海域使用执法实务(案例剖析、模拟执法).doc

海域使用执法实务（案例剖析、模拟执法）字体： 大中小 主讲人：段伟阳江市阳江港开发总公司非法占用海域案一、案件查处过程1. 发现违法行为 2. 立案 3. 案件调查 4. 案件会审 5. 行政处罚听证告知 6. 发出行政处罚决定 7. 行政处罚决定的执行 8. 结案 二、发现违法行为（一）发现违法行为的几种方式1. 举报：举报信、电子邮件、电话等。 2. 移交案件 3. 海监飞机空中巡查 4. 海监船舶海上巡航 5. 执法人员陆地巡查 通过上述几种方式，我们只能初步认为违法行为可能存在，还需到现场进行执法检查，开展前期调查工作，才能确定违法行为确实存在。 （二）检查前的准备工作1准备仪器设备 相机、摄像机、录音笔、GPS定位仪器等，确保设备电量充足，日期、时间等设置准确。 2准备执法文书 确保执法文书格式正确、种类齐全、数量充足。 3制定检查计划，明确人员分工 检查计划应该确定检查时间，检查对象，检查内容等。 人员分工要结合参与检查的执法人员的专长来进行，摄像、拍照、调查询问、记录现场检查登记表等工作要一一落实到人。 （三）海域执法检查工作内容1. 占用海域行为是否存在 （1）用海类型 海域法中对用海类型有基本的划分，海域使用金征收办法中有更细致的划分。 （2）用海目的 （3）用海面积 （4）施工方式即用何种方式实现用海目的 （5）施工起始时间 （6）目前施工进展情况 2. 用海手续办理情况 （1）是否提出用海申请 （2）何时提出用海申请 （3）向谁提出用海申请 （4）办理用海手续进行到哪一阶段 刚提出申请、已经开展海域使用论证和海洋环境影响评价、海域使用论证和海洋环境影响评价已通过专家评审、通过海洋行政主管部门审核、等待国务院（省政府）批准。 3. 责任人是谁 （1）业主、施工单位是谁 （2）施工合同如何规定双方（业主、施工单位）的责任和义务 （3）谁提出的用海申请 上述的内容就是海域执法检查应该了解的主要内容。我们拍照、摄像、调查询问、记录现场笔录都应该围绕这些内容有针对性地进行，最后综合起来就能较全面地反映违法行为是否存在以及责任人的基本情况，从而决定是否立案。 三、立案定义：是对于公民、法人或其他组织的控告、检举，本机关自己掌握、检查发现或其他机关检查发现移交的行为人的涉嫌违法事实，经审查后认为该案属于本机关管辖范围符合立案条件，需要给予行政处罚，并经本机关负责人批准，决定依法进行调查处理的活动。 立案的内容随着具体法律规定的不同而不同，但立案的步骤一般包括四步：办案人员根据掌握的案件材料、根据立案呈批表设定的空格填写立案内容由经办部门提出复核意见报机关领导批示批准后确定负责具体办案人员。由此可见，立案一般在调查之前进行。情况紧急可以先查后补。 四、案件调查案件调查是执法人员以执法检查为手段，收集证据，证明违法事实存在，明确相关责任主体的过程。 案件调查需要了解、掌握的情况在前面已经做过了说明，即占用海域行为发生情况、用海手续办理情况、责任人是谁等三方面的内容。 案件调查的最后，案件承办人员必须根据调查取得的照片、录像、询问笔录、现场笔录、施工合同、施工图纸、用海情况说明等能够反映以上三方面内容的物证、书证、证人证言等提交案件调查终结报告，针对调查结果提出处罚意见。 案件调查终结报告是案件承办人员提供的最终调查结果，应该包括以下内容： 1被检查单位基本情况 2案件调查情况 3案件事实 4当事人意见 5处理意见 （一）被检查单位基本情况单位名称：阳江市阳江港开发总公司 机构类型：企业法人 法人代表：林进文 地址：阳江市区东风二路35号 （二）案件调查情况2006年6月15日，七支队执法人员对该海域进行执法检查，发现该海域已经新建成一条封闭围堰，围堰外有一艘铰吸船正在向围堰内吹填泥沙，且该围海吹填工程未取得海域使用权证书。执法人员对围海吹填现场进行了拍照和录像，制作了现场检查登记表。对铰吸船工作人员和倾倒吹填作业单位阳江市兆平砂石开发贸易有限公司（以下简称“兆平砂石公司”）代表进行了调查询问，制作了调查询问笔录，查阅并提取了有关资料。 2006年6月15日，执法人员制作的现场检查登记表：2006年6月15日，执法人员对铰吸船工作人员制作的调查询问笔录：2006年6月15日，执法人员对倾倒吹填作业单位兆平砂石公司代表制作的调查询问笔录： （二）案件调查情况2006年6月18日，中国海监南海总队批准对该海域事实占用者阳江港开发总公司涉嫌非法占用海域进行立案调查： 2006年6月20日，七支队委托有海域测量资质单位对围海吹填现场进行实地勘察和测量： 2006年6月30日，七支队执法人员会同测量技术人员和阳江港开发总公司委托代表对该围海吹填工程用海面积进行了测算，并对阳江港开发总公司的相关负责人进行调查询问，制作了调查询问笔录： 阳江港开发总公司出具的授权书： 2006年6月30日，七支队执法人员会同测量技术人员对该围海吹填工程用海面积进行测算： （三）案件事实1围海吹填区现状 该围海吹填区位于阳江港煤码头西北侧，原规划为建设阳江港客运码头用地。