城镇化过程中城郊农村商业拆迁利益博弈.doc

河南师范大学本科毕业论文 学号： 1013224016 城镇化过程中城郊农村商业拆迁的利益博弈与平衡机制 学院名称： 政治与公共管理学院专业名称： 思想政治教育 年级班别： 2010级1班 姓 名： 侯小雪 指导教师： 艾昆鹏 2014年5月河南师范大学本科毕业论文（设计）（小五，宋体，居中，论文、设计二选一）河南师范大学本科毕业论文城镇化过程中城郊农村商业拆迁的利益博弈与平衡机制摘要：随着城市化过程的快速推进，由地方政府主导的利益驱动的商业拆迁模式引发了不可避免的社会冲突和社会矛盾，对于新时期的社会和谐稳定有不良影响。城郊农村的商业拆迁本质上是地方政府、投资方和被拆迁农民这三方利益博弈的过程，要解决社会冲突和矛盾就要深入分析地方政府、投资方和被拆迁农民的利益驱动模式和博弈的条件、策略，针对博弈过程中信息不完全、权力财力资源不对等和不完善的制度框架等问题制定策略以实现拆迁过程中三方利益的相对均衡分配和社会整体利益的最大化。关键词：利益博弈；地方政府；投资方；被拆迁农民；平衡机制 Urbanization Process and Balance the Interests of the Game Mechanism Suburban Rural Commercial Demolition Abstract:With the rapid urbanization process, the interest-driven business model led by the local government led to the demolition of the inevitable social conflicts and social contradictions,bringing adverse effects to the new era of social harmony and stability . Business relocation of local government on the nature of the rural suburbs, investors and the demolition of the interests of farmers in this game tripartite process to resolve social conflicts and contradictions going in-depth analysis of local government, investors and farmers interests demolition drive mode and the game conditions, the strategy for the game process incomplete information, financial resources, unequal power and imperfect institutional framework issues such as developing strategies to maximize distribution and the overall interests of the demolition process is relatively balanced tripartite social benefits.Keywords: Interests of the game; Local governments; Investors; demolition farmers; balancing mechanism 前言美国经济学家西蒙库兹涅茨曾经指出，现代意义的经济发展必然在两方面引起经济结构的巨大变化：一方面“产品的来源和资源的去处将农业生产活动转向非农业生产活动，也即工业化过程”；另一方面“城市和乡村之间的人口分布会发生很大程度的变化，也即城市化过程”。1工业化和城市化都会推动农业用地转为工业用地、乡村转化为城市。随着我国经济的发展，尤其是改革开放以来我国的很多地区都已经进入城市化的加速发展阶段。但在经济如火如荼发展的同时，社会矛盾也不断涌现，拆迁血案一次又一次发生，屡禁不止。