退休年龄异议与认定.doc

退休审批中年龄认定与规范文/齐秋规则的冲突与失效行政部门在办理退休事务时对出生年龄的认定，如果与行政相对人发生争议，将要接受司法机关的判决。而司法机关是否支持该具体行政行为，通常要进行合法性判断，即行政部门对出生年龄的确定是否具有充足的法律依据。从广义来说，原劳动保障部关于采用档案记载确定出生时间的规定，在现实中尤其是对地方各级劳动保障部门具有约束力，可以作为一个法律渊源，为具体行政行为提供法律依据。根据行政体系的特征，一般来说，某一行政机关通常不会适用其他主管部门的规定，如地方劳动保障部门通常不会适用公安部的规定。更为重要的，合法性中的“法”首先不是指部门规章，而是宪法，全国人大及其常委会制定的基本法律，国务院的行政法规。如行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件“以法律法规为依据，参照规章”。如果关于公民出生年龄的规定，只有原劳动保障部的一个文件，其他法律法规及主管部门未作规定，冲突就不会发生。而现实恰恰相反，冲突由此产生。参保人员办理退休时确定出生年龄的依据有三个层次。在基本法律层次，居民身份证法规定：“公民从事有关活动，需要证明身份的有权使用居民身份证证明身份，有关单位及其工作人员不得拒绝。”在司法解释层次，最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见(试行)中规定：公民的“出生的时间以户籍证明为准”。在规章或部颁规范性文件层次，就比较庞杂了：(1)公安部关于在全国范围内实施居民身份证使用和查验制度的请示的通知(89公发15号)规定：居民身份证是国家法定的证明公民个人身份的证件，具有一定的权威性，并可用作办理聘用、雇用和离退休手续。(2)中组部、人事部、公安部关于办理干部退(离)休等手续时认定出生日期问题的通知(组通字199024号)规定凡干部居民身份证同干部本人档案记载的出生日期不一致的，组织人事部门在办理其退(离)休等手续时，应会同干部常住户口所在地户口登记机关进行查证核实，按干部管理权限和户口管理权限批准后查实的出生日期作为计算年龄和户口登记的依据，查证材料归入干部本人档案，同时抄送干部常住户口所在地户口登记机关，对无法查实的，应以干部档案或户口档案中最先记载的出生日期为依据。(3)公安部，劳动部等14部门联合颁布的关于进一步加强居民身份证使用核查工作的通知(公发19922l号)规定：居民身份证可用于“办理聘用，雇佣和离退休手续”。(4)劳动保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知(劳社部发19998号)规定：“当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。”显然这些规定是不完全一致的，这成为实践秩序混乱的直接原因，司法解释亦不能完全约束各级法院，各行其是者众。安徽法院认为的“劳动保障部认定退休职工出生日期与公安部门户籍、身份证管理并不矛盾，仅是适用范围各不相同”，因而主张适用劳杜部发19998号文件具有合法性。但也有其他法院意见相左。如四川省某县法院在行政判决书中认定，劳社部发19998号文件是原劳动保障部针对退休审批工作中存在的问题作出的具有指导性的规范性文件，其中关于公民出生时间的认定，与制定主体的权能不符，不应适用于本案，因此居民的出生时间应以法定的户籍和居民身份管理机关即公安机关核准签发的居民身份证来认定。由于法律规则的多样性及内容的冲突，司法机关在具体案件中可能适用不同的法律规则，由此导致同一法律规则在不同地域处于失效状态。这不仅导致退休中出生年龄确定秩序的混乱，损害行政机关的形象，还将损害法律的威严与权威。迫寻真实是法的基本目的在一定意义上，安徽法院认为劳动保障部门可以单独规范退休中的出生年龄问题，有其合理性。