阳江港开发总公司曾于1993年2月委托广东省航道工程公司、广东省水电十三局、阳江港开发总公司材料供应部和陈家粤船队等单位在该海域抛石、抛砂围堰造堤并吹填造地。后由于资金问题停止施工，当时围堰未曾合拢，与外界海域保持水体交换，且吹填量较小，未曾在围堰内形成大片陆域。停止施工后，经多年海浪冲刷，部分围堰塌方，砂土大量流失，涨潮时，围堰内大部份区域仍为海水覆盖。 兆平砂石公司在2006年2月与阳江港开发总公司签订协议租用该区域后，为了方便堆砂，防止砂向外海域流失，兆平砂石公司在旧有堤围的基础上加高加固，修建了一条新的围堰，该围堰在2006年5月已经合拢。为方便运砂船停靠，兆平砂石公司在向海一侧围堰上修筑了一个小型水泥码头。目前该围海吹填区内有成片红树林生长，在靠近阳江港煤码头一侧的围堰上建有一水渠与外界海域连通。 2围海吹填区权属基本情况 该围海吹填区域是阳港国用2001字第10062号土地使用证所标示阳江市阳江港码头A-1号地块（以下简称“A-1号地”）的一部分，上述地块还包括围堰外的一片海域。因为港口建设需要，1989年阳江市政府就以行政划拨的方式将A-1号地划拨给阳江港开发总公司的前身建港指挥部使用。后因行政划拨的土地不能用于申请贷款，为解决阳江港开发总公司的资金问题，阳江市政府于2002年4月重新将A-1号地块以出让的形式确权给阳江港开发总公司，并办理了土地使用证。 2005年，阳江市政府决定对阳江港进行资产重组，阳江港大量资产被转让给广东粤电集团，列入转让范围的土地约76万平方米（阳江市政府工作会议纪要2005第20号）。 2005年5月，阳江港开发总公司与广东粤电集团下属广东阳江港港务有限公司签订资产转让协议书，将阳江港6号-8号泊位码头的全部经营性资产（含土地使用权）转让给广东阳江港港务有限公司，其中包括A-1号地块的一部分。 鉴于A-1号地块的一部分被转让，阳江市土地管理部门为阳江港开发总公司换发土地使用证，新证编号阳府国用（2005）第11-1037号，地块名称阳江市江城区平冈镇阳江市阳江港开发总公司A-1-1号（以下简称“A-1-1号地块”）。 2006年2月，阳江港开发总公司与兆平砂石公司签订协议，将阳江港4号拟建码头后方土地（当时为尚未封闭的围堰区）约36000平方米租赁给兆平砂石公司作为砂、石堆场使用。 该围堰堆填区在A-1-1号地块中，尽管A-1-1号地块具有明显的海洋属性，但由于阳江市政府在2005年给阳江港开发总公司办理了土地使用证，所以阳江港开发总公司没有再办理相关海域使用手续。 3主要违法事实及后果 阳江港开发总公司在未经有权机关批准，未取得海域使用权的情况下向其他单位出租海域的行为，违反了中华人民共和国海域使用管理法（以下简称海域法）第三条第二款的有关规定。 阳江港开发总公司将非法占用的海域租赁给兆平砂石公司作为砂、石堆场使用。兆平砂石公司在该海域修建封闭围堰，并向围堰区内吹填泥砂。改变了该海域的自然属性，造成海洋功能的永久性改变。 2006年6月30日，南海工程勘察中心测量技术人员在海监执法人员和阳江港开发总公司代表共同确认围海吹填区边界的情况下，对围海吹填区面积进行测量，测出实际面积为3.382公顷。 （四）当事人意见1该围海吹填区早已办理土地使用手续。2005年，阳江市政府就将A-1-1号地块以出让的形式确权给阳江港开发总公司，并办理了土地使用证。 2该围海吹填区的围堰早在90年代就已修建。 （五）处理意见1关于案件性质的认定 阳江港开发总公司与兆平砂石公司之间的出租协议是在海域法颁布实施后签订的，在出租时，该围海吹填区具有典型海洋属性，符合海域法有关“海域”的认定，目前该围海吹填区内仍有红树林生长，并有水渠与外海域连通。因此，阳江港开发总公司出租的是未取得海域使用权的海域，此行为应接受海域法的约束。 阳江港开发总公司在未经有权机关批准，未取得海域使用权的情况下向其他单位出租海域。我们认为，阳江港开发总公司的行为违反了海域法第三条关于“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”的规定，属未经批准非法占用国家海域。 阳江港开发总公司提出公司已经取得该围海吹填区的土地使用证，并且该围海吹填区的围堰早在1993年就修建了。但如前文所述，该围海吹填区在2006年5月兆平砂石公司封闭围堰之前一直是具有明显海洋属性的海域，应当纳入海域法的调整范围。另根据广东省海洋与水产厅和广东省国土厅的联合文件规定，到1996年5月1日尚未变成陆地的围海、填海工程以及1996年5月1日以后新开工的用海项目，一律要办理海域使用手续。可见该围填海工程无论是否是历史遗留工程，均应办理海域使用手续。 因此，阳江港开发总公司提出的两点意见均不妨碍我们做出该公司未经批准非法占用国家海域的认定。 2责任主体的认定 阳江港开发总公司提出公司已经取得该围海吹填区的土地使用证，并且该围海吹填区的围堰早在1993年就修建了。但如前文所述，该围海吹填区在2006年5月兆平砂石公司封闭围堰之前一直是具有明显海洋属性的海域，应当纳入海域法的调整范围。另根据广东省海洋与水产厅和广东省国土厅的联合文件规定，到1996年5月1日尚未变成陆地的围海、填海工程以及1996年5月1日以后新开工的用海项目，一律要办理海域使用手续。