市政工程安全监督体会（丁小晴）.doc

现阶段市政基础设施工程安全监督管理体会 丁小晴（南京市市政公用工程质量安全监督站） 摘要 结合南京市市政基础设施工程实际，评价了市政基础设施工程安全监督管理和建设管理总体情况，分析了存在的问题和原因，提出了相应解决问题的对策。关键词 市政基础设施工程 安全监督 工程建设管理 问题 对策市政基础设施工程大都由政府投资，关系国计民生，关乎公共利益、公共安全、公共服务。纵观南京市市政基础设施工程建设，自1995年以来，南京市城市建设投资不断增多，建设步伐不断加快，市政基础设施建设规模不断扩大，10多年来，在工程参建各方和政府有关部门的共同努力下，相继完成了一大批重大工程项目，如南京市地铁工程、玄武湖隧道、九华山隧道、城东干道快速内环东线工程、城西干道、双桥门、赛虹桥和新庄立交桥工程等。通过工程建设管理，各参建单位和人员工程安全管理水平不断提升，工程安全生产和文明施工状况逐步好转。一、工作情况评价分析（一）总体评价总的来说，在安全监督工作方面，监督机构日益健全，规模不断扩大，监督队伍逐渐壮大，人员素质不断提高，工程监督管理工作逐步规范；在工程建设管理方面，各参建单位安全意识不断加强，安全保证体系不断完善，安全行为不断规范，安全和文明施工管理水平不断提升，工程安全生产处于受控状态并逐步好转，重特大工程生产安全事故得到有效遏制。（二）存在的问题1、安全监督工作方面（1）安全监督机构在当前“投资、建设、监管、使用”四者未有效分离的工程建设体制下，面对部分政府投资的前期手续不完善、政府行为不够规范、政企不完全分离、行政隶属关系一体、政出多门的工程项目，在履行法律法规赋予的监督职能时，局部受到行政的牵制和约束，导致监督责任不能充分落实，监督工作不完全到位；（2）安全监督工作作为一项政策性、技术性很强的工作，要求监督人员既要熟悉法律法规，又要熟悉技术性标准规范，并有一定的综合管理水平，而现有的监督机构监督资源和人员相对有限，专业技术面窄，存在非专业性或专业性人员从理论知识向实践能力、工程技术人员向监督人员、管理人员向行政执法人员转换不到位的问题；（3）工程安全监督过程中监督深度不够，监督效率不高，监督效果不明显，未结合工程的特点、难点、重点和动态开展有针对性、突出性的监督，体现在监督方案的编制不够规范，与工程实际有时脱沟；监督检查中行为监督流于形式、不够深入，尤其是行为的动态检查不到位，行为检查侧重与人员在岗情况，对安保体系中行为人规范保证能力措施和人员安全责任的履行情况监督不够，监督检查有时与施工单位自检、监理单位抽检重叠；监督不能有效发现问题并及时解决，发现问题跟踪检查不够闭合，解决问题不够全面深入，对现场问题不能与管理保证体系和行为责任紧密结合；（4）工程安全监督工作追溯性不够，体现在监督档案的整理不够规范，监督记录不够同步、对应、闭合、完整等，监督检查结论不够明确。2、工程参建各方方面A、建设单位 （1）报监手续滞后，部分工程开工一段时间后才报监，造成工程报监前完成部分监督空缺；部分工程前期手续不全（如缺规划许可证、施工图审查、施工许可证等）；分项工程报监不到位，如路灯、道路绿化等； （2）现场管理保证体系不够健全，组织不够到位，人员责任落实不够到位，部分工程现场仅一人负责，安全管理完全依附监理，督查工作不到位；或重工期轻安全，忽视安全管理工作；现场综合协调组织不到位，综合管线施工无序、不规范，造成工程现场管理混乱，工程安全存在隐患；（3）安全生产措施费用支付不到位、同步；B、监理单位（1）现场管理保证体系不健全，组织机构不严密，监理人员数量配备不够，人员资格不匹配，人员专业不对应，存在总监理工程师同时担任几个工程总监的现象，存在总监和监理人员经常变更现象，存在脱岗、不在岗现象，存在监理员充当施工单位安检员现象； （2）监理规划和细则中安全检查措施编写不完善，审批方案不够具体；（3）现场巡视、平行检验、旁站不够到位，重大危险源措施和专项安全工程验收不严格；针对问题下发整改、处理问题措施和督促整改复查不到位。