论行政机关申请人民法院强制执行制度上.doc

111一林红叶一霜染,一场秋雨一地寒。一栏落霞一处忧，一卷诗情一夕游。一渡飞瀑半山下，一行白鹤越峰翔。一竿怅惘一蓑远，一船离愁一帆行。一梦十年一回首，一丝垂纶一苇轻。一枕乡思黄花瘦，一雁独行一弓惊。论行政机关申请人民法院强制执行制度上一、申请人民法院强制执行概述(一)行政机关申请人民法院强制执行的概念、特征及功能行政机关申请人民法院强制执行，是当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以在法定期限内，依照法律规定向人民法院提出强制执行的申请，由人民法院进行审查并作出是否执行的裁定，从而实现行政决定所确定义务的制度。行政机关申请人民法院强制执行，是行政强制执行制度的重要组成部分。在我国，行政机关申请人民法院行政强制执行的案件包括两类：一是行政诉讼案件判决或裁定的执行，即公民、法人或者其他组织拒绝履行人民法院生效的判决、裁定的，行政机关可以向人民法院申请强制执行;二是公民、法人或者其他组织拒不履行行政机关作出的行政决定，在法定期限内又不申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政机关可以依照法律规定申请人民法院强制执行;由于此类强制执行并非因行政审判而发生，因而被称为行政非诉执行或非诉行政执行。一般来说，行政机关申请人民法院强制执行的案件主要有以下特征。第一，案件的起因是公民、法人或者其他组织在法定期限内，不申请行政复议或提起行政诉讼，又不履行行政决定所确定的义务。第二，案件的申请人是没有行政强制执行权的行政机关，被执行人是公民、法人或者其他组织。第三，案件执行的内容是行政机关作出的具体行政行为，即行政决定。而且该行政决定还要有可执行的对象，包括对物和行为的执行。第四，案件执行的目的是保障没有行政强制执行权的行政机关作出的行政决定得以实现。由于承载具体行政行为内容的行政决定没有进入行政诉讼程序，因而不同于人民法院对经过行政诉讼判决维持的具体行政行为的执行，后者虽然实际执行的仍是具体行政行为的内容，但该具体行政行为已经过人民法院裁判，转化为司法决定。这是行政非诉执行案件与行政诉讼执行案件的本质区别。行政机关依法申请人民法院强制执行，由人民法院对其申请以及行政决定进行审查和裁定，该制度设计的现实功能有三个方面。一是规范功能。行政机关依法申请人民法院强制执行，有利于规范强制执行行为。行政决定是否合法，是否必须动用公权力保障其执行，涉及到公权力和私权利之间的博弈。经过人民法院审查，发挥司法机关对行政权力的规范和监督作用，有利于减少强制执行中的盲目性和非理性，尤其是避免因地方政绩工程而带来的冲动，使行政机关在公权力行使过程中更加慎重。二是保障功能。行政机关依法申请人民法院强制执行，有利于保障当事人的合法权益。在申请人民法院强制执行制度中，不经过司法机关的审查裁定，没有行政强制执行权的行政机关所作的行政决定及其确立的义务就不能实现。由地位相对超脱的第三方即人民法院来审查行政机关的申请，判断行政决定的合法性，可以在一定程度上降低甚至避免行政机关权力滥用的可能性，从而保障当事人的合法权益。三是维护功能。行政机关依法申请人民法院强制执行，有利于维护公共利益。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定，必然不利于公共利益的实现，因而需要国家公权力的介入。依法没有行政强制执行权的行政机关，申请人民法院对行政决定进行审查并作出裁定，有利于及时启动强制执行程序，促进行政目标的实现，维护公共利益。(二)行政机关申请人民法院强制执行的性质我国学术界和实务部门对行政机关申请人民法院强制执行的性质，存在不同主张。从世界范围来看，行政强制执行权的设定和实施，以及行政强制执行制度的运行状况，在一定程度上取决于对行政强制执行权性质的理解。目前，一些国家和地区行政强制执行权的配置和实施主要有三种模式。一是行政机关自行强制执行模式。该模式集中体现在以德国、奥地利为代表的大陆法系国家。主要特征是，作出行政行为的行政机关，也可部分或全部委托下级行政机关代为执行，或者由专门的行政强制执行机关负责执行。我国台湾地区也实行行政机关自行强制执行的模式。例如，台湾“行政执行法”第4条第1款规定，行政执行，由原处分机关或该管行政机关为之。但公法上金钱给付义务逾期不履行者，移送 “法务部”行政执行署所属行政执行处执行之。二是司法机关强制执行模式。在普通法系国家，行政强制权被理解为司法权范畴而非行政权范畴。当行政相对人不履行行政法义务时，为了达到行政目的，法律规定行政机关可以请求司法机关用国家强制力保障所需状态的实现。例如，在美国，行政机关在两种情况下可以向法院提起执行诉讼。 一是法律对行政决定完全没有规定执行的手段。如果当事人不履行行政决定确定的义务，行政机关只能向法院提起执行诉讼，请求法院裁判执行行政决定。二是法律规定当事人不履行行政决定时，行政机关可以采取行政罚等手段实施制裁，但是没有赋予行政机关直接执行的权力。在行政罚款手段实施后，当事人仍不履行行政决定和行政罚所确定的义务时，行政机关只能向法院提起执行诉讼。法律只是在紧急状态等少数情况下，才授权行政机关可以直接强制执行。三是折衷模式。该模式下，当事人不履行行政决定所确立的义务时，行政机关既可以自行强制执行，也可以申请司法机关强制执行，但什么情况下可以由行政机关强制执行，什么情况下必须申请司法机关执行，要有法律、法规的明确规定。这种综合执行模式可分为两种类型，即以司法机关强制执行为主、行政机关强制执行为辅，或者以行政机关强制执行为主、以司法机关强制执行为辅。例如，在法国，为确保行政决定所确立的义务得到履行，法律规定司法机关可以对义务人施加刑罚，依靠义务人对刑罚的恐惧来促使其自动履行。如果法律对某项行政义务不履行没有规定处罚内容、或者在情况紧急下需要即时强制时，行政机关可以直接强制执行。上述几种模式的存在，除了历史、国情等因素外，更重要的原因是基于对行政强制执行权性质的不同认识。