可见该围填海工程无论是否是历史遗留工程，均应办理海域使用手续。 因此，阳江港开发总公司提出的两点意见均不妨碍我们做出该公司未经批准非法占用国家海域的认定。 3责任主体的认定 尽管最终改变围海吹填区的海洋属性的围堰是兆平砂石公司修建的，但作为目前该海域的实际占用者阳江港开发总公司在将该海域出租作为砂、石堆场时就已预见，且默许兆平砂石公司在该海域修建围堰并进行吹填，结果造成非法“围海”的事实。根据双方协议书的规定，兆平砂石公司以吹填该海域的工程款充当租用该海域的租金。我们据此认为阳江港开发总公司出租该海域的目的是在不动用己方资金的情况下将该海域吹填成为陆域，协议书还规定一旦阳江港开发总公司需要收回该海域进行建设时，兆平砂石公司必须无条件服从。另据关于阳江港码头A-1-1号土地使用情况说明介绍，阳江港开发总公司以后会在该海域建设货运码头。 根据上述事实，我们认为阳江港开发总公司作为目前该海域的实际占用者，应当承担法律责任。 4具体处理意见 海域法第四十二条规定：“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。” 对本案的处理，适用本条规定。 在本案的处理中，我们可以考虑以下酌定情节： （1）该围海吹填区在阳江市海洋功能区内，符合港口建设规划。 （2）执法部门展开调查后，当事人主观上愿意接受管理，积极配合执法人员开展调查工作。 根据前述事实，我们提出以下处理意见： （1）责令退还非法占用的海域，恢复海域原状 （2）对当事人违反海域法非法占用海域行为，处以非法占用海域面积应缴纳的海域使用金11倍的罚款。 根据广东省海域使用金征收使用管理暂行办法（粤府200592号）所附的广东省海域使用金征收标准，按照国家海洋局国海管字2003230号关于收取海域使用金有关问题的复函规定的海域使用金征收办法，阳江港开发总公司A-1-1号地块围海吹填区每公顷应一次性征收海域使用金225000元人民币，测量所得非法占用海域面积为5.705公顷，应缴纳海域使用金为：225000元/公顷5.705公顷=128.3625万元，按11倍计罚,罚款额为1411.9875万元。 五、案件会审 会审是在重大案件调查终结和拟处罚意见提出之后，海区海监总队会同有关方面对其进行研究和审定的内部工作程序。 重大海洋违法案件会审工作规则规定重大案件调查终结之后，海区总队应当自案件承办部门提交案件调查终结报告之日起10个工作日内召开会审会议。 （一）会审准备工作1. 基本案情及有关情况介绍 2. 与认定违法行为有关的各种证据 3. 适用的法律、法规及相关的技术标准 4. 拟处罚意见 5. 确定会期，通知各相关单位 （二）审议内容1. 违法事实是否清楚 2. 认定违法行为的证据是否确凿、充分 3. 拟给予的行政处罚适用法律是否正确 4. 是否符合法定程序 5. 处罚裁量是否得当 （三）会审笔录会审的内容和结论应该制作会审笔录予以记录，会审笔录的格式参照案件讨论记录。会审笔录应当经会审主持人审核，并由会审主持人、记录人和参加人签名或者盖章。 （四）审议重点处罚裁量海域法第四十二条、四十六条和四十七条都对罚款额度作了规定，无论是“五倍以上十五倍以下”还是“十倍以上二十倍以下”，都有一个可以自由掌握的自由裁量空间。这就需要行政执法部门正确认识和行使行政自由裁量权。 理解和把握行政自由裁量权的基本涵义应注意四点： （1）法律对行政行为的条件、内容、或者方式没有做出明确、具体、详细的规定； （2）行政行为不能超越法定的范围，不能违背立法目的、法条本意和公共利益，并且应公正合理； （3）行政机关可以根据具体情况、自己的评价和判断，进行斟酌选择，灵活掌握； （4）自由裁量行政行为一般不发生违法问题，不能作为行政诉讼的缘由，但如显失公正，仍需受司法审查。 坚持行政合理性原则对准确运用处罚自由裁量权至关重要。行政合理性是指行政行为应具有的内容上的公正性。我国行政法学界和执法部门普遍认为，凡是能用法律规则规定的问题都属于合法性问题，只有无法用法律规则规定的问题才有可能是合理性问题。就是说，我国的合理性原则重点是解决合法但不合理的问题，以在合法的前提之下又实现合理。 行政合理性原则的内容表现在三方面： （1）平等对待 平等对待原则是行政主体针对多个相对人实施行政行为时应遵循的规则。平等对待包括三种情形：一是同等情况同等对待，即行政主体同时面对多个相对人时的同等对待以及行政主体先后面对多个相对人时的同等对待。二是不同情况区别对待，要求行政主体在实施行政行为时认真区别各相对人的具体情况。三是比例对待，要求行政主体按不同情况的比重来设定相对人的权利义务。 （2）比例原则 行政法上的比例原则是指虽然有法律上的依据，但必须选择使相对人的损害最小的方式来行使。比例原则与平等对待的目的都是为了实现行政行为的公正性和合理性，尽管二者所要求的某些内容会发生重合，但是他们又是有区别的。平等对待是通过对各相对人之间的比较来认识行政合理性，而比例原则则是通过对事，即相对人所具有的情节与所应得到的法律待遇之间的比较来认识行政合理性。 （3）正常判断 对行政主体是否遵循了平等对待和比例原则，根据国内外的实践，只能以多数人的判断为合理判断，即舍去高智商者和低智商者的判断。 六、行政处罚听证告知在对重大海洋违法案件作出海洋行政处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。即向当事人发出行政处罚听证告知书。 当事人应当在被告知后三日内提出听证申请（口头或书面），当事人逾期未提出的，视为放弃。 本案听证中争论的热点问题： 在本案中，阳江港开发总公司提出该围海吹填区的围堰早在1993年就修建了，属于“历史遗留问题”，现在不应该再追究其责任。这种“历史遗留问题”在很多非法围填海案件中都存在，很有代表性，值得探讨： （一）非法占用海域的追罚时效应当如何计算？1.“二年内未被发现”则不予处罚 根据行政处罚法第二十九条规定，除法律另有规定外，行政违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。注意，并不是违法行为只要经过了二年就不得处罚，法律规定的是“未被发现”。在实务中，一下情形均可视为已被发现：行政机关受理了举报，行政机关已经立案，行政机关应当立案而没有立案，行政机关查而未决的案件。 2.二年时效何时开始起算 行政处罚法规定了两种情形：一般情况下，“从违法行为发生之日起计算”。一般认为“发生之日”包括违法行为实施之日，违法结果发生之日。另一种情形是，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。所谓连续状态，是指行为人连续实施数个同一种类的违法行为。如一个月内，每天都在非法开采海砂。所谓继续状态，则指一个违法行为在时间上的延续。如围海、填海工程需要一段时间连续作业才能完成。所谓终了，即违法行为结束之日。那么，是不是围填海工程完工之日其违法行为就算结束或终了呢？要回答这个问题，必须明确接下来的第二个问题。 （二）海域使用管理法第四十二条是单罚“围填”还是并处“占用”？如果只是针对围填海行为处罚，则围填海工程完工之日，无疑就是非法围填海行为终了之时，从此开始计算二年的追罚时效并不为错。但无论从立法原意、法条规定、还是法理分析，都得不出只是处罚围填海行为的结论。 1.从立法原意上考量 海域使用管理法第一条开宗明义，制定本法的目的是为了加强海域使用管理，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发利用。显然，该法规范的是海域管理、海域所有和海域使用三个法律关系。所保护的客体即为海域管理制度、海域所有权和海域使用权。那么非法围填海行为侵害的客体显然不是单一的，则处罚也就不可能是单一的。 2.从海域使用管理法第四十二条的规定考量 我们可以把本法条如此简述：“对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。”需要注意两点： （1）“并处”所谓并处，即与其他措施一并处罚。那么，本案与什么并处呢？很明显，是与“退还、恢复、没收”此三项措施并处。在此，非法围填的海域仍表述为“非法占用的海域”。 （2）“罚款的计算期限”此处规定的是“非法占用海域期间”，而不是“非法围填海期间”。显然，主张以围填海工程结束之日作为追罚时效的起算日起，与法条规定南辕北辙。同时我们还可以清楚地看出，立法首先考虑的是解决“占用”问题。“围填”行为只不过作为“占用”行为提高罚款标准的加重情节来设计的。 3.从非法占用海域行为的性质来分析 法理上对违法行为有行为犯和状态犯之分。有的处罚只针对行为，如盗窃犯，其盗窃行为终了之后，非法占有他人财物的违法状态依然存在，法律只处罚他的偷窃行为，而偷窃的财物只是作为量罚的标准。另有的处罚更侧重针对状态。最典型的就是继续犯。继续犯的主要特征是：违法行为和不法状态同时存续。 如前所述，非法占用海域就属继续状态的行政违法行为。即占用海域的行为（不论以何种方式占用）与海域被占用的非法状态同时存在。本案中，填海行为即便已经结束，但占用海域的违法行为和海域被占用的非法状态依然继续存在。所以，在海域没有恢复原状之前不能认为违法行为已经终了。也不能将围填海域与占用海域作为两个违法行为来看待，在法律上它只是一个行为，一个始终没有终了的占用海域行为。 七、行政处罚决定告知海洋行政处罚决定书应在做出决定后七日内送达当事人。 送达日期：收件人签收日期；挂号信回执注明收件日期；公告之日起六十日后。 八、行政处罚决定的执行（一）当事人收到行政处罚决定后可能采取的几种作为 1. 申请复议 2. 提出行政诉讼 3. 申请减免罚款 4. 申请分期缴纳罚款 5. 全额缴纳罚款 6. 无所作为 （二）我们如何应对1. 申请复议 2. 提出行政诉讼 筛选、完善证据，确定证明违法事实的证据确凿、充分；确保自身程序正确；思考相对人可能提出的问题，寻找法律法规方面的依据，收集相关资料。 3. 申请减免罚款 4. 申请延期或分期缴纳罚款 当事人上述两点请求涉及行政处罚中的自由裁量权和行政处罚执行的“合意”问题。 