分析其原因可以从土地所有权和土地征用程序两个角度来讲，从土地的所有权的角度讲，在我国，不论是宪法还是土地管理法都明确规定“国家为了公共利益的需要，可以按照相关法律规定对集体实行征收或者征用并给予补偿”2。“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”,“依法申请使用的国有土地包括原属于国家所有的土地和经国家征用的原属于农村集体的土地”。3土地属于共有财产，因此即使物权法颁布也无法保障农民的利益，产权不清晰是直接原因。产权的不清晰表现在两方面，一方面农村土地属于“农民集体”，“农民集体”虽然是一个实体，但是土地所有权却无法分割和分配，使得农民个体的土地所有权抽象了；另一方面政府拥有支配国有土地的权力，国民经济管理者的身份使得政府可以随时征用农民的土地。同时，农民的无组织性、法律意识淡薄、经济地位低下等等都使得这个巨大的群体处于弱势，只能利用“弱者的武器”。4挣扎着维护自己的权益。从土地征用程序的角度讲，现行的土地征用制度源于计划经济时代，城市房屋拆迁主要依照政府计划和行政命令，而今从征地的审批到征后的监管的程序还在延续计划的思路，并没有适应现在的经济发展的环境和目标。城市的加速扩张、拆迁补偿的低廉、步步增涨的高昂房价引起了越来越多的社会矛盾，征地拆迁问题的解决极为迫切。一、房屋拆迁中的利益群体改革开放以来，深刻的社会变革使我国的利益格局由利益平均转向了利益分化。新的社会阶层日趋涌现，利益团体不断增加，利益结构也更加复杂。在不同的利益基础上形成了不同的存在共同利益目标和价值理念的利益群体。在城郊农村的商业征地拆迁中涉及到三个利益群体，分别是地方政府、开发商和被拆迁的农民。下面分别对三方情况进行介绍。（一）地方政府的利益1、地方政府的公共服务压力和财政不足我国是一个单一制的国家，国务院作为最高行政机关体现了一般中央政府的特点，也体现了中央集权制单一制国家的特点。根本上来讲，地方政府主要是作为中央政府的代理人而存在，无论是财政上还是在权力上，不同层级的地方政府都要直接或间地受到领导。中央政府要通过地方政府实现基础的公共服务职能，例如教育、医疗、文化等等职能。1994年的分税制改革实施之后，中央财政的集中程度更强，但是地方和中央事权的划分格局并无大变。因此基层政府承担者各方面的公共服务职能，但在财权或事权上都要受制于上级，处于政治权力和财政的末梢，却是基层公共服务的主要承担者。如果财政的收入不足以支付其必须的公共服务费用，招商引资、审批卖地便是政府作为理性经纪人有效的方法。一方面招商引资可以增加税收，补充其公共服务的缺口，另一方面，招商引资活跃地方经济，推动地方经济的发展。2、GDP压力和官员上升机制的压力我国省级政府的党政一把手一般都由中央直接把控，市级人事由省级决定，层层由上级提拔。在这种体制下省级领导的工作围绕中央展开，市级乡级政府围绕省级工作要求展开。各级领导在任期必须要有所作为；否则很难在日后晋升。地方政府实现政绩最大化的途径有：认真执行中央政策、促进地方经济快速增长、兴建“政绩工程”。经济增长主要以GDP为考核标准，增加GDP的手段有招商引资、建设工业园区、加强城市规划改造、扩大城市区域面积等。所谓“政绩工程”，即具有明显的外在标志、在短期能见到成效的工程，例如修公路、建广场等等。而这一切都与招商引资，增加财政收入，征地拆迁息息相关。作为理性经纪人的地方政府领导，则希望在最短的时间内增加财政收入，建设“政绩工程”，尽快得到上级提升。这样的官员晋升机制，使得各级政府尽力招商引资、审批卖地、大搞政绩，而忽略基础的公共服务，也忽略了基层居民的需求和利益。在审批拆迁过程中政府人员的理性经纪人角色使得公共权力的行使偏离了公共利益而追求显而易见的政绩和更顺畅的升迁道路。（二）开发商的利益如果说政府为实现公共服务职能、提高财政收入而推动拆迁进程，那么开发商的目标便是以最低的成本从地方政府手中审批到地段更好面积更大的地，实现利益的最大化，至于拆迁过程中的农民的利益和拆迁手段的道义与否是政府应该考虑和管控的。因此他们在拆迁过程中会谋求最低的土地出让金和房屋拆迁补偿费用，同时抬高房屋回购的价格，避免与被拆迁户逐个签订协议，争取政府出面执行。而政府因在城市扩张和经济发展过程中要依靠开发商的资本因此二者很容易形成利益共同体，在开发商、地方政府和被拆迁农民这三者博弈当中，开发商比农民拥有很大的信息、金钱、权力等优势。