（4）内业资料填写不完整、不同步。C、施工单位（1）安全保证体系不够健全，组织机构不严密，人员数量、资格不对应，安全管理制度流于形式，存在重施工轻管理、重质量轻安全、重效益轻保障等现象，存在项目经理同时兼任几个工程的现象，存在项目经理和管理人员经常随意变更现象（尤其项目经理变更后不备案），存在项目经理不在岗现象，存在责任制层层落实不到位、管理混乱脱节现象；（2）现场安全管理不到位，安全措施费用投入不够，机械设备维修保养不到位，安全教育流于形式（一线操作工尤其是农民工自我防护能力差），安全技术措施、专项安全施工方案、重大危险源应急预案和生产安全事故应急救援预案编制不详细，内审不到位，安全技术交底不具体，安全检查计划性不强，力度不够，安全问题处理不到位；（3）现场安全防护不到位，防高处坠落、防坍塌、防机械伤害、防物体打击、防触电措施落实不到位，对现场安全隐患和重大危险源问题不够重视，存在侥幸心理、麻木心理、麻痹心理等，存在违章指挥、违章作业和违反劳动纪律等现象；（4）现场文明施工不到位，如现场平面布置混乱，围挡设置不到位，社会通道不畅通，交通组织不到位，警示标志设置不规范，材料堆放不整齐，废料清理不及时，综合管线施工保护措施不到位，现场防扬尘和防抛撒滴漏措施不到位；（5）内业资料填写不完整、不同步。二、问题原因分析1、监督管理体制因素。一方面工程安全监督机构权责不明，定位不明确，工程安全监督机构作为政府委托、依据有关法律法规和技术标准，对工程实施过程中各参建责任主体的安全行为以及工程现场安全进行监管的部门，所从事的工作又是政府的一项职能，是执法行为，这种定位不够规范科学，性质不明确，一定程度上影响了监督机构的工程安全管理工作和自身的建设。另一方面由于工程建设体制仍存在着政企不分，政出多门的状况，由此形成的局部封闭管理导致部分工程的业主、勘察、设计、施工、监理单位和安全监督站来自同一系统，隶属于共同的主管部门，这种管理格局基本上是一种内部的监督体系，很难实行严格的、公正的监督。2、市政工程特点因素。市政工程的特点面广、线长、点多、量大、工程种类复杂，工期紧，造价低，工程用地批准手续和规划许可不同步，交通组织复杂，地下管线复杂(管线图与实际不完全相符)，综合管线施工干扰，交叉作业、移动作业、分段作业多，社会影响大，拆迁滞后等，这些对工程安全监督管理带来一定的客观难度。3、法律标准因素。有关安全监督的法律法规未完全形成体系，针对市政工程的配套细化指导性文件不能及时出台或操作性不够强，尤其是地方性管理实施细则未及时出台；部分法律法规内容不够健全，尤其是处罚条款，处罚款项不具体不对应，或罚额过大操作性不强；市政技术规范标准相对滞后、空缺，多数参照建筑工程等；地方性标准规范未同步对应制定。这些造成安全监督工作局部依据不足，监督过程中监督深度和监督效能有时不够到位。4、建设市场因素。建设市场秩序不够规范，市场机制不够完善、市场主体责任不够明确、市场信用体制不够健全，部分工程建设参与方和个人信用缺失，如材料市场、租赁市场和劳务市场等相对混乱；部分工程企业恶性竞争、相互压价，工期任意压缩，工程中存在工程款拖欠、层层分包、层层克扣、以包带管等现象，尤其在南京建设市场，本地企业资质不够，外地企业抢占南京市场，而部分外地企业在承接工程后将工程违法转包或分包给本地企业，且不履行总包单位对分包单位的管理责任，造成竞争不平衡对称、市场秩序混乱。市场的混乱必然造成参建各方行为的不规范，是质量监督工作难度加大的又一源头。5、工程建设管理因素。施工现场政府有时干预过多，尤其对工期的要求有时不太合理；建设单位多为组织机构代建，人员临时拼凑，实际中综合协调难度大，现场施工组织计划与综合管线单位总体施工计划安排不能统一；监理单位管理费用偏低，现场管理受建设单位制约过多，不能充分行使法律法规赋予的职能，监理地位和作用亟需提高；施工单位自控、自律、自主、自我发展能力不够。工程参建各方行为的不规范将产生工程安全隐患，给安全监督机构提出了更高的要求。