助5545万元；提高村干部财政转移支付补助657万元。自治区对我市各县的转移支付资金，市财政全部全额转移补助县级，没有截留补助资金。3在采取措施均衡财力方面考虑教育因素情况在财政预算资金的安排上，各级财政严格按照预算法的要求，加大对教育经费的投入，优先考虑教育支出，在财力紧缺的情况下，始终保持教育经费的增长高于经常性财政收入的增长幅度。2004年市本级财政教育支出20548万元，比2003年增长13.26%，高出当年市本级经常性财政收入增长幅度6.12个百分点；2005年市本级财政教育支出安排25910万元，比2004年年初预算数增长16.08%，高出市本级经常性收入7.27个百分点。在县级财政方面，由于县财政基本属于吃饭财政，有限财力仅能保障干部职工和教师工资的按时足额发放，无更多的资金来加大对教育的投入。4教育经费财政保障基本情况近年来，我市各级财政按照教育法的有关规定安排预算内教育支出，基本原则是根据教师实际人数安排教师基本工资、津补贴等人员支出，根据学生总人数安排生均公用经费，优先保证教师工资的发放及必保经费的及时到位，基本上确保教育事业发展的需要。（1）从分级财政看，2004年市本级财政教育支出20548万元，占当年财政支出277306万元的7.41%，2005年市本级财政教育支出安排25910万元，占当年财政支出239412万元的10.82%。按各县上报的材料分析，各县财政预算内教育支出占当年财政总支出的百分比幅度是20%28%，其中预算内农村义务教育支出占财政总支出的16%20%。（2）从义务教育教师工资的发放情况来看，中小学教师工资实行财政统发，由市、县（区）财政通过银行统一按月足额发放，保证农村中小学教师工资正常发放，无拖欠教师工资情况。其经费来源是财政筹集资金。几年来，随着国家增资政策落实，我市中小学教师（含农村）工资水平逐年提高，每年发放的中小学教师工资总额逐年加大，人均工资不断提高。目前，我市、县中小学教师工资项目主要有：职务工资、活工资、教护提高10%工资、教护龄津贴、暂保留52元津贴、开放补贴。这些工资项目中，除开放补贴是地方津贴外，其余的都是国标工资。经测算，国标工资和地方津补贴分别占工资总额的87.76%、12.24%。据完全统计，我市执行的地方津补贴主要有：（1）开放补贴，标准：每人每月150元（南府发2001132号）。（2）适当补贴，标准按行政级别不尽相同，约人均145元以上（南人字19981号）。（3）生活补贴，标准约人均330元以上（南人字200118号）。由于县区财力不足，除市区财政和个别县能发放补贴外，其余大部分县受财力制约，未执行补贴政策。市、县教师的补贴全部由预算内安排，无学校负担情况。由于国家比较侧重提高教师工资，所以各县教师工资基本略高于其他财政供养人员工资。以2004年武鸣县为例，教师人均年工资为12196元，其他财政供养人员人均年工资为11374元，城镇居民人均年收入6311元，农民人均年纯收入3020元，教师人均年工资收入比其他财政供养人员人均年工资收入高822元，比城镇居民人均年收入高5885元，比农民人均年纯收入高9176元。（3）从与工资挂钩的住房公积金、失业保险金、养老保险金、医疗保险金等社会保障费执行情况看，我市没有统一执行标准的要求，除横县财政无法安排外，各县区结合实际情况，按不同标准比例基本安排部分社会保障费(主要是住房公积金、失业保险)。（4）关于中小学公用经费的情况。我市中小学的公用经费都是按在校学生人数核定，市区学校的公用经费基本全部由财政预算内安排资金，农村学校对县财政来说，由于县级财力有限，预算内安排的公用经费不足，主要是通过学校收费来弥补维持学校的正常运转。我市各级教育部门都实行义务教育段学校“一费制”收费办法，各县具体实行标准不同，基本幅度约为小学85150元，初中135160元。据初步统计，各县的义务教育公用经费来源为学生杂费80%，财政拨款20%，由此可见,农村义务教育的公用经费绝大部分来源于学生缴纳的杂费。 （5）关于中小学校舍建设和危房改造资金。在税费改革以前,我市各县主要依靠农村教育费附加和教育费附加来筹集此项资金，另有数额极少的中央和省级危房改造专项资金及少量的县区财政拨款。而在2002年税费改革以后，农村义务教育学校的校舍建设和危房改造资金尚没有明确的来源渠道。各县报告中谈及的危房情况比较严重,据各县报告介绍,要用县自有财力消除危房面积，绝对是步履维艰。据我局初步统计，农村税费改革取消两税（农业税、农业特产税）及附加任务后，对农民来说，农村税费改革后农村负担总额19892万元，比改革前减负22992.5万元。农村减负的部分，中央转移支付补助15976万元，由于中央补助资金的不足,我市新增净财力缺口7016.5万元。即使县财政安排的教育费附加和地方教育附加费、农村税改专项转移支付资金不低于10%投入中小学危改工作，要在两年内消除危房面积，以县级财政如此微薄的财力，只能是杯水车薪。