并且，开发商利益目标明确，手段高效直接，而被拆迁农民内部存在利益分化，利益集团松散不容易团结一致，因此达成目标的效率和成功率远低于开发商。（三）被拆迁的农民的利益1、农村内部的利益分化在社会学上，社会分层是指社会成员、社会群体因社会资源占有不同而产生的层化或差异现象，阶层则是社会结构序列中具有相同或类似地位的人群团体的统称。5针对中国农村，学者多以职业和社会地位为标准，对资源占有情况也加以考虑，为了便于研究，可以将城郊农村社会分层根据拆迁的利益诉求划分为村干部、能人和普通村民。根据社会分层理论，这些不同的利益群体会从自身的利益出发，依靠自身的资源和地位，借助一切人脉和机会，实现本阶层的利益最大化。村干部兼有村民和干部的身份，他们在乡村日常生活和交往中拥有很大号召力和很高的威望，一方面，他们自身作为村民的一员会为村民争取利益，另一方面，他们拥有村民没有的权力、和政府官员的关系网、信息资源等等，他们可以利用这些资源获得村民无法获得的利益。如果利益高于他们出租权力的临界值，他们也有可能脱离为村民服务的主线而站到开发商的立场上，这就出现了权力寻租。改革开放以后，在农村出现一批能人，他们有敢于拼搏善于投资的经济型能人，有头脑灵活文化水平高的能人，也有在机关、军队等各类组织中任职的能人。与普通农民想比，他们拥有资源优势，法律意识、维权意识和维权能力都更强。这些能人在拆迁过程中可以通过自己的较高的法律意识、维权能力和社会关系实现自己利益的最大化，至少可以维持自己在社会分层中的地位。同时在农村也存在权力和财产的“马太效应”，村干部和能人因其可实现资源共享交往会越来越密切，内部认同强化，资本和权贵相结合形成稳定的农村社会网络。普通村民无权无势但人数居多，他们没有资源优势，往往“抱团”维护自己的利益。可以说普通村民因其权力、金钱、信息等弱势处于拆迁利益食物链的最底层，因其人数众多，存在“搭便车”、集体行动困难和信息劣势等问题，往往是受到利益侵害的对象，并且在受到不公平待遇后，能够有效维权的普通村民也在少数，在越级上访被禁止后，普通村民维权的成功率便更低了。像东南亚农民使用“弱者的武器”一样，中国农民也会在拆迁丈量之前增高房屋层数，这样可以加大理赔面积。或者干脆就当“钉子户”，开发商和地方政府不满足其利益要求绝不搬走。在这样的博弈策略下，因拆迁一夜暴富变成百万富翁、千万富翁、亿万富翁的居民也存在，但绝对是少数，并且给予钉子户的补偿相对于开发商和政府的获利绝对微不足道。且这样的暴富仅存在于国际大都市的旧城改造中，在城郊农村商业拆迁中，一般不存在。2、被拆迁农民的拆迁后续问题在拆迁完成之后，城郊农民由农民转化为市民，然而城郊农民当中有多少可以顺利实现这个转化，在城市生活中谋求一份工作而不在拆迁这次社会阶层大洗牌中再次降低自己在原来社会圈子中的社会层次。村干部的社会地位和拥有的资源会随着城郊农村地价的增长而水涨船高；各类能人也会因为他们某一方面的才能和长袖善舞的人际关系而提升自己的社会地位；普通村民中能够提升自己社会地位的人便在少数，权贵掌握信息、财力、权力资源，而普通村民因为政策的不透明不能明确利益点和维护自己利益的能力有限而无法实现利益维护，某些时候普通村民的利益点还会随着政策的变动而变动，掌握政策变动权力和信息的干部和能人很有可能是普通村民受到二次利益剥夺的既得利益者。在拆迁之后，能够在城市中谋生计收入来自城市的才能称之为市民，对于年纪大，知识价值观固化而无法适应新情况的普通村民，失去土地便失去了生计来源，如果任其自生自灭，便会对社会造成很大的隐患。因此被拆迁者的适应过程也是政府和开发商应该考虑的范畴，怎样让被拆迁者成为城市发展成果的受益者是值得深思的问题。 二、地方政府、投资商、被拆迁农民的三方利益博弈博弈是指个人或集体面对一定的环境条件，在一定的规则下，同时或先后，一次或多次，从各自允许选择的行为或策略中进行选择并加以实施，并从中各自取得相应结果的过程。即行为主体在受到其他主体的行为影响时所采取的决策和行为。6利益是博弈的内在推动力。利益博弈的目的就是通过研究博弈规则，找到参与人愿意遵循的制度，确定合理的博弈框架。城郊农村拆迁的三方博弈就现状来看属于动态博弈、不完全信息博弈、零和博弈，因此需要在深入研究博弈规律之后，建立合理的博弈秩序，实现非零和博弈，达到“纳什均衡”状态。 （一）地方政府与被拆迁农民的博弈地方政府与农民的博弈潜在假设参与经济活动的当事人都是理性的，他们的活动目标都是追求自己利益的最大化。中央政府的目标是实现全社会利益的最大化，地方政府的目标则是在最短的时间内做大政绩工程以顺畅其升迁道路，实现本地方政府集体利益的最大化，快速增加GDP推动经济发展。被拆迁农民内部因其信息资源的差别而存在阶层分化，总体上都希望在拆迁中能维护自己的利益，甚至在拆迁这次洗牌中能够增加自己的资源，提升自己社会地位。由于地方政府和被拆迁农民这个集体的信息资源完全不对等，因此二者的博弈是不完全信息动态博弈。为了追求更好的绩效，提高城市竞争力，顺畅本届官员的升迁，理性的官员选择招商引资增加税收，拉高GDP便是理所当然。在这个过程中，地方政府以“参与者”（经纪人）和“管理者”（行政人）双重身份进行交易，拥有土地的审批权决定征地与否，参与拆迁补偿规则的制定决定征地补偿制度，农民在此过程中只能参与或阻挠施工来表达自己的意见。随着2014年5月1日后越级上访的被禁，农民失去了一条重要的诉求表达和维权渠道，在双重弱势之下得到公平的对待就更加困难，同时地方政府官员失去被越级上访这个监督后，以权谋私，权力寻租更加肆无忌惮。作为完全理性经纪人，地方政府在拆迁中更多地以策略性的态度去处理与农民的关系，以达到目的为目标，至于手段的道义与否则不是那么重要，只要在解决过程中不出现重大的事故就可以。而被拆迁农民这个集体中，村干部作为集体的代表，一方面，他们在农民和政府之间具有政府代表和农民代表的双重身份，成为一个有相对独立的利益的群体。他们也很有可能与农村中的能人建立利益链接，接受使集体利益受损程度更大的补偿方案，最终最大化他们的个人利益。权贵因为事前的信息优势而得到优厚补偿后起带头作用开始搬家支持拆迁，普通村民对拆迁的信息不足，更多地采取盲目的态度，跟从权贵阶层搬家。地方政府这样的策略使得普通村民的权益无形当中就受到投资方和农村权贵阶层的双重剥夺。由于土地所有权归集体所有，农民只拥有使用权，这就导致了村干部在土地支配上的权力空间过大，侵害农民利益的现象相当普遍。并且，现在中国的征地补偿中，土地补偿占大部分，由农村集体支配，其他补偿占小部分，归农民个人。征地补偿由村集体掌握的初衷是防止农民坐吃山空，实现保值和增值，但是在实际应用过程中由于集体所有权的主体范围和客体范围都不明确，作为利益主体的普通农民无法参与始终被排除在通过博弈达成契约保护自己利益的主体地位之外，整个过程也缺乏申诉渠道，在越级上访被禁止之后这种情况就更加严重。这样的利益不均衡分配会影响到普通农民融入城市社会分层的上升游动，会加剧城市的阶层固化。如果普通居民在拆迁之后不能实现收入由来自农村转向来自城市，村集体掌握的征地补偿也不能给予其基本生活保障，那么普通村民便会转化为城市的最底层的边缘人群，成为城市发展的负担，甚至社会稳定的隐患。而地方政府官员做好政绩实现升迁后，拆迁的后续事情便无人连续承担了，新上任的地方政府官员便会以非本人经手为缘由推诿责任，最后的结果便是普通村民的诉求无处申诉。（二）投资方与地方政府的博弈根据公共选择理论，政府本身就是“经纪人”。布坎南指出，国家，即政府不是神的造物，他并没有无所不在和正确无误的天赋，因为国家，即政府仍是一种人类组织，和其他人没有差别。7公共选择理论中的一个重要议题是：为何个别的政治决策最后会导致违背公众民意的结果。其中原因便是政客们很有可能出于自己的私利而支持可以给他们带来政治利益的政策。在城郊商业用地拆迁过程中，地方政府官员作为“经纪人”便很有可能在土地审批过程中，为了达到利用开发商资金发展本地经济、增加财政收入、实现升迁的目的，将政策规则向开发商倾斜而在被拆迁农民完全不知情的情况下损害其利益。拆迁审批过程中的土地出让金在地方财政收入中占有很大比重，拆迁后投资方建工厂、开发房地产等等涉及到地方经济的多个行业发展和税收，这一切都与城市的经济发展、GDP增涨，政绩工程的开展息息相关。从这个角度来讲，政府和开发商属于利益共生体，相互利用已实现自己的利益最大化。然而二者也存在利益对立的方面，开发商希望以最低的土地出让金和拆迁补偿费用得到地段最好最大的地，而地方政府官员则希望得到更高的土地出让金和拆迁补偿并在拆迁过程中尽量维护政府的声誉。