自由裁量权在之前已有阐述，就不再赘述，当事人如能提出适当理由，经调查属实，我们可以依据自由裁量的原则在法定幅度内进行考量。 行政处罚执行的“合意”： 行政处罚法第五十二条规定，“当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人提出申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳”。此条规定了行政执法的执行方式问题。 行政行为有权力性和非权力性质分，行政处罚明显属于权力性行政行为，但对于行政处罚的实现方面，行政机关可以采取非权力性的措施，如行政机关和行政相对人达成合意，就处罚内容的实现达成一致。例如行政机关批准当事人分期缴纳罚款。在行政执法中可以适当的引进合作行政的方式，如签订行政合同（达成“合意”）等，这些措施将有利于促进实质性问题的解决，也有利于行政目的的顺利实现。 延期或分期缴纳罚款一般有三方面的适用要求： （1）受处罚的当事人确有经济困难，并需提供证明材料； （2）申请需当事人以书面形式向作出处罚决定的行政机关提出。在书面申请中，当事人应阐述不能按期缴纳罚款的原因和理由，并明确申请延期的期限或者详细的缴款计划； （3）行政机关收到申请，应进行严格审查，调查当事人目前的财产状况，以确定其是否有能力缴纳罚款。 5全额缴纳罚款 缴纳罚款三个月后，填写结案审批表，归档案卷材料，结案。 6. 无所作为 与当事人沟通，说服教育当事人执行处罚决定。无果，申请强制执行。 （三）申请强制执行的程序 1申请 行政机关的申请是人民法院强制执行的前提和第一个环节，人民法院只有在收到行政机关的执行申请后，才开始决定是否执行。行政机关申请强制执行时，必须向人民法院提交申请执行书、据以执行的行政处罚决定书以及其他必须提交的材料。在申请执行书中，应说明申请执行人、被申请执行人、申请执行的依据、理由及内容等情况，以便接受司法机关的审查。 2审查 人民法院在收到行政机关的申请执行书及其他必备材料后，主要从法律和事实两方面进行审查。前者如行政处罚决定的内容是否合法，行政处罚决定是否已经产生执行力；后者如行政处罚决定据以处罚当事人的事实是否清楚等。经审查后认为行政处罚决定正确，执行申请是合法的，人民法院立案作出强制执行的决定，并将受理决定通知申请机关。如果认为申请强制执行确有错误或者违法，经人民法院院长批准，做出不予立案的决定，并将执行申请书退回申请机关。 3命令当事人限期履行 人民法院作出强制执行决定后，向当事人发出强制执行通知书，命令当事人在一定期限内履行处罚决定。如当事人经法院告诫仍拒不履行，则由人民法院强制执行。 4执行 执行由人民法院负责主持，必要时可以请有关单位予以协助。执行完毕后，人民法院将执行结果书面通知申请执行的行政机关。 （四）申请强制执行应注意的问题此案涉及非诉行政案件的执行问题。所谓非诉行政案件的执行，是指公民、法人或者其他组织对行政机关做出的具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关具有强制执行权的可以依法强制执行，行政机关没有强制执行权的，只能向人民法院申请强制执行。 由于法院强制执行是根据具体行政行为确立的义务，所以一般把非诉行政案件的执行看作是行政行为的一种延伸，作为申请人的行政机关和人民法院之间是一种公务协助关系。 对于非诉行政案件的执行应注意以下问题： 1管辖 申请人应向其所在地的基层人民法院提出申请。执行对象为不动产的，由不动产所在地的基层人民法院受理。 2申请期限 行政机关申请人民法院执行，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。 3提交申请材料 行政机关应当提交申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料及被执行人财产状况的材料。 4财产保全 行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由人为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。 5不予执行的法定情节 被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院裁定不予执行：第一，具体行政行为明显缺乏事实根据的。第二，具体行政行为明显缺乏法律依据的。第三，其他明显违法并损害被执行人合法权益的。 九、结案当事人履行行政处罚决定后三个月或者人民法院强制执行完毕，应填写结案审批表，归档案卷材料，结案。珠海临港工业区管委会非法占用海域案 一、基本案情（一）被处罚单位基本情况 1. 机构名称：珠海市临港工业区管理委员会（以下简称管委会） 2. 主管机关：珠海市人民政府 3. 职能配置： 贯彻落实省、市关于珠海港和临港工业区的方针、政策、法规和规章；制订珠海港和临港工业区行政管理规定和经济发展规划、建设总体规划、分区规划并组织实施；审批在临港工业区内的投资项目，统一规划、管理、征用、出让、转让临港工业区内的土地，审核基建工程报建，以及负责招标、发证和监督施工等。 