单项运动协会与政府间关系的规范分析.doc

单项运动协会与政府间关系的规范分析【原文出处】成都体育学院学报【原刊期号】20075【原刊页号】14【分 类 号】G8【分 类 名】体育【复印期号】200801【英文标题】Normative Analysis of Relationship between Individual Sports Associations and the Government【标题注释】基金项目：国家社会科学基金项目(05CTY001)【文章日期】20070528【作 者】马志和/顾晨光/高学民/贾文彤【作者简介】马志和，湖州师范学院体育学院博士，副教授。（湖州 313000）；顾晨光，山东师范大学体育学院。（济南 250101）；高学民，上海体育学院体育社会学系。（上海 200438）；贾文彤，河北师范大学体育部。（石家庄 050000）【内容提要】运用文献资料法和政治学理论，对政府与单项运动协会之间的关系进行了讨论，认为政府需要单项运动协会代行项目管理职能，因为单项运动协会具有更高的管理效能。为了防止“第三部门失效”，政府必须加强对单项运动协会的监管力度，同时接受单项运动协会对自身的监督与制约，以防止政府权力的滥用及腐败现象的发生。【摘 要 题】体育工作与管理【关 键 词】体育管理/政府职能/单项运动协会/体育市场【参考文献】1盛洪.现代制度经济学M.北京：北京大学出版社，2003：165.2http: /www. sportinfo. net. cn/3曹可强.体育产业概论M.上海：复旦大学出版社，2004.190-191.4黎军.行业组织的行政法问题研究M.北京：北京大学出版社，2002.102-103.5俞可平.当代中国公民社会的兴起与治理的变迁M.北京：社会科学文献出版社，2002.191-193.6陈周旺.从放权到分权：国家与社会关系的转型J.求索，2000(5)：38-40.7美塞缪尔亨廷顿.文明的冲突与世界秩序的重建M.北京：新华出版社，2002.1.中图分类号：G80-05 文献标识码：A 文章编号：10019154(2007)05000104我国单项运动协会管理体制改革是在政府主导下采取自上而下的方式进行的，政府机构既是改革的发起者，又是改革的对象，这就带来了“谁给理发师理发”的难题。政府机构也是由形形色色的“经济人”组成的，在设计改革方案的过程中，势必要考虑到个体利益与部门利益，因而我国单项运动协会管理体制改革不可能一帆风顺，而是各方利益博弈、相互妥协的制度变迁过程。本文对单项运动协会与政府间关系进行规范分析，力求在理论上厘清政府与协会之间存在的“应然”关系，为我国单项运动协会管理体制改革提供理论参考。1 我国政府对单项运动协会的扶持1.1 政府体育管理职能的有限让渡根据原国家体委下发的关于运动项目管理实施协会制的若干意见，原本由政府行使的许多职能转移给了单项运动协会，国家体育总局原则上不再插手协会的具体业务，而是从国家竞技体育发展的大局着眼，对单项运动协会进行业务上的指导，根据奥运战略的需要对项目管理中心提出竞技体育发展的各项任务。我国的单项运动协会一般与项目管理中心重叠，并且不同项目之间的组织架构还有很大的区别。改革之初，决策层考虑到运动项目要走向市场，又担心完全推向社会可能导致竞技体育失控，所以设立了项目管理中心。从制度设计的宗旨来看，这种管理体制与国际上通行的模式较为相似，但在管理内涵上有本质的区别。这是由我国竞技体育对政府资源的过度依赖所决定的，如果在改革过程中脱离政府财政，许多项目协会由于获取资源的能力较弱，无法在市场上自主地生存下去。项目管理中心的存在一方面使我国的竞技实力能够保持，另一方面也使单项运动协会失去了自主性。11.2维护单项运动协会的管理权威根据绝大多数国际单项体育组织章程的规定，全国性单项运动协会一般都是具有以下一些基本性质：全国性单项运动协会是该项运动的唯一代表和代言人。全国性单项运动协会属于非营利组织，要严格遵守其非营利宗旨。全国性单项运动协会是一个群众性的自愿组织，享有组织形式上的自治权，由此确定了“独立”和“自我管理”的基本原则。根据奥林匹克宪章和其他国际体育组织章程的有关规定，全国性单项运动协会是一个国家某一运动项目的最高领导机构，一个国家某一项目的全国性单项运动协会一般只能有一个。全国性单项运动协会必须隶属于一个国际单项体育联合会，并且按其规则开展自己的活动。