政府和开发商在城郊房屋拆迁过程中有两种策略，政府在开发商与被拆迁集体协商一致后，将土地使用权出让给开发商，这样政府便可以不介入开发商的商业拆迁，利于公共利益实现，行政成本低，也不会影响政府的形象。对于开发商来说，这样交易成本高昂，风险大，资金回收期长，机会成本也比较大。另外一种策略，政府参与拆迁，会增加投资方的投资意愿，利于投资方缩短投资回报期，降低交易成本，相应的也会给与政府高昂的行政租金，但由于拆迁过程中行政权力的滥用会使得地方政府的合法性受到质疑，引起民愤，在信息发达的现代社会，如果地方政府因为拆迁中的不公正利益分配被媒体爆料也会影响地方官员的升迁，风险也比较大。所以开发商与地方政府亦会尽量避免介入拆迁过程，承担拆迁风险。地方政府的政绩、经济发展压力和对升迁的渴望，开发商的高额行政权力租金经常会俘虏地方政府，使得他们提供和延续有利于开发商利益扩张的制度规划，实现开发商借助公权实现私利、降低运营成本的目的。地方官员和开发商的博弈多以开发商大获全胜，地方政府臭名昭著而告终。（三） 被拆迁农民与投资方的博弈被拆迁农民与投资方的博弈在政府不介入拆迁过程中表现的最明显。这样投资方直接与被拆迁农民签订协议，然而，在开发商与农民签订协议之前就已经掌握了来源于政府的各方面信息，被拆迁农民则是在签订协议后公告才得知信息，双方掌握信息时间差别长达几年，信息极为不对称，往往是协议在商定的过程中就隐形地倾向于开发商了。而农民由于法律意识和维权能力不均衡，村干部和能人可能在协议公告之前就已经与开发商商定了自己的既得利益，普通农民则只有通过“弱者的武器”，甚至“弱者的武器”也是只有有关系的能人和村干部才能使用的。能够通过“找路子”等各种手段取得超过常额的补偿的通常是有权力的村干部或者综合能力比较强的能人，而普通农民的命运通常是越拆越穷，只能通过越级上访来寻求公道，然而在越级上访没有被禁止的时候，地方政府官员为了保持自己在上级心中的形象，会派人员去上级阻挡上访人员并将他们遣返。在越级上访被禁止之后，这条诉求渠道彻底被切断，普通村民在拆迁中受到的不公平待遇就更没有发声渠道，底层人员因为受到利益隐形剥削而产生的戾气无处发泄会对社会的健康发展埋下隐患。三、利益博弈过程中的问题及原因（一）三方利益博弈结果有调查表明，被征用土地的收益分配大致是：地方政府占20%30%，企业占40%50%，村组织占25%30%，而农民仅占5%10%。从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被开发商和地方政府获取。被拆迁的农民在拆迁和拆迁后的后续补偿中受到了不公平利益分配的对待，贫富分化形势严峻，“不患寡而患不均”的心态也容易滋生仇富的心理，为社会稳定埋下隐患。越级上访被取消之后，被拆迁的普通村民的申诉渠道被堵塞，只能依靠媒体曝光或者大规模的群体性事件这种边缘性的渠道来得到社会关注，进而解决问题。与此同时，被拆迁农民在生活上，也要面临一系列挑战，拆迁入城市生活成本提高、原来农村乡土观念的异化、熟人社会的解体、传统互助的道德观念的消失等等，物质压力和精神的迷茫极易产生深层次的社会问题和群体危险。（二）拆迁利益分配不均的制度原因 1、分税制1994年分税制改革以后，中央财政占据主导地位，财政集中程度越来越高，地方财政占据的比重越来越低，然而二者的事权划分并没有太大变化。地方政府承担了教育、医疗等等公共服务的职责，在财权和人事任免上完全受制于中央，上下级政府间的事权与财权明显的不匹配，地方政府用45%左右的相对财政收入，支撑了75%左右的相对支出责任。8分税制改革使得地方政府作为理性经纪人，为了增加财政收入，推动经济发展，做出政绩，实现升迁，便从预算外寻找收入来源，卖地拆迁便是一个万全之策。2、片面业绩考核与评价机制地方政府官员急于动拆，与民争利的现象与现行行政体制中官员考核机制是密切相关的。我国目前的行政体制偏重于对官员的政绩考核，政绩考核最明显的就是城市的硬件设施、GDP的增长速度，这很大程度依赖拆迁实现。统计数据表明“因拆迁推进不力被调离工作岗位或降职的人，明显多于因拆迁出人命被问责的人”。9能够有效完成拆迁任务的干部才合格，才能有更顺畅的升迁道路，至于以什么样的手段、激起多大民怨都是其次的。这样的一种业绩考核和评价机制促使官员在拆迁中不惜与民争利。