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随着城市化的不断发展和居民生活水平的提高，人们对物质生活和精神生活质量的要求越来越高，对城市“宜居性”产生了迫切的需要。在近日举行的“北京城市宜居建设”研讨会上，记者就宜居问题采访了建设部政策法规司副司长徐宗威。29 北京城市建设应注重宜居性 本刊记者 蓝 枫宜居城市要解决好三个问题徐宗威认为：城市的宜居问题，是一个世界性的问题，因为世界各国都必须面对人的居住问题；城市的宜居问题，也是一个发展中的问题，因为是不是宜居，不同的发展阶段有不同的标准。按照中央提出的科学发展和构建和谐社会的要求，从宜居角度来重新审视中国的城市建设，有三个问题需要我们认真反思。一、城市的居住功能问题人类社会在第二次大分工以后开始出现城市，有考古例证的世界城市也有5000多年的历史了。在不同的历史阶段，城市功能是有变化的。最初是为了商品的集散和交换。以后有了军事和政治的功能，再以后是工业和贸易，随之而来的是第三产业功能，文化、科技、金融、服务等等。而伴随始终的是城市的居住功能。但在最近的100年来，这一功能的发展趋势在全球是由盛而衰，由强及弱的。世界上许多著名的城市出现了周末空城或8小时以后空城的情况，很多人只是在城里上班，住都跑到乡村去了，就是典型例证。建设城市，发展生产、发展经济，这是没有问题的。但是，城市不仅要考虑生产的功能、经济的功能，同时还要考虑居住的功能，现在时髦的话叫人居环境。城市的人居功能和经济功能，到底谁服务谁？是人居服务于经济，还是经济服务于人居？谁占主导地位？也就是城市的居住功能在城市发展中到底应当具有什么样的地位。我一直在想手段和目的不能本末倒置。因为发展经济是为了提高国力和收入，这不是我们的目的而是手段，我们发展的最终目的还是为了提高人民群众的生活水平。我认为这是个非常重大的问题。按照中央提出的以人为本和构建和谐社会的要求，城市建设的目的应当从关注经济功能、投资环境，转移到更多地关注人居环境，提高人居环境质量上来。从保护耕地的角度看也不矛盾，因为人居环境解决好了，生活环境是生态的、便捷的、舒适的，才不会有更多的人跑到郊区去买第二套房，才不会增加郊区建设用地新的压力。二、城市的空间形态问题城市的空间形态是个永远没有最终答案的问题，因为城市是一个过于复杂的系统和持续发展的过程。但是我们有理由研究如何把城市建设得更好，并使人们的生活更方便、更生态、更适宜。一些城市的形态，无一例外地都在摊大饼。这个问题虽然已经讲了十几年了，但始终没有得到根本解决。即使在一些丘陵地区，虽然摊不成圆型的大饼，但也好像水上浮萍一样从城市中心向周围漫无边际地扩散，从城市的西边到东边也要有几十公里。摊大饼的结果是什么？城市建筑密度越来越高、人口密度越来越高、汽车越来越多、人们越来越感到拥挤、紧张、压抑，导致城市居民的生活环境质量越来越差。城市摊得太大，人的生活成本增大了。由于长期的紧张和压抑，人在健康医疗方面的支出增加；由于热岛效应，夏天市区气温提高58度，为降低室温增加了大量的能耗；最近国家启动了节能工程，但城市空间形态对节能的影响没有列入研究项目。由于城市交通线的拉长，工作和生活外出交通成本大大增加，时间和精力成本就更无法计算了。世界上超过几百万人口的城市没有几个，美国有数的几个大城市也是由多个小镇组成的。洛杉矶就是由80个小城镇组成的。城市空间形态问题也不能只停留在一般性的议论，因为在未来20年里，中国还会有几亿人口将成为城市居民，中国存在着巨大的城市发展空间，城市是不是要继续摊下去，城市的外延达到什么规模就不能再摊下去，我们应当采取什么样的宜居城市形态，以体现以人为本和构建和谐社会的要求，需要认真研究和解决。三、城市的发展容量问题土地、水、生态等环境资源将限制城市发展的容量。城市容积率和建筑密度是城市发展容量的重要判断。这两个指标直接关系到居住的舒适度。根据已有的数据，中国城市的容积率和建筑密度之高在世界上是排在第一位的。中国城市需要走集约发展的道路，这是正确的，也是符合中国国情的。但集约到一个什么程度为限需要研究。这里面涉及到城市发展的容量。集约到什么程度适宜人的居住，适宜城市生态的自然平衡，适宜人与自然和谐相处，需要一个什么程度的城市发展容量都需要研究。现在人均城市建设用地规定了上限120平方米，但是没有规定下限。在没有下限的情况下，城市建设用地人均只有50、60平方米行不行？这个问题不解决可能会带来新的和战略上的土地浪费。因为由于城市过高的容积率已经出现高收入居民到城市郊区居住的倾向。这势必带来郊区建设用地新的压力和重复占用土地资源造成的新的浪费。城市容积率世界平均水平0.51.5，目前中国的城市容积率都在3以上，像上海市中心区达到5以上的水平。城市居住人口世界平均每平方公里不会超过一万人，中国是每平方公里35万人。北京首体南路正在建一个小区，不到100亩地建42万平方米的房子，容积率达了6.3。城市容积率过高，使人居环境质量下降。现在这个问题还不突出，但10年、20年后，随着城市居民生活水平的提高，这个问题会逐步暴露出来。再一个涉及城市容量的指标是建筑密度。20世纪5060年代，城市住房是低密度低层为主，北方是平房，南方是二、三层的楼房为主。