6、监督管理方法因素。监督工作的基础相对薄弱，主要体现在对监督工作的依据面上掌握不全，点内掌握不深，动态管理不够同步，未形成体系，未形成互动关联；监督工作的计划不够科学，主要体现在监督方案与监督依据不完全对应，与工程实际不完全结合，方案的确定性、针对性、操作性、指导性不强；监督工作的实施不够严密，主要体现在方案实施过程中监督行为与方案要求不完全对应，方案中重点检查内容的具体细化要求执行深度不够，使工程管理局部受控不够，监督工作存在潜在风险；监督工作的处理不够到位，主要体现在发现问题、分析问题、解决问题不够到位，现场检查和处理问题不够深入，未从根本上、源头上分析解决问题，治标不治本，对现场和实体的问题未与行为和管理保证体系对应联系，对问题的处理未与纠正措施和预防措施统一建立，使问题重复发生或不同的问题不断发生。三、对策安全监督管理机构实施以来，对规范市场行为，减少安全事故的发生，促进企业加强安全管理，保证安全生产起了重要作用。政府有关部门应加大立法工作，明确安全监督机构执法法律地位，实行主管部门归口统一管理，避免职能交叉，结合政府投资工程特点明确工程安全监督程序、内容和方法，并加大政府投资项目管理体制改革，建立“投资、建设、监管、使用”相分离的权责分明、制约有效、科学规范的工程项目管理体制和运行机制。作为安全监督机构，应以建筑法和安全生产法为龙头，以建设工程安全生产管理条例和安全生产许可证条例为基础，以贯彻建筑工程安全监督管理工作导则和开展建筑工程安全质量标准化指导意见为主线，加强对不良行为和安全通病的监管，不断夯实监督工作基础，完善监督工作制度，规范监督工作行为，严格监督工作程序，落实监管责任，从而不断提高监督管理工作水平，保证工程安全状况稳定好转。1、抓内部管理。充分运用贯标体系，推行全面质量管理，执行PDCA工作机制，建立有效安全管理体系，形成监督文化；并围绕体系，不断优化组织结构，完善工作管理制度，简化工作流程和程序，调整岗位职责，通过合理性计划、制度化管理、程序性运作、规范化落实、标准化检查、有效性处理等要求保证人员岗位责任落实到位。2、抓研究。定期召开工作分析例会，了解情况，研究形势，分析状况，掌握动态，明确对策。加强市政公用工程安全管理细则的研究和制定，从管理上引导工程参建各方；加强安全通病的深入研究，从技术上指导工程参建各方；加强与高校和社会科研机构的合作，研究新工艺、新技术、新材料、新设备并积极推广，促进工程安全水平的提升。3、抓联系。加强与规划、招标部门的联系，了解工程建设动态，及时掌握工程信息；加强与建设单位的联系，通过报监通知单的形式，保证报监工作同步；加强与工程参建各方的联系，及时掌握工程进展动态和安全状况。4、抓培训。定期和不定期相结合，组织对工程参建各方人员按阶段、分类别、分层次进行有针对性、有重点、有专项的培训，不断提高企业人员管理水平、业务素质和操作能力。5、抓宣贯。加强宣贯、服务和事前告知，通过开展“安全月”活动、上门服务、座谈、现场会、发放预警通知和项目告知书、媒体网络宣传报道等方式，认真告知各方责任主体应遵循法律法规技术标准管理要求，及其违反上述要求应承担的法律责任，提升各方责任主体规范自律程度，不断提高参建各方安全意识，规范质量行为。6、抓预控。加强监督工作前移，积极参与设计、方案论证和图纸审查；加强事前控制，重点抓工程开工安全生产条件的到位、各单位安保体系的健全、行为的规范、程序的合法和责任制的落实；结合工程的特点、难点和重点，加强工程关键环节、重要部位、主要工序、强制指标和薄弱内容的控制，确保施工现场安全监督工作的到位。7、抓监督方案。依据法律法规和规范标准，结合设计图纸、施工组织设计和监理规划中的安全保证措施，根据工程的特点、难点和重点，保证监督方案编制有针对性、有重点，并在规定时间内交底；过程中结合施工专项方案、监理细则和工程实际情况，及时进行调整和专项交底。8、抓监督形式。加强联合检查，将专业执法与综合管理部门、工程行业管理单位、监察部门、技术监督部门、市场监管部门和和安全技术专家库及社会中介机构有机结合起来形成合力。