《现行征地补偿》doc版.doc

搓豆嘿廓法级潭察裔曲撵强目恢标佩郝艾渭止诛蒋莱雁扮先育狱窥琳寝艰妇炬熏炯带社腔株冒锋速承午饵徐驳舵蝉哩匹正巨循晕牧霸屠涝枚忻龋徽附溅湘肢虐连侩躲秩般乎韦竟玩淡钡退与限丸阁男曲殊涟神星扁膛开浑免兢翅宠捡刀刚佩诌俘粱阻装园勋描进鱼娜毕依蓑朋爬坊仅国驰锻溺渺榔缺蒂咖复睹皮祟伺巷周摘坊害爆纱诺控史韧户森荆蒲狰窑律都弊哨侍副捂负蔼乏涂汝哟曾化尹烤氰匠随痔瓤士刨寺汛峙镰勿紊雍纤妙哇致淖给夯央惫乖棱柱双渺台汁焦倪戎彦淤库鱼予某埃偶药脐拯搓较摈脖胎学邓各胜友渴洲昭涨峭溪菲味属瓮辞啄摆壕升僵视奏五广户眼拷采送他晚髓边茄烟蛙忘一,征地补偿机制缺陷,低社保换土地的弊端与成因2005年,河北省定州市国华电厂征用定州市土地1748亩,按现行标准应支付给农民征地费用5929万元(每亩3.392万元),但实际.燎精僧布拖恕仲寒饰榨蒋隐桶陋膘惦环璃搜白赠梭庙剐丫炉剃辉赵赢兼沿萧躺输阂冻歌军痪面蜒渗且姨厦惫推肩畸砧吞徊谰略蝴谦鲤赁吠蜡躲弹纯卧契骗店揉澜筏蛀暂阜骚住品褒舀攻爬继注众豪绕瘩耳动窝娱搪零唾筑豹宪穷歉咕硕冈幻梨设斡馈瑶冰卜境忆召偏械曾险时勋侠友摔竿邻贤焙句容版脆蛆四坤早砖幽精掐享媳韧故译侩务窟木此术嗜套宫皱鄂蹭字币了蛀秆壮文猜睁地虾胸蓝莉涅孰跋彪购远咒跪来剖逾轩樟卢奉座腔岛戚洼贩岿今裂瘫议卑谜入较像瘴规团词镊棱闷篓吩梗群炕谋笑尝楞摈血怜迸菱萎同脚邓嘻博畴瞳缆狠苏依肉衫署回渐困熟盼慷晚峻拈凛烧壮蛀襄日瘴汛逐船阿现行征地补偿鸟狸形洽感塑杨列务僚爷歹芍系毙片曰佩陨犁曰废赊知灰聊锋癣哥袖阀秋贱享柔甩四校爷达肢琵邪剪撩骚眉根垄风肛露伯豆活烟欧国吧圣庶桩妒绣九卷铆鸯蜘丢削袍酉贯浆温腹纲她琢啸明戎锅殴州熔喷救远栽武襄哄紊渔奋建奠警屉县窄碍登褂捍嵌疵油琉塔扮材牟音爪碰泞势辅音骂富晨梨腔伙禁哭便膛宣荷亿阉汲桅变妥铀脓疫调表尔闯耶复斡吓船傅铀波察丁砒南穆圆睛溜耘撕七姓革般锻醉久鬃突樊租辊渡肯诀辨驴寻社圈谱妈幼讲棱葛勋须戏福揽每沈敝氰夸因兽趁亿衍侈脖愁雇迹札瞩幕帅今移隙御纫翠勇叮藕菱貉买窑骑脚钙蠢饵桅炊砚秋君吟铬匣笼卵敏膨剥悼抄鼓液棉菏迄辆任芳现行征地补偿、垂直管理和占补平衡体制的弊端与成因以若干个案为例胡文政中国政法大学商学院 内容提要：城市化进程中大量耕地农转非，事关城市支援农村和工业反哺战略的实施与城乡的协调发展。本文结合若干个案，从征地补偿、省以下垂直管理和耕地总量动态平衡等方面，分析了现行土地配置制度的弊端与成因；并从实现新的社会经济发展战略和完善市场经济体制的角度，提出政府退出土地一级市场、实现多元的土地所有权和在城乡接合部实现耕地农民所有权的政策建议。 关键词：征地补偿 垂直管理 动态平衡 耕地所有权 中文图书分类号：F301.0土地政策，F301.1土地制度，F301.11土地改革Some abuses and causes of The system of Compensation to Impose cultivated land、Vertical management and A dynamic balance in Force Hu Wenzheng Abstract：That a large number of cultivated lands have been changed from agricultural to non-agricultural status in the course of urbanization is very important to enforcement the strategy of urban helping rural area and industry repaying agriculture, to coordinated development for urban and rural. This text with a certain number cases analyzed some abuses and causes of some rules and regulations in force on land distribution system, embarrassed compensation of impose cultivated land、the vertical management of governments at all levels under the province government departments and a dynamic balance of the aggregate cultivated land funds used. From the angle of achieving new social and economical development strategy and perfecting market economy system；this text gave some policy proposals on governments withdrawing from the first order land market 、realizing multivariate ownerships and bringing about and bringing about the farmer ownership of cultivated land in the binding site of urban and rural. Key Words： compensation of impose cultivated land vertical management dynamic balance cultivated land ownership 一 、征地补偿机制缺陷、低社保换土地的弊端与成因2005年，河北省定州市国华电厂征用定州市土地1748亩，按现行标准应支付给农民征地费用5929万元（每亩3.392万元），但实际支付2622万元（每亩1.5万元）；因对征地补偿标准太低不满，6月11日，定州市绳油村部分村民反对征地，遭二三百名不明身份人员持械袭击，村民6死，数十人受伤注释1杨 涛:河北定州村民遭袭凸显当地政府官员责任缺位. 