7080年代，城市住房是中密度多层为主，多为五六层的住房。上世纪90年代以来，城市住房是高密度高层为主，很多地方都是20层左右的楼房。上海有高层住宅盖到了50几层。平房的时候，一户人家走一个大门（院门）；多层住宅落时候，五六家或是十几家走一个大门；现在的高层住宅是几百户人家走一个大门。容积率和建筑密度大幅度提高，客观讲人们的居住环境质量下降了。在城市建成区范围内，城市容量是继续提高，还是需要加以控制或者采取措施逐步降低容量，这是宜居城市建设不能回避的问题。建设宜居北京徐宗威在谈到宜居问题时说，现在北京城市总规修编工作已经得到充分的关注，并采取了相应的措施，有些工作正在做，有些工作的成效可能还需要一段时间才会表现出来，我只能提几个建议。一、严格控制北京城区容积率适当的容积率是城市宜居的基本条件。从国际情况看，除特大城市的中心商业区之外，城市居住区的容积率通常在0.51.5的水平，即使像伦敦、巴黎、罗马这样的历史名城，容积率基本控制在2.5以下。北京城区容积率在二环路以内已经超过3的水平；三环路以内已经超过4的水平；朝阳、西城、海淀等商区地段已经超过5以上的水平。容积率过高，势必带来人口密度过高，建筑拥挤，车辆过多，居住环境质量下降控制容积率，北京新建居住项目容积率应当坚持两点，第一城市容积率只能降低，不再提高。旧城改造项目不能超过原有容积率水平；第二新增建设项目不能突破2.5水平。这需要对北京市城市规划中的控制指标做出调整。二、启动北京宜居城市改造工程大量增加城市和居住区绿地面积是宜居城市的需要。北京老城区改造已经启动，取得了非常好的成效。一是明显地改善了老城区居住和生活环境，二是切实加强了历史街区的古建保护和文化传承，三是部分实现了城市人口外移，减轻了城市人口的巨大压力。老城区改造积累了丰富的经验，这些经验应当用于二环至三环地区的城市宜居改造。这一地区建筑密度和人口密度都不在老城区之下，有些地段甚至超过了老城区。宜居改造的难度很大，但改造的空间和余地也很大。二环至三环之间地区城市宜居改造工程，需要对区域内平房和低密度地段建立数据库，区域内平房和低密度地段的改造，要为实现城市宜居目标服务，很多地段只能搬走，不能进来。以增加城市绿地、道路、地下车库等公用设施建设。政府根据财力的可能逐步通过征收房屋的办法，把腾退的建设用地改建成为公共绿地。通过努力逐步实现两大目标：一是大量增加居住区绿地、街头绿地、城市小型公园面积，大幅度提高现有绿地面积。二是大力提高城市路网密度和隐蔽车位，使现有道路面积翻番。三、开辟北京郊县宜居小城人口密度是宜居城市的重要指标，目前在北京中心城区1000平方公里内已经聚集了1400万人口，而且这种人口增长的趋势有增无减。按照最近10年北京城市人口变化统计，北京中心城区人口增长速度是每年12%；而郊县人口增长速度只有2%。北京郊县缓解中心城区人口压力的功能基本没有发挥出来。基本原因：一是没有快捷交通；二是没有完善配套设施；三是没有相对低价位住宅和成熟社区。北京中心城区的宜居改造固然重要，但在中心城区之外开辟新的宜居区同样是当务之急。这可以把人口转移的困难变为人口转移为一种自觉外迁的喜闻乐行的行动，形成中心城区人口转移的良性机制。从体制和机制上减轻中心城区宜居改造的巨大压力，也为北京新农村建设和实现城乡统筹采取更加实际的措施。在新的北京城市总体规划采确定的卫星城镇的基础上，在现有的8条主要出京高速公路沿线10公里范围内选择100个左右的乡镇，建设宜居小城，以乡镇所在地为基础和依托，每个小城规划人口5万人口。2007年北京十一个新城规划（2005年2020年）公布，政府优先发展中心城区和新城之间的高速公路和轨道交通，并负责小城水、电、气、通讯等基础设施建设。使新城居民感受到空气清新、阳光明媚、设施完备、交通便捷、生活方便、居住适宜。宜居小城实现500万人口将可从根本上减轻北京中心城区人口压力。四、加快北京外延轨道交通建设缓解北京中心城区人口和交通压力、建设宜居住区和宜居城市，除了在中心城区实施宜居改造外，重要的是改变中心城区摊大饼式无限漫延的状况，在中心城区之外形成新的城市增长点。这需要加快北京中心城区向周边地区幅射和便捷的快速交通体系。北京现有的8条高速公路，其主要功能是联接外省，而不是为北京中心城区与周边郊县服务的。建设宜居北京，需要重新审视和考虑北京行政区域内的快速交通系统，结合北京中心城区人口外移，建设100个北京宜居小城、促进郊区10县的发展，这需要编制新的快速交通规划，使人们从中心城区到郊区，从郊区到中心城区不再感到担忧和压力。解决交通的快速和便捷，将从根本上解决建设宜居城市的基本条件。五、进一步用亲民理念做好城市管理在宜居城市里，老百姓的生活一定是方便的。中国不能和西方国家比，街上没有早餐铺，没有自行车修理匠。现在很多地方城市管理是看到小摊小贩就赶就抓，街上是整洁了，可老百姓的生活不方便了，弱势群体的饭碗也没了。这恐怕不能称得上是宜居。小摊小贩上街，说明老百姓对这些服务有需要，也说明弱势群体具有这种就业方式的可能。既然有市场需要，就不能简单打掉；既然有这种就业的可能，就不能视而不见。要想办法给出路，进一步讲要给予支持。站在老百姓的立