事实上，国外对于此类问题的处理，也不完全依据身份证，一些国家是以社保档案为基本依据的。但无论以谁作为确定出生年龄的依据，司法适用的结果是一致的，即一个人只能有一个出生年龄。无论是实行统一的法律规则，还是由不同的法律规则分别规范出生年龄问题，如果一个人最终出现了两个甚至多个出生年龄，这都是一个荒谬的结果。在退休出生年龄争议中，采用档案规定的理由主要有两个。一是当时在档案中故意填写非实际出生时间。由于历史的原因，年龄大了当时无法招工，因此实际40岁的年龄在招工表上填写为20岁。实际年龄到60岁想办理退休时，劳动部门就认为，“你当时故意改小年龄，骗取招工，获得了非法利益，现在又想按实际年龄办理退休，好事都想占，这不行”。如果有人反对说“当时将招工年龄限制为20岁，属于年龄歧视，本身就不对，不给劳动者按实际年龄办理退休，等于让劳动者承担全部责任，这不合适。”劳动部门则可能认为：“那是历史问题，当时的规定不能认为不对。”并非只要归于历史问题，就都可以不认账了，事实并非如此。如视同缴费的养老待遇，困难破产企业未参加基本医疗保险的退休人员的医疗保障问题，国家该解决的还是应当解决。从法律上来说，这个问题如果只是发生当年，那只能适用当年的法律规定，不能认为存在年龄歧视；但争议恰恰是发生在现在，就不能仅仅适用当年的规定。再说，将“40岁”写成“20岁”，用人单位没有责任吗?当年负责审批的劳动部门调查一下户籍资料不就能“戳穿”了吗?当一切已成事实，20年以后却说不能退休，这不太公平。更为重要的，仅凭此点就简单规定适用“档案的最早记载”，结果无疑会导致“宁可错杀一千，也绝不放纵一人”的不公正结果。故意更改出生年龄者有之。而无意导致出生年龄错误者有之，甚至是由当年劳动部门工作人员填写错误导致的出生年龄错误者亦有之。不区分情形，一棍子统统打死，呈不正当的。如果强行规定，出于”不合法”的目的(即故意)，更改实际出生时间的，只能按更改后的年龄办理退休手续，这也未尝不可。如果说出生年龄仅属社会保障的专有领域，那么毫无疑问，退休年龄的确定可以单独由社会保障法作出规定。姑且不论这种立法的公平性，此种规定在实践中很难操作，外人很难知道参保人员填写错误是有意为之，还是无意过失。采用档案规定的另一个理由是，很多参保人员为了达到早退休的日的，更改了身份证及户籍出生时间，因而不宜采用其规定：档案的最早记录很难改，更具真实性。这与上面的情形恰恰相反：想采用真实的记录，即便档案记录是假，也当成真的用。反对者则认为身份证和户籍资料关于出生时间的记载真实性程度很高。解决问题的核心并不在于采用身份证还是档案，因为无论采用哪种，无论管理多么严密，技术多么先进，都难以绝对避免错误。追寻事实的真相，是一切法律及其适用的直接目的。法律的任何适用及其结果都是奠基于事实之上的。事实不清，是撤销司法判决和行政决定的首当理由。而如何判定出生时间的真实性，最终将取决于公平和效率价值的考量。公平与效率之间的徘徊直接采用档案记载或身份证记载确定出生时间，对某些人可能不公平，但其最大的好处就是效率高。在记载冲突的情况下，要确定真实的出生年龄，就必须进行大量的调查，人力、财力都是不小的负担，也容易引发争议。但也有处理过类似案件的业界人土持不同意见，“在不产生行政争议的情况下，直接采用档案记载或身份证的记载确定出生时间，效率较高。而一旦发生争议，付出的精力和财力要远远超过调查的付出。而且随着公民权利意识的提高，这类争议将会越来越多”。学界有声音认为，以各种理由否认真实的退休年龄，实际就是给亨受基本养老金附加了其他条件，如档案不能有假，社会保障是以追求公平作为第一要务的。享受基本养老待遇的基本条件只有两个：符合规定的缴费年限(包括视同缴费年限)，达到退休年龄，附加其他条件都是不公平的体现。也有人认为，在记载冲突的情况下，基于调查程