我国的全国性单项运动协会被赋予了管理运动项目的垄断权，如中国篮球协会章程第一章第二条规定：中国篮协是具有法人资格的全国性群众体育社会团体，是中华全国体育总会的团体会员，是代表中国参加国际篮球联合会相应的国际篮球运动的唯一合法组织。根据此条规定，其它社会组织不得成立任何与中国篮球协会类似的组织，更不得损害中国篮球协会的合法利益。国务院于1989年10月颁布的社会团体登记管理条例，建立了社团的双重管理体制，规定社团不但要接受登记管理机构的管理，还要接受业务主管单位的管理。1998年10月，国务院又再次修订社会团体登记管理条例，进一步强化了这种管理体制。1.3授权并委托单项运动协会进行行业管理对于中国这样一个超大规模的国家，所有事务完全由政府包下来是不太现实的，相对于社会需求来说，政府提供的公共物品永远都不能满足需要。当政府难以有效提供公共物品的时候，社会成员通过自我组织满足自身特定的需要，可以弥补政府能力的不足。任何一个国家的政府都需要进行功能性分权，委托其它组织代行部分管理社会事务的功能。当今的中国，体育的发展规模越来越大，长期由政府办体育的模式显然不能适应现阶段社会发展对体育的需求。而政府机构改革与职能转变的压力需要体育行政管理部门寻找新的替代组织，单项运动协会这一世界公认的管理主体得到了广泛的认同。由体育行政管理部门推动的运动项目管理体制改革，赋予了单项运动协会运动项目的管理权。1.4对协会进行财政上的资助从西方国家的操作经验来看，大致有两种途径：一是财政上的直接支持；二是税收上的间接支持。英国体育运动理事会一般会把自己总收入中的50下拨给全国性的单项运动协会和其他全国性体育组织。2德国联邦政府有一套发展体育产业的优惠政策，包括对非营利体育组织的减税政策，这意味着大多数体育俱乐部根本不用交税。3我国政府采取了国际上通行的做法，根据不同协会的资源获得情况对协会进行选择性的资助。1.5对协会进行业务上的指导政府一般不直接干涉单项运动协会的正常运作，但可以对其业务进行指导，使其在国家法律框架内从事自身的活动。1.6对协会进行有效的司法救济协会实行行业自治是对政府失效与市场失灵的有效补充，但这并不代表第三部门能解决所有问题，有时也会产生“第三部门失灵”，这种情况下就需要政府的介入。如中国足球改革以来，屡屡出现“假球”、“黑哨”等足协无法解决的瓶颈问题，如果依靠协会自身去解决，中国足协尚不具备这样的能力。而我国也没有针对此类问题的现行法律，以至于足球改革遭到来自社会各界的批评，职业足球俱乐部甚至在质疑中国足球协会的合法性及管理能力。这种情况下，针对足球发展中的问题适度介入，是政府应该履行的职责之一。强调以国家权力支持和构建单项运动协会，可能是另一种强化国家权力的方式，而不是促使国家在体育管理领域内的退出。单项运动协会的实体化是社会自我管理的需要，而不仅仅是国家的需要，政府应该清醒地认识到这一点，决不能将单项运动协会看成是自己的下属机构，这是非常不利于单项运动协会的实体化改革的。如果任何事情都需要由体育行政管理部门决策，单项运动协会的自主性下降，其自治能力会大打折扣，与改革前的管理模式并无本质的区别，运动项目管理体制改革也就失去了应有的意义。2政府对单项运动协会的管理与监督2.1 单项运动协会的局限性2.1.1 自律的局限性与外部监督缺失只要是一种能够影响他人的权力，就必然存在可以被滥用的可能性。单项运动协会维护的不是社会上所有人的利益，而是某一运动项目特殊群体的利益，所以其行业利益有可能与社会利益之间发生冲突。在国际上，单项运动协会一般独立于政府，政府不干涉单项运动协会的内部事务，这是因为单项运动协会有一套较为完善的治理结构，能够在内部解决有关争端。我国的单项运动协会由于先天不足，制度变迁的过程较短，尚未形成有效的、科学的治理结构。特别是协会领导人的产生并不是由民主程序产生，协会的权力是由政府授予的。社会组织只要进入这一领域，就必然要接受单项运动协会的管理，这是一种先赋性的权力，没有得到成员的普遍认同，因而我国的单项运动协会面临着一定程度的合法性危机。2.1.2利益主体多元化，管理工作异常复杂单项运动协会不仅要为成员服务，在很大程度上还要考虑社会公众的利益。单项运动协会在其章程中都要明确表明推动本项目发展的公共目标，同时还要围绕运动竞赛开拓市场，如果不能处理好两者之间的关系，容易导致目标的错位，影响到自身的社会形象。对于某一项目来说，协会既要进行项目的市场推广，又要组织青少年比赛，包括各级国家队的建设。