一般认为，普通法系国家把行政强制执行权看成是司法权的一部分，而大陆法系国家则把行政强制执行权看成是行政权的一部分。由于我国实行的是折衷模式，人们对行政机关申请人民法院强制执行的性质认识不一，有观点认为是行政权性质，也有人认为是司法权性质，还有观点认为行政非诉执行兼具有行政权和司法权的双重属性，是具有准司法性质的司法行政权。我们认为，行政机关申请人民法院强制执行，与行政机关的自行强制执行，都属于行政权的延伸。从内容上看，强制执行的内容是行政决定所确定的义务，而非司法裁定确定的义务。进一步说，强制执行是对具体行政行为的执行，而不是对司法行为的执行。人民法院的审查和裁决，是对行政决定的肯定或否定，肯定之后所作出的予以执行的裁定，是对行政决定的进一步认可。从行政决定的效力来看，一般认为，具体行政行为一经产生就具有公定力、确定力、拘束力和执行力。无论是行政机关组织实施的强制执行行为，还是人民法院组织实施的强制执行行为，都是一种具体落实行政决定的事实行为或者二次行为。行政行为的执行是行政行为效力的具体体现。从权力性质上看，行政本质上是一种执行行为，而司法则被认为是一种解决纠纷的活动。一般意义上的行政是对法律的执行，而行政强制执行是对具体行政决定的执行，行政强制权是行政权的具体表现，因而把强制执行权界定为行政权的延伸，是与行政权的性质相符合的。从主体来看，虽然在一些国家，司法机关不同程度地参与了强制执行活动，但这种参与主要体现了司法权对行政权的监督和制约。如果把行政强制执行作为一个动态的过程来看，司法机关只是参与了这个过程中某一阶段或某一环节的活动。司法机关参与这种活动是为了监督行政权，使行政权的运行更加理性和慎重，我们不能因为司法机关的参与就将强制执行权界定为司法权。(三)行政机关申请人民法院强制执行的制度依据行政机关申请人民法院强制执行的制度依据，主要有法律，行政法规，司法解释，以及法规、规章、司法解释之外的其他规范性文件。此外，一些地方性法规、规章也会根据上位法，对行政机关申请人民法院强制执行作出规定。1.法律规定行政机关申请人民法院强制执行的法律主要有三类。一是行政强制法。行政强制法第5章对没有行政强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行作了专门规定，内容涉及申请人民法院强制执行的主体、范围、条件、期限，人民法院的管辖、受理、审查、裁定、实施，强制执行的费用等。二是诉讼法，包括行政诉讼法和民事诉讼法。行政诉讼法第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”根据最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第97条，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。因此，民事诉讼法也可以作为行政机关申请人民法院强制执行的法律依据。三是其他涉及行政管理工作的单行法律。例如，行政处罚法第51条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：(一)到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款;(二)根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款;(三)申请人民法院强制执行。”全民所有制工业企业法 第59条第3款规定：“本条规定的行政处罚，由县级以上工商行政管理部门决定。当事人对罚款、责令停业、没收违法所得、吊销营业执照的处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起15日内向法院起诉;逾期不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请法院强制执行。”2.行政法规一部分行政法规对行政机关申请人民法院强制执行作了规定。例如，国有土地上房屋征收与补偿条例第28条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。”水路运输管理条例第27条规定:“当事人对交通主管部门的处罚决定不服的，可以向上一级交通主管部门申请复议;对上一级交通主管部门的复议决定不服的，可以自接到复议决定书之日起15日内向人民法院起诉。当事人期满不起诉又不履行的，交通主管部门可以申请人民法院强制执行。”公路管理条例第33条规定：“当事人对公路主管部门给予的处罚不服的，可以向上级公路主管部门提出申诉;对上级公路主管部门的处理决定不服的，可以在接到处理决定书之日起15日内向人民法院起诉;期满不起诉又不履行的，公路主管部门可以申请人民法院强制执行。”3.司法解释在我国，司法解释是人民法院审判和执行工作的重要依据。在行政诉讼法第66条的基础上，最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释对行政机关申请人民法院强制执行作了较为详细的规定。在行政强制法实施之前，该解释为行政机关申请人民法院强制执行的实体和程序问题提供了重要的规范性依据。例如，最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第86条规定：“行政机关根据行政诉讼法第66条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备以下条件：(一)具体行政行为依法可以由人民法院执行;(二)具体行政行为已经生效并具有可执行内容;(三)申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织;(四)被申请人是该具体行政行为所确定的义务人;(五)被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务;(六)申请人在法定期限内提出申请;(七)被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。