9、抓监督方式。将巡查、重点检查、专项治理、差别化管理和考核紧密结合。检查时应重点检查施工单位自查、监理单位抽查情况，并进行必要的监督抽查以验证；检查后针对问题应标本兼治，重在治本。将巡查、重点检查、监督抽测、专项治理紧密结合。（1）加强巡查，以随机抽查为主，研究工程面上的问题，充分掌握工程动态信息，发现通病和普遍问题；（2）加强重点检查，结合工程的特点、难点和重点，加强对安全通病和不良行为的检查；（3）加强专项治理，重点治理工程通病、典型问题和重大隐患，争取治理一个，解决一个； （4）加强差别化管理，抓住重点环节和薄弱环节，解决突出的问题。如根据不同企业的业绩、信誉、工程安全保证能力等情况，在不同时期、不同地区，动态确定和区分重点与一般监管对象，实施不同程度的监管；在工程类型上，重点加强对大型公共建筑、桥梁、隧道、地铁等直接涉及到城市公共安全和群众利益工程的监管；在现场安全上，要突出对工程重大危险源的监督。（5）加强达标考核和文明工地考核，加强考核前日常检查的针对性，加强考核时对过程中问题的整改复查情况，加强考核后动态管理，确保工程安全全人员、全过程、全方位受控。10、抓监督内容。将企业的安保体系、安全生产条件、安全施工措施、安全行为、施工现场安全、安全管理资料和工程达标、文明工地创建及企业的安全条件评价和安全许可资格结合起来进行对应动态管理，尤其是安保体系方面，抓人员的岗位划分、人员的资格、人员的责任内容、人员的责任落实、人员的责任考核和奖惩、人员责任的内审调整、人员的实际能力相对应。过程中重点抓企业安全保证体系中行为人的行为规范自律，以建设单位行为为基础，设计勘测单位行为为主线，施工单位行为为主体，监理单位行为为重点，检测单位行为为保证，过程中通过对现场的抽查来验证行为是否规范，通过对行为的检查验证管理保证体系是否健全、运行是否有效，制度是否完善，责任是否落实。11、抓监督手段。（1）充分利用先进科学仪器和网络信息手段，建立远程监控，实现在线监督，提高监督效率，增强监督工作的科学性；（2）建立安全技术专家库，定期组织专家检查，积极发展和培育社会中介机构，鼓励中介机构发挥其技术优势，为参与工程建设活动的各类市场主体提供评价、监督等服务，充分发挥社会人力资源为市政行业的安全提供技术支持，为工程安全有效监管提供有力的保障。（3）利用专业监督职能，发现问题严格按法律法规处理，将单位内局部整改、暂停施工、约谈、强制培训、不良行为公布、行政处罚等行政措施融为一体，尤其加强对不良记录的公示和社会监督，形成工程建设各方责任主体及中介机构的工程安全诚信评价监督体系，并为社会提供各方责任主体安全信誉信息平台，从而提高各类市场主体的安全信用意识和信用水平，逐步建立和完善工程安全诚信体系。12、抓市场与现场联动。及时将工程监督信息通报资质管理部门和其他相关部门，与招投标、行业管理、企业信用管理等紧密挂钩，将对工程安全的监督管理与从业企业的市场监管和资质管理结合起来，通过规范建设市场进一步保证建设工程安全生产。四、结束语当前，我国加入WTO后过渡期即将结束，国内建设市场的竞争规则、技术标准和服务模式将进一步与国际接轨，国内、外建设市场竞争将更为激烈。回顾国内的工程安全管理工作，一方面，两法、三条例的出台使我国有关工程建设法律法规的基本框架构成，使工程建设管理和安全监督有了法定的行为规范，符合社会主义市场经济要求的建设工程安全管理机制基本形成，为建设一个统一开放、竞争有序的建设市场提供了法制保障。第二，党的十七大报告提出“加快行政管理体制改革，建设服务性政府；加快推进以改善民生为重点的社会建设，坚持安全发展，强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故，完善突发事件应急管理机制，深入开展平安创建活动，保障人民生命财产安全”，行政许可法的实施，使得政府机关权力发生转移，政府委托的监督职能面临转变，政府监督管理应有效地落实相关政策