与其有利益关系的成员或其它组织对单项运动协会的期望不尽相同，政府希望协会大力发展竞技体育，体育俱乐部希望增加更多的经济收益，体育社团则希望协会能够争取更多的政策优惠。由于要开展的工作头绪较多，单项运动协会很难在各种目标中取得平衡。2.1.3单项运动协会的管理绩效难以测量评定服务性的产品很难进行量化，不太可能像企业那样进行投入产出分析，因此单项运动协会的工作绩效评定较为困难。一方面，单项运动协会要为成员的市场拓展提供服务，尽可能为成员谋取利益；另一方面，还要服务于公众对本项目的社会期望，特别是在国际大赛中要取得令人满意的成绩。我国的单项运动协会由于大部分依赖政府资源，因而政府对协会的约束力最强。对于协会来说，完成政府对本项目提出的任务指标，可以争取更多的财政支持，并且领导人还可以得到更多升迁的机会。这种制度设计与单项运动协会的民间性、自治性等特性是不相吻合的。实际上，单项运动协会实体化后，应更多地为成员服务。只有赢得成员的认同，单项运动协会的工作才能有效地开展下去。也只有更好地服务于成员，才能树立起良好的公众形象，才能从社会上获取更多的资源，才能健康地成长、壮大起来。2.2政府对单项运动协会的监督2.2.1 政府对单项运动协会进行监督的必要性集体的权力并不是绝对的，它与成员的个人权利之间存在既统一又对立的关系。在组织的集体权力和个人的自由权利之间，个人自由才是最基本的，俱乐部等体育组织组建并参与单项运动协会的目的是要保护自身的权利、获得更多的利益。如果过于强调协会的集体权力，则可能伤害成员的自由权利。政府之所以将项目管理权委托给单项运动协会，在于通过协会的行业自律能有效地行使这种权力。协会的自律机制有赖于他律机制的有效约束，否则协会可能异化为狭隘的行业保护组织，危害社会公众的体育福利，或成为部分人控制的组织，成为他们谋取个人私利的载体。为此，必须在单项运动协会上设立一个有效的监督机构，政府义无反顾地承担了这一角色。42.2.2 国家立法对单项运动协会的制约国家有关结社的宪法规定是单项运动协会合法性的基础。结社自由是公民的基本权利，对结社自由进行保护是民主社会的重要标志，也是当代公民社会成长的必然要求。世界各国的宪法对公民的结社自由权都有明确的规定，使社团能够在法律规制下围绕其宗旨开展自身的工作。但是，结社自由又是一种特殊的权利，只有谨慎合理地运用才能促进民主政治和社会参与，否则将导致政治动荡及其它严重后果。4作为社会团体的一个种类，各个国家有关社团的立法对单项运动协会也有调控作用。1942年，意大利颁布体育法，将国家管理体育的权利交给了意大利奥委会，由奥委协调管理全国的体育工作。国家对奥委会执法情况及重大决策进行监督，如申办奥运会、兴建大型体育设施等，需向政府部门报告。奥委会下辖39个单项运动协会，这些协会已经有100多年的历史，有一套较为完善的管理体制和健全的法律制度。52.2.3行业立法对单项运动协会的约束目前，体育法中的有关条文对我国单项运动协会进行了行业法上的约束。该法于1995年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过。3单项运动协会对政府体育管理行为的监督与制约3.1 单项运动协会参与政府体育政策的制定当代治理理论认为，治理的主体并不一定是政府机关，既可以是公共机构，也可以是私人机构。6对于竞技体育的管理来说，单项运动协会通过社会成员的参与，与政府体育行政管理部门进行合作，共同推进竞技体育的发展是世界各国竞技体育发展的趋势。政府组织与单项运动协会合作，可以更好地发挥单项运动协会的行业管理功能。亨廷顿指出，行政参与的扩大就是全社会各种社会团体更多地参与行政，它既可能表现为政府对人民的控制的加强，也可能表现在人民对政府控制的加强。7随着政府对社会干预的范围越来越大，政府行为在很多领域介入到了公民的生活，人们认识到政府权力不再是高高在上，而是与自己的切身利益密切相关。在协会实体化过程中，我国的许多运动项目都有社会资金的投入，企业家们关注自己资产的保值、增值，对政府的体育管理行为也十分关心。依托单项运动协会，这些体育企业有了自己的代言人，通过参与政府竞技体育政策的制定，能够最大限度地维护自身的合法权益。3.2单项运动协会通过行政诉讼，防止政府体育管理行为失范第三部门可能失灵，需要政府机构的适度干预才可能维护公共利益，政府机构本身的失灵自然也需要来自社会的监督，这样的制度安排才能有利于社会的健康发展。具体到竞技体育领域，在政府代表公众监督单项运动协会活