4. 法律地位：管委会作为珠海市政府派出机构，行使市一级经济管理权限，同时也从事具体项目建设等民事活动，拥有机关法人资格。 （二）行政处罚实施主体的基本情况1. 机构名称：国家海洋局 2. 机构内部行使行政处罚权部门：中国海监南海总队 3. 中国海监南海总队职能配置： 依照相关海洋法律法规，对我国管辖的南海海域（包括海岸带）实施巡航监视，查处侵犯海洋权益、违法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法违规行为。根据国海发20023号文关于中国海监集中实施海洋行政处罚权的通知规定，中国海监南海总队在南海海域内集中实施国家海洋局及其分局的法定海洋行政处罚权。 （三）案情事实1. 大平湾二期填海工程概况 大平湾二期填海工程，是鸡啼门西滩开发工程的一部分，位于珠海市临港工业区鸡啼门浅海西侧南水岛与高栏岛之间。该工程依据管委会经济发展局珠港经2003054号文批准立项，由管委会组织实施。施工单位广东省水利水电三局。 从1993年开始，珠海市政府就鸡啼门西滩开发工程报请广东省政府有关部门审批，有关部门从经济开发、环保和水利方面作出批复。至2003年4月2日大平湾二期填海工程开工之时，整个报批过程未提出用海申请。 2003年6月9日和10月29日，中国海监南海总队向管委会下发了关于限期办理海域使用手续的通知和责令停止海洋违法行为通知书。管委会接到通知后2003年10月30日向珠海市海洋与渔业局提交西滩填海工程用海申请，2003年10月31日市海洋与渔业局初审后向广东省海洋与渔业局报送呈批表。 管委会在向省海洋与渔业局报送审批表后，未采取进一步措施，未取得海域使用权证。期间，未采取停工措施，仍坚持施工。 2. 主要违法事实及后果 大平湾二期填海工程违法用海事实清楚：在未经有权机关批准，未取得海域使用权的情况下进行围填海活动，违反了中华人民共和国海域使用管理法（以下简称海域法）第3条有关“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”的规定。主要表现在： （1）未进行海域使用论证，未经有权机关批准，未取得海域使用权，属非法占用海域； （2）在中国海监南海总队发出责令停止海洋违法行为通知书后，仍坚持施工； 该工程的实施将原来的海域填为陆域，改变了该海域的自然属性，造成海洋功能的永久性改变。整个填海活动在未办理用海手续的情况下进行，妨碍海域法的贯彻实施，其行为破坏了国家海域使用管理的秩序。 （四）管委会意见管委会对大平湾二期填海工程违法用海情况，提出以下意见： 1. 大平湾二期填海工程系珠海鸡啼门西滩开发工程的组成部分。自1993年以来，围绕西滩开发的工程建设及报批工作就在不断地进行，因此，该工程应属历史遗留问题。填海区域围堰早在1994年完成，填海区已露滩，因标高未达到规划要求，现进行的是标高的加高工作。 2. 鸡啼门西滩开发工程按广东省河口滩涂管理条例等法规，编制了环境影响评价及水土保持方案，已获省水利厅批复和省环保局审批。 3. 大平湾二期填海工程符合珠海临港工业区规划。 4. 2002年1月1日海域法实施以后，管委会已按有关要求填报了鸡啼门西海域使用申请表及申请书，因材料尚不完备，正在补充有关的材料。二、处理结果（一）对违法事实的认定 大平湾二期填海工程所处的区域，符合海域法有关海域的认定，该区域应属于内水范围。 至于管委会意见中提出该工程应属历史遗留问题，据我执法人员调查取得证据显示，大平湾填海工程填海区域在1994年修建的围堰是极不完整的，呈不连续状态，根本无法将填海区与外界海域隔离。高潮时，整个填海区都被海水浸没。故管委会所说填海区于1994年已露滩是不真实的。在大平湾二期填海工程开始之前，该区域仍是海域。 大平湾二期填海工程，实际测量违规填海面积为1171.6446亩。此面积为2003年4月2日后填成的陆域面积，未包括该日期之前填成的陆域面积。 大平湾二期填海工程，是在海域法实施后的填海工程，虽然在施工过程中提出海域使用申请，但未获得海域使用权。违反了海域法第三条的规定。 大平湾二期填海工程虽存在着历史上的原因和经过某些部门的批复，但不妨碍对其违反海域法事实的认定。 （二）行政处罚决定管委会未经批准，进行填海活动的行为适用海域法第四十二条处理。 依据海域法第四十二条和广东省物价局关于征收海域使用费问题的复函的规定，对管委会的上述违法行为作出如下行政处罚： 责令退还非法占用的海域，并处以非法占用海域1171.6446亩应缴纳海域使用金10倍的罚款，即人民币585.8万元。 三、评析意见在此案的查处过程中，执法人员严格遵照法定程序进行调查和处理，2003年10月15日发现违法行为存在，进行初步调查后，中国海监南海总队于2003年10月29日向管委会发出责令停止海洋违法行为通知书，2004年3月15日正式立案处理，随后展开深入调查，2004年6月16日，南海总队委托有资质的单位南海工程勘探与环境研究院对违法用海现场进行测量，取得违法占用海域各点坐标和实测面积等资料，在清楚了解案件事实和掌握了充分的相关证据后，向管委会发出了行政处罚听证告知书，最后于2004年9月15日向管委会发出了行政处罚决定书。