3、土地产权和委托代理关系不明晰从土地的所有权的角度讲，在我国，不论是宪法还是土地管理法都明确规定“国家为了公共利益的需要，可以按照相关法律规定对集体实行征收或者征用并给予补偿”。“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。“依法申请使用的国有土地包括原属于国家所有的土地、经国家征用的原属于农村集体的土地”。土地属于共有财产，因此即使物权法颁布也无法保障农民的利益，产权不清晰是直接原因。一方面农村土地属于“农民集体”，是一个抽象的概念；另一方面政府拥有支配国有土地的权力，国民经济管理者的身份使得政府可以随时征用农民的土地。中央政府与地方政府之间、地方政府与村集体之间、被征地农民与村集体组织之间的委托代理关系也使得征地拆迁问题更加复杂。在委托代理理论中，委托人会尽最大努力使代理人按照自己的利益选择行动，但是由于委托人无法直接观测到代理人的行动选择，只能观测到关于代理人的一系列不完全信息的行动结果。因此中央政府无法使得地方政府达到发展社会公共事业、保证社会和经济可持续发展的目的，地方政府在此过程中与村干部由于信息基本同质而形成利益合谋，被征地普通农民则由于和村干部的信息、权力和财力资源的完全不对等，在征地拆迁过程中完全被为村干部这个代理人所摆布而损失了自己的利益。4、土地审批和征收补偿制度不规范目前城市土地招拍挂的出让方式，在土地垄断供给的条件下以土地价格为竞争目的，结果便是抬高地价进而传导到房价，带来价格虚高和非理性竞争，被拆迁的普通村民因承担不起高房价而边缘化。开发商和政府主导下的拆迁模式满足了政府和开发商的利益要求而将原住村民排除在外。征收补偿缺乏“透明”而代之以“结果公开”，直接忽视了利益相关者的参与权，尤其是普通村民的参与权，他们更多的是被通知拆迁补偿的规则。新条例并未明确土地使用权补偿，而根据区位因素对房屋按市价补偿。另外，公平的补偿依赖于公平客观的评估，目前我国大多数城市的评估结构都受制于地方政府。著名律师王才亮指出，90%以上的评估师都会出具低于市场价的房屋评定价格，以便迎合地方政府降低征收成本的需要。10新条例规定，房屋评定规则由地方政府制定，这也为地方政府留下操作空间。四、拆迁利益分配不均的平衡机制（一）转变政府职能，改革现有土地财政模式改革现行的分税制，给予地方政府能够与其事权相匹配的财权，避免地方政府进入理性经纪人开辟财源的状态，能够从追求自身利益最大化转移到追求公共利益，履行公共服务职责的心态。扭转地方政府借地生财的理念，重新划分税种的分配比例，实现地方政府放弃一次性土地出让金而以税收为主要形式参与土地收益分配，使得地方政府从土地中获得的超额现金流“平滑化”。可借鉴外国的财产税做法，这样可以避免政府短期思维，保持土地征地收益，又能够保证公共服务的质量。（二）完善官员升迁机制，建立健康的考核标准官员考核机制偏重于政绩形象工程和GDP而忽略了公共服务的职责，理性经纪人的利益驱动使得地方官员越位与民争利。因此要建立健康的考核标准，增加民调的指标，顺畅基层的诉求表达渠道。改革完全由上级决定官员升迁的升迁机制，变革地方官员唯上不唯民的状态 ，把发展权和话语权归还于民，建立服务型政府。 （三）明确界定土地产权和各类代理关系中的权限重构农村土地产权制度，以法律的形式规范产权的完备性，避免我国现行模糊的农地产权对被拆迁农民的利益侵害。只要重新明确农村土地产权的所有者和产权范围，才能保证被拆迁农民在土地征收过程中追求利益最大化的权利，减少人为因素对被拆迁农民利益的剥夺。绝对的权力导致绝对的腐败。严格界定中央政府与地方政府之间、地方政府与村集体之间、被征地农民与村集体组织之间的委托代理关系的权力范围，保证委托人对代理人监督的信息充足和委托代理失范的惩罚的有效性。这归根到底要增加征地拆迁的土地审批、拆迁补偿规则制定和拆迁实施的信息透明度。保证被征地农民的平等话语权，能够作为理性经纪人参与到利益博弈中，能够和投资方同步得到拆迁区域的准确信息，参与与地方政府和投资方的关于土地价格和拆迁补偿规则的制定等等。（四）建立规范的土地审批和长效的补偿机制在土地审批过程中改变以价格为唯一目标的招拍挂出让方式，综合考虑投资方的拆迁模式和配套建设等。建立公正的土地审批规则，严格界定地方官员在土地审批中的权利边界，多元化监督渠道