人民法院对符合条件的申请，应当立案受理，并通知申请人;对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。”第87条规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”此外，该解释第88条至第95条还分别对行政机关申请人民法院强制执行的时限、管辖、申请材料、财产保全、审理机构、执行机构、裁定不准予执行的标准等问题作了规定。先后发布实施的最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)、最高人民法院关于人民法院办理执行案件若干期限的规定也都对行政机关申请人民法院强制执行的有关内容作了具体规定。4.法规、规章、司法解释之外的其他规范性文件在人民法院执行体制改革的探索过程中，一些地方根据上位法的规定和精神，结合本地区实际情况，针对行政机关申请人民法院强制执行制度，出台了在本地区有一定约束力的规范性文件。例如，2008年浙江省金华市中级人民法院出台的关于非诉行政执行案件的执行操作规程、2011年2月上海市高级人民法院出台的关于国有土地上房屋征收与补偿条例实施前已经取得房屋拆迁许可证项目所涉案件有关审判、执行工作的若干意见、2011年6月北京市高级人民法院出台的关于施行前已取得拆迁许可证项目所涉案件有关审判、执行工作的若干意见(试行)等。这些也都为行政机关申请人民法院强制执行提供了重要的制度性依据。根据立法法，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。因此，行政强制法颁布实施后，法规、规章、司法解释，以及法规、规章、司法解释之外的其他规范性文件中如有与该法不一致的规定，一律不再适用。二、行政机关的申请(一)申请强制执行的前提条件行政强制法第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”据此，行政机关申请人民法院强制执行，有两个基本的前提条件。一是当事人对行政机关作出的行政决定，不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自觉履行。二是向人民法院提出强制执行申请的，必须是没有行政强制执行权的行政机关。目前与这两个前提条件有关的制度比较复杂，学术界和实务部门也存在不同看法，需要进一步分析研究。1.当事人不提起行政救济与“不停止执行”原则根据行政强制法，公民、法人或其他组织在法定期限内，既不申请行政复议或提起行政诉讼，又不履行行政决定所确定的义务，没有行政强制执行权的行政机关才可以申请人民法院强制执行。但是，行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法等法律中又确立了“行政复议和行政诉讼期间具体行政行为不停止执行”的原则。这看起来存在矛盾的规定，在实践中应该如何理解和适用，是摆在我们面前的重要问题。一方面，一部分法律条文确立了“复议诉讼不停止执行”原则。例如，行政处罚法第45条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”行政复议法第21条规定：“行政复议期间，具体行政行为不停止执行;但是，有下列情形之一的，可以停止执行：(一)被申请人认为需要停止执行的;(二)行政复议机关认为需要停止执行的;(三)申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的;(四)法律规定停止执行的。”行政诉讼法第44条规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：(一)被告认为需要停止执行的;(二)原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的;(三)法律、法规规定停止执行的。”以上规定，确立了具体行政行为在复议、诉讼期间不停止执行的原则，同时规定了“不停止执行”原则的例外情形。当然，这些例外情形不构成对“不停止执行” 原则的否定。另一方面，一部分法律条文又否定了“不停止执行”的原则。例如，行政强制法第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”行政诉讼法第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”最高人民法院关于贯彻执行若干问题的解释第94条规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。”这些规定，实际上又否认了“不停止执行”原则。我们认为，从规范行政执法活动，维护公共利益和当事人合法权益的角度出发，应当对具体行政行为在行政复议或行政诉讼期间的“不停止执行”原则有一个全面正确的理解，处理好“复议或诉讼期间不停止具体行政行为的执行”与行政机关申请人民法院强制执行的关系。在行政法律制度和行政行为执行实践中，对于行政机关作出的具体行政行为，在执行方式上存在三种类型，即当事人自己主动履行、依法拥有行政强制执行权的行政机关自行强制执行或者申请人民法院强制执行、没有行政强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行。在行政机关依法拥有强制执行权、可以自行强制执行的模式下，依照行政强制法、行政诉讼法等规定，只有在当事人对具体行政行为在法定期限内不提起行政诉讼又不履行义务的情况下，行政机关才可以依法强制执行。在当事人的法定起诉期间以及整个诉讼期间，行政机关都不能行使法律赋予其的行政强制执行权，从而使具体行政行为在实际上处于暂时停止执行的状态。