（6）关于贫困学生的助学资金。目前各县主要是通过对特困生进行捐助、学校减免杂费等措施对贫困生进行救助。 （7）“两免一补”实施情况2005年春季，我市共有139040名贫困学生享受免费教科书和免杂费，占义务教育阶段学生的15.3%，其中小学90410人，初中47129人，特教1501人。财政补助1412.30万元，其中:免教科书补助651.59万元,免杂费补助760.71万元。各项补助款项都已基本划拨到位，并发放到贫困学生手中。以武鸣县为例，国家免费提供的教科书种类有：小学品德与生活（品德与社会）、语文、数学、外语、科学、艺术（或选择音乐、美术）、综合实践活动（信息技术等）科目教科书；初中思想品德、语文、数学、外语、科学（或选择生物、物理、化学）、历史与社会（或选择历史、地理）、艺术（或选择音乐、美术）、体育与健康、综合实践活动（信息技术等）科目的教科书。这部分教科书均按国家要求，在教科书封面加盖“此书由国家免费提供”字样后下发到每位贫困生手中。2005年春季各县小学生购买的地方教材、选用学习用书有：体育与健康，广西社会、法制教育读本、语文阅读、心理素质教育读本、劳动、写字、寒假作业、新课程学习手册、能力训练与素质培养、普通话口语训练、英语同步练与测、数学学具、美术学具。12年级每学期价款36元、36年级每学期价款55元。初中生购买的有：广西社会、法制教育、语文阅读、心理素质教育读本、普通话口语训练、寒假作业、新课程学习手册、能力训练与素质培养、数学学具、美术学具。12年级每学期价款110元、3年级每学期价款130元。这部分教科书是按自治区教育厅要求选购，由于自治区不负担此项书款，又不能因此而增加贫困学生负担，由此而增加的支出，县级财政被迫承担。二、义务教育财政保障存在的问题我市教育事业的发展正在逐步走向规范化、制度化，但在实际运行过程中确实存在一些制约农村教育事业健康发展的深层次、政策性的问题。1地方财力不足问题，制约教育事业持续、稳定、健康的发展。长期以来，中央和省级政府对义务教育没有明确的责任，经费的投入事实上是以县为主。而实际上我区当前的县级财政普遍是保吃饭的财政，根本无法自行支撑教育事业的持续、健康发展。因此各县财政预算安排的义务教育经费仅能够重点保证教师工资发放及一些必须经费，资金缺口较多。因此，这几年来，虽然我市、县（区）竭尽全力支持教育投入，但是在教育投入上，由于政策提资、各项补贴增加、教师队伍人员增加等因素，新增加的教育经费投入基本上是用于保工资及必须经费上，无法从根本上增加学校硬件建设投入及政策规定的经费需要。2农村教育实行“以县为主”的体制,农村税费改革后,农民负担减轻了,但减轻农民负担的部分由于转移支付形成的缺口实际转嫁至了县财政。而目前各县财政基本属于“吃饭” 财政，对义务教育的配套资金，很难执行全部满足配套投入资金，教育经费缺口较大。农村中小学缺乏自我完善、自我发展的能力，依靠现有的杂费收入及有限的地方财政拨款，学校仅能勉强维持运转。县级财力非常有限,教师的工资是解决了,但公用经费和基本建设支出方面很难安排更多的投入.据各县上报的材料分析，按自治区的生均公用经费标准，较多县财政无法安排预算资金。3国家执行“两免一补”政策，贫困家庭学生的就学得到了保障。但“两免一补”的大头仍然由市、县级负担，特别是由于县财力困难，学校公用经费大幅缩水，学校运转困难加剧。义务教育阶段学校执行的“一费制”收费主要是用于维持学校的低水平运行，县区执行“两免一补”政策后，学校经费出现短缺现象，财政投入重点实施“两免一补”后，无法增加对学校的公用经费，“两免一补”覆盖人数越多，各县中小学运转就越困难。教师的业务培训、教学科研、电化教育等都难以得到经费保证。4各县区为“普九” 、“两基”达标，举债建设，教育欠债较大。据不完全统计，教育“两基”达标形成的负债累计约31000万元，乡村负债21000万元。每年县财政必须安排资金偿还债务，县财政压力非常大。5政策性减收因素多，县财政减收幅度较大。减收因素：2002年提高农副产品进项税抵扣率和2003年提高税收起征点，增值税减收。2002年落实西部大开发政策，企业所得税税率调低，所得税减收。农村税费改革后，税费收入减少。政策性收费收入年减少幅度较大，而上级补助不足； 2、政策性增支大，财政资金供求关系紧张。1999年以来六次较大的政策性调资，上级转移支付补助资金不足，造成县实际增支幅度远大于上级给予补助，县财政自行负担较难。此外，上级统一要求配套的项目资金年增加县财政支出的项目较多，配套资金较大。6义务教育经费投入缺乏有力的保障机制。目前，中央和自治区对义务教育没有明确具体的责任，经费的投入主要以县为主。根据我市各县的实际情况，无法对教育发展投入足够的资金，对维持教育事业的持续、健康发展，各县财政普遍感到压力很大。7农村义务教育的师资力量配备不足。农村学校比较分散，学校中各年级学生数偏少，由于受人员编制严格限制，不能按