整个查处程序符合法定要求，确保了行政处罚的程序合法性。 本案中涉及到的“河海划界问题”和“用海期间”问题值得探讨： （一）珠江口水域河海划界问题大平湾二期填海工程，位于珠海市临港工业区鸡啼门浅海西侧南水岛与高栏岛之间，该水域系珠江支流的出海口。之前对于该水域的管辖问题一直存在争议，珠海市政府以珠府2003121号关于珠江口是河口还是海域的请示文请示省政府，省府未作批复。（一）珠江口水域河海划界问题1. 河海划界问题由来 产生“珠江口是河口还是海域”的疑问，主要是缘于水利部珠江河口管理办法的有关规定，尤其是2001年广东省人大颁布的广东省河口滩涂管理条例出台之后引发的。 1996年出台广东省海域使用管理规定 明确了“本规定所称海域是指毗邻本省陆地的潮间带、内海及领海海域”。由此，珠江口沿岸市、县的海洋与水产局作为河口海域的主管部门，一直在履行职责。据统计，至广东省海域使用管理规定颁布满3周年的1999年4月，珠江口沿海市县海洋与水产局共发出海域使用证和海水养殖使用证20本，发证面积7.19万亩。珠江口的海域使用管理工作已经有了一个良好开端。 1999年水利部出台珠江河口管理办法 规定“本办法适用于珠江河口的八大口门区及河口延伸区。”把包括外伶仃岛、万山岛在内的河口及其毗邻海域都划入自己的管理范围。为了给自己的权力主张找依据，该管理办法甚至将香港管辖海域和澳门附近海域改称为“香港特别行政区管辖的珠江口水域以及珠江河口澳门附近水域”，以此模糊、淡化甚至否定该区域的海洋属性。 随后颁布的广东省河口滩涂管理条例又将水行政部门之见地方法规化，确定“珠江河口的具体范围按水利部珠江河口管理办法的规定划定。”从此，珠江口陷入了无休止地反复论证是河口还是海域的争论之中。 2. 河海划界问题的实质 珠江口是河口还是海洋之争，问题的实质其实并不在这里。因为客观地说，珠江口这块水域即有河口范围也有海洋属性，争执双方对此是心知肚明的。水行政部门以确定了河口管理范围为依据，据此否认应该在广东省入海河口水域贯彻执行海域使用管理法，进而否定海洋行政主管部门在入海河口的海洋行政管理权，单方面排斥海洋部门的任何合法行为和管理执法举动，这才是导致矛盾纷争的实质。 3. 解决之道2005年7月全国人大环境资源保护委员会组成3个检查调研组对广东、浙江和山东三省贯彻实施海域法的有关情况进行了检查。8月全国人大环资委向全国人大常委会提交调研报告，报告对河口海域管理中存在的问题提出以下建议： 在管理中地理范围的交叉重叠，并不意味着法律制度的冲突和职能的对立。在法律关系上，海洋行政主管部门和财政部门代表国家行使国有海洋资源权属管理和资产收益征收，水行政主管部门则代表国家行使水行业行政管理。两者职能各有分工，不能互相取代，互相排斥。两部门应协调好工作关系，形成各自依法履行职责、共同监督管理的机制。 4. 本案如何解决此问题 从以下几方面来考虑，大平湾二期填海工程水域很明确应纳入海域管理范围： （1）联合国海洋法公约第八条规定：“领海基线向陆一面的水域构成国家内水的一部分”。内海是指领海基线向陆一侧的全部海域。包括海湾、海峡、河口湾、海港以及领海基线与海岸之间的其他海域。它构成沿海国内水的一部分。联合国海洋法公约将“河口湾”纳入了调整范畴。 （2）该水域在海域法所称海域内。2002年1月1日起施行的海域法第二条规定：“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域”。 根据2000年颁布的国家标准（GB/T181902000）对“海洋学术语”“海岸线”一词的界定：“海陆分界线，在我国系指多年大潮平均高潮位时海陆分界线”。显然该水域在内水范围内。 （3）在广东省海洋功能规划中，该水域亦在功能区内；根据现场调查情况，施工水域海面宽阔，有明显的潮汐现象， 附近是海洋养殖区。 现行的国内法、国际法和有关规定，以及该区域的自然属性都表明该区域是海域，因此必须纳入海域法的调整范畴。在同类型的案件中，如涉案水域符合上述标准，笔者认为应同理纳入海域法的调整范畴。 （二）在行政处罚决定中被回避的“非法占用海域期间内”的问题本案做出行政处罚决定的依据之一是海域法第四十二条，该条规定：“对未经批准或骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金10倍以上20倍以下的罚款”。本案的行政处罚决定是“责令你单位退还非法占用的海域，并处以你单位非法占用海域1171.6446亩应缴纳海域使用金10倍的罚款，即人民币585.8万元。”可见在行政处罚决定中只出现了非法占用海域面积，而回避了“非法占用海域期间内”这个问题。 “非法占用海域期间”是指违法用海者非法占用海域的时间，如几个月或几年。“期间” 之所以会成为一个难题，与本案行政处罚决定的另一个依据广东省物价局关于征收海域使用费问题的复函有关，因为该文规定围海、填海的海域使用金是一次性交纳的，根本不存在“期间” 的概念。那么在处罚决定中自然无法按“期间”来计算罚款额。