在没有行政强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行的模式下，根据行政强制法、行政诉讼法的规定，在当事人的法定起诉期限届满之前，以及在整个行政诉讼期间，行政机关都不得申请人民法院强制执行，人民法院也不能受理行政机关的申请，从而使具体行政行为在事实上也处于暂时停止执行的状态。至于行政复议法确立的复议期间不停止执行原则，由于复议申请期限包含在法定起诉期限内，具体行政行为同样要暂停执行。虽然法律没有明确要求复议期间行政机关不能申请人民法院强制执行，但由于复议程序结束后当事人仍可以提起行政诉讼，因而人民法院同样不能在复议期间受理行政机关提出的强制执行申请。因此，在实践中，无论是在依法拥有行政强制执行权的行政机关强制执行模式下，还是在没有行政强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行模式下，“诉讼复议期间不停止执行”的原则都难以真正落实。只有当事人自己主动履行行政决定所确立的义务时，“不停止执行”才有实际意义。对于这个问题，学术界和实务部门还存在不同认识，特别是还有许多细节值得推敲。我们建议，在将来修改有关法律时，对涉及“不停止执行”的有关条文予以细化规定，为行政执法活动提供更为明确合理的规范性依据。2.没有行政强制执行权的行政机关行政强制法第13条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”据此，行政强制执行权的设定遵循法律保留原则，凡是法律没有授权行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关都必须申请人民法院强制执行。对于执行罚或代履行等间接强制执行的方式，法律一般都授权给行政机关实施。例如，对于执行罚，行政强制法第45条规定，行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。行政处罚法第51条也规定，当事人到期不缴纳罚款的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的百分之三加处罚款。对于代履行，行政强制法第50条规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”防洪法第42条第1款规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除;逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”对于划拨存款、汇款，拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物等直接强制执行的方式，法律则根据不同情况，或授权行政机关依法强制执行;或在授权行政机关依法执行的同时，规定行政机关可以申请人民法院强制执行;或规定行政机关必须申请人民法院强制执行。一是授权行政机关依法强制执行。例如，水法第65条第2款规定：“未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续;逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物;逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处1万元以上10万元以下的罚款。”城乡规划法第68条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”二是在授权行政机关依法强制执行的同时，规定行政机关可以申请人民法院强制执行。例如，海关法第93条规定：“当事人逾期不履行海关的处罚决定又不申请复议或者向人民法院提起诉讼的，作出处罚决定的海关可以将其保证金抵缴或者将其被扣留的货物、物品、运输工具依法变价抵缴，也可以申请人民法院强制执行。”税收征收管理法第88条第3款规定：“当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第40条规定的强制执行措施，或者申请人民法院强制执行。”三是规定行政机关必须申请人民法院强制执行。例如，人口与计划生育法第41条规定：“不符合本法第18条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的，自欠缴之日起，按照国家有关规定加收滞纳金;仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行。”野生动物保护法第39条第1款规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起15日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议;对上一级机关的复议决定不服的，可以在接到复议决定通知之日起15日内，向法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起15日内，直接向法院起诉。当事人逾期不申请复议或者不向法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请法院强制执行。”因此，行政强制法第13条所规定的“法律没有规定行政机关强制执行的”，一般是指法律没有将直接强制执行方式授权给行政机关的情形，即依法没有直接行政强制执行权的行政机关作出行政决定后，只能申请人民法院强制执行。需要强调的是，在金钱给付义务的执行程序中，行政机关加处执行罚后当事人不履行行政决定的，没有直接强制执行权的行政机关仍应当申请人民法院强制执行;在作为义务的执行程序中，如果行政决定确定的义务无法代履行，没有直接强制执行权的行政机关也应当申请人民法院强制执行。根据行政强制法第53条，向人民法院提出强制执行申请的主体，必须是依法没有行政强制执行权的行政机关。同时，从提高行政强制执行效率，防止行政机关拒绝履行或者拖延履行法定职责，节约司法资源等角度出发，行政强制法没有规定那些依法拥有行政强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。因此，已经依法拥有行政强制执行权的行政机关，只能自己组织强制执行。对于法律在授权行政机关依法强制执行的同时，又规定行政机关可以申请人民法院强制执行的，应继续适用这些单行法律的规定，由行政机关选择是自行组织强制执行，还是申请人民法院强制执行。(二)申请强制执行的期限申请强制执行的期限，是行政机关有权请求人民法院依法审理其强制执行申请的时间阶段。行政机关申请人民法院强制执行，必须遵守一定的期限，只有在法定期限届满之后，才能依法向人民法院提出强制执行的申请。同时，为提高强制执行的效率，尽快实现行政决定所确立的义务，保证法律的严肃性和有效性，法律对行政机关申请法院强制执行应当有一定的时限要求，行政机关不能无限期向人民法院申请强制执行其行政决定。行政强制法第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”这里的法定期限，指的是法律规定的当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的期限，是当事人面对公权力的介入而获得行政救济权的时间阶段。例如，行政复议法第9条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过60日的除外。”行政诉讼法第39条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。”这里的“60日”和“3个月”就是当事人寻求救济途径的法定期限。根据行政诉讼法、行政复议法以及最高人民法院关于执行若干问题的解释，人民法院在审理行政非诉案件时，对该条款的适用应区分以下几种情况：第一，如果法律规定当事人可以选择申请行政复议或者提起行政诉讼，当事人获知行政决定后，在法律期限内没有申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有强制执行权的行政机关可以在法定期限届满后申请人民法院强制执行。这种情况下的时间计算方法是，以当事人知道作出具体行政行为之日起的3个月为期满之日，以期满之日的次日为起点开始的3个月内，没有行政强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。第二，如果行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人诉权或者起诉期限的，应以当事人在知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起的3个月为期满之日，以期满之日的次日为起点开始的3个月内，没有行政强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。当然，当事人必须在从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起的2年内行使诉权。第三，如果当事人不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，应以当事人在知道或应当知道该具体行政行为内容之日起的3个月为期满之日，以期满之日的次日为起点开始的3个月内，没有行政强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。当事人行使诉权的时间限制是，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起不超过20年，其他具体行政行为从作出之日起不超过5年。第四，如果由于不属于当事人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。在这种情况下，应以当事人不属于其自身原因消除或恢复人身自由之日起的3个月为期满之日，以期满之日的次日为起点开始的3个月内，没有行政强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。第五，如果法律规定行政复议是最终的救济程序，而当事人在法定的60日期限内又没有申请行政复议的，这种情况下的时间计算方法是，以当事人知道作出具体行政行为之日起的60日为期满之日，以期满之日的次日为起点开始的3个月内，没有强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行，超过3个月的，人民法院应当依法不予受理。为提高强制执行效率，节约执行成本，维护公共利益，行政强制法将行政机关申请人民法院强制执行的申请时间规定为“期限届满之日起的3个月内”。但是，最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第88条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理”。因此，行政强制法与最高人民法院司法解释的规定并不一致。根据法律位阶适用原则，行政强制法实施后，行政机关申请人民法院强制执行应当统一适用3个月的规定，而不再适用司法解释中180天的规定。(三)催告催告，是行政机关在申请人民法院强制执行前，应当先向在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的当事人发出通知，要求和督促其自觉履行行政决定的程序。申请人民法院强制执行前的催告，主要内容是告知当事人违法的事实及可能的强制执行后果，使其意识到自己的错误，