笔者认为，对于非法填海的行政处罚，不按照“非法占用海域期间内”来计算罚款额度是合理且合法的。 1. 海域法第34条规定：根据不同的用海性质或情形，海域使用金可以按照规定一次缴纳或按年度逐年缴纳。全国人大常委会法工委副主任卞耀武、国务院法制办副主任曹康泰以及国家海洋局局长王曙光在中华人民共和国海域使用管理法释义中解释：“对填海等完全改变海域属性的用海项目，海域使用金应一次缴纳”。 广东省物价局关于征收海域使用费问题的复函规定：非农业围海、填海一次性征收海域使用金6000元/亩；农业围海、填海一次性征收海域使用金500元/亩。可见，由于填海行为与其他用海行为在性质上存在明显不同，完全改变了海域属性，从国家到地方各级法律、规章都对其作了较严格的规定，尤其是广东省，明确规定了填海行为须一次缴纳海域使用金。 2. 如果考虑“非法占用海域期间”来计算罚款金额，以此案为例，管委会非法占用海域1171.6446亩，时间为1.5年。依据海域法第四十二条和广东省物价局关于征收海域使用费问题的复函的规定，其应缴纳罚款额在17.57万元以上，最高也不超过35.15万元。如果管委会在合法情况下实施填海行为，根据关于征收海域使用费问题的复函的规定，却必须缴纳海域使用金58.58万元。 两相对比，考虑“非法占用海域期间”来计算罚款金额能符合“并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款”这一法律规定吗？ 3. 在现实中，填海项目往往在相对较短的时间就可以将海域填成陆域，根据海域法第三十二条的规定，填海竣工后形成的土地，凭海域使用权证书换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。显而易见，原有海域使用权对应的确权“海域”已经消失，设定在该海域上的海域使用权随之终止，相应权利和义务也随之解除。新的土地使用权得以设立，新增土地权利义务及使用期限等，均须依据土地管理的相关制度进行设定，由土地行政主管部门进行管理。因此，关于征收海域使用费问题的复函明确规定对填海项目应在办理海域使用权证书时一次性征收海域使用金的做法是适宜的，是合乎法律规定的。 若考虑“非法占用海域期间”计算处罚额度，这是对一个用海行为采用双重标准的做法，即对合法占用海域行为和非法占用海域行为采用不同的海域使用金征收标准，这种做法非但与目前国内通行的海域使用金征缴方式相悖，也从根本上违背了立法的一致性原则，破坏了法律的严肃性。 目前全国各沿海省、直辖市和自治区的海域使用金缴纳办法是各自制定的，对于围、填海项目的海域使用金，绝大多数地区是一次性征收。一次性征收的方式合理、合法，但在执法实践中也引出了新的问题，即以此种方法计算出的罚款金额极高，以本案为例，若采用非农业围海、填海一次性征收海域使用金6000元/亩的标准，本案的处罚金额将高达7千万。巨额罚款不但加大了海洋行政处罚决定的执行难度，同时也加重了行政相对人的负担，不利于地方海洋经济的健康发展。 中交四航局第二工程有限公司违法倾倒案一、倾倒案件的查处过程1. 发现涉嫌违法行为 2. 登临检查 3. 立案 4. 案件调查 5. 案件会审 6. 行政处罚听证（行政处罚意见）告知 7. 发出行政处罚决定 8行政处罚决定的执行 二、倾倒行为的特点1. 行为发生地不定 2. 行为发生过程短暂 上述特点给我们执法部门查处违法倾倒行为造成一些困难： （1）难以及时发现违法行为 （2）难以及时记录违法行为的发生过程 三、登检注意事项1. 注意人身安全 2. 相机、摄像机等设备应事先调教 3. 执法文书准备齐全 4. 执法人员分工 四、登检工作内容登船检查是海监执法人员确认违法倾倒行为是否发生，取得证明违法行为发生第一手证据，并获取后续调查线索的手段。 执法人员登船之后应该围绕上述目的开展拍照、摄像、调查询问、记录现场检查登记表等工作。 五、通过登检应该获取的信息1. 工程项目相关信息：业主、施工单位、分包单位、负责人、联系方式等。 2. 倾倒作业相关信息：作业时间、作业方式、作业工具、作业地点等。 3. 被登检船只的信息：船位、有无持有废弃物倾倒许可证、有没有倾倒情况记录本等。 六、展示照片、录像、调查询问笔录（略） 倾倒录像一段：（略） 七、基本案情2006年12月19日，中国海监第七支队执法人员在广州南沙龙穴岛进行执法检查时，在中船龙穴造船基地修船项目舾装码头工程（以下简称“舾装码头工程”）施工现场外海域，发现“粤清远货8819”泥驳船正在实施倾倒作业，执法人员对该船实施倾倒的全过程进行摄像记录，并对该船实施登检，检查时该船未能出示废弃物海洋倾倒许可证副本和废弃物倾倒情况记录本。 进行现场取证后，执法人员当即电话请示南海总队请求立案调查，获批准。随后，执法人员对中国水利水电第十三工程局珠海公司现场代表陈志龙进行了调查询问，并到中交四航局第二工程公司（以下简称“四航局第二工程公司”）项目部作进一步调查，对项目部经理进行询问，并制作了调查询问笔录。2006年12月22日，中国海监南海总队对四航局第二工程公司涉嫌违法倾倒的行为补立案。 据调查，舾装码头工程业主为广州中船南沙龙穴建设发展