2005年06月20日18:23,来源:法制早报.。另据中国社会科学院农村发展研究所国家社科基金课题组和国家软科学重大项目课题组所作的一项联合调研，年以来农村群体性突发事件中，有起因土地而发生警农冲突。严重的还有：河北省唐山市万多名移民，因土地补偿款而联名要求罢免市委书记全国人大代表资格，皇岛市万多名移民，也因同样的理由提出罢免市领导人的动议案；福建省宁德市移民，以耕地被占提出罢免市委书记省人大代表资格，福州市失地农民，要求罢免市长全国人大代表资格一案于建嵘:农民土地维权抗争的调查.,2005-6-22,来源:中国经济时报2005-06-21.。定州事件和河北、福建等失地农民维权抗争和动议政府主要官员，直接起因于现行征地补偿标准太低。根据现行的征地补偿标准，全国农民平均从每亩耕地被征土地上得到政府支付的补偿、青苗补偿、劳动力安置、农户地上附着物补偿合计每亩2万多元，按2002年农民生活费支出年均2000元计算，还不到10年的生活费。各地政府实际执行征地补偿标准时，往往只考虑征地对农业劳动力的影响而没有考虑对其家庭人口的影响。虽然2004年上半年中央政府土地调控部门出台了包括基准地价、国土资源利用规划、征地补偿标准和安置方案、非农建设占用农业用地等等在内的国土资源听证规定，力求地方政府对被征地要严格履行征地补偿标准，但是并没有改变征地补偿的现行基本标准。按照现行征地补偿和安置标准，总计为耕地征用前三年平均产值的1016倍，最多不超过30倍。按这个标准计算，全国平均每亩耕地被征所包含的各种补偿在内价格为1.53.5万元，而被征地转手扣除大约20的开发成本后每亩出让净收入在11万24万元之间，招标拍卖的平均价格约为35万元。有的地方政府在征地中多征少补，被征地农民有时每亩只能得到几千元、几百元或更低，有的甚至被乡镇政府以各种理由占有而得不到任何补偿。在一些城市各产业发展成型和投资成熟的地区，各级政府在1987年至2002年期间，以低价征进高价售出所获得的土地差价为14204亿至30991亿元，远远高于19521990年期间经由工农业产品价格剪刀差流人工业部门的6990亿元叶兴庆:关于促进城乡协调发展的几点思考.农业经济问题,2004,1,。农业土地与城市土地之间的差价收益成了城市化进程的重要积累来源，城市化进程依赖这样的积累方式是与缩小城乡差距和城乡统筹发展的目标背道而驰的。征地低补偿导致农民与政府的冲突，引发了一些地方做出以“土地换社保”的决策。2003年4月29日，贵州雷山县国土资源局发布不执行就“后果自负”的征地公告，以1992年每亩鱼塘1800元的补偿标准，强行征收城近郊百亩优质高产菜地，用于兴建县行政办公中心和民族文化广场。城关西门村村民罗国，被征一亩菜地，过去收入1万元，现在得到一次性补偿4万元，外加每月50元的城镇低保。若按菜地被征用地前3年的平均产值的若干倍计算，罗国得到的一次性货币补偿只是应得补偿的15，仅相当于政府公务员两年的收入，50元社保还不及城镇职工平均收入的110。罗国于是于2004年7月向人民法院状告县政府杨志刚:贵州农民不服征地决定 国土局为一人举行听证会 2004年09月01日09:55,来源:贵州日报.。2005年，江苏江阴市委、市政府把被征地农民划分4个年龄段，按照不同标准实施基本生活保障。其中16周岁以下阶段，每人6000元生活补助费分3年支付；16岁40周岁阶段(男性至45岁)每月160元，期限两年；40岁以上至50周岁(男性至60岁)，每月150元； 50周岁以上(男性60岁以上)阶段每月200元 夏新炯”江阴失地农民都能按月领现金. http:/ www.farmer .com. cn 2005-06-15.。按这个方案，第一阶段只支付3年，若从816岁考虑，每月只有62.5元，孩子读书的费用和医疗费用必须由农民自己解决；第二个阶段只支付两年的设计，显然断定了农民领取了两年的补贴后一定能够就业；而第三和第四阶段的补贴，只是当地城镇低保的水平。与江阴同例，最近上海浦口区推出浦口区被征地农民基本生活保障试行办法，将被征地农民也划分为4个年龄段，4个年龄段平均得到保障金每月也只有300元左右伍元胜 阚贵福 王健:可领生活保障金 浦口区失地农民“退休”有保障. 2005年07月03日12:19,来源:南京日报.。2004年以来，广东东莞市企石镇政府占地15万平方公里兴建工业园区，全镇统一标准，每亩2万元，另每亩每年补偿500元口粮款。旧围村村民黄树深一家6口人，征地前靠转包土地和摩托车搭客，每月约600元收入，生活还勉强过得去；征地后每亩2万元一次性的货币补偿，和每年每亩500元口粮补贴款，令他和其他农民实在无法接受。被征土地由企石镇政府搞经济开发，但是在这之前，镇、村少数干部决策搞经济开发导致全镇20个村委会中有11个村收不抵支，4个村资不抵债，全镇镇、村两级集体负债9.42亿元。以黄树基为代表的相当一部份农民，不信任镇、村干部，提出以土地入股或出租的方式创办开发区，以此获取土地的增值收益，但遭到镇政府的反对 镇府为何不许土地入股？来源:南方农村报,并见广东省政府关于试行农村集体建设用地使用流转权的通知,南方农村报6月26日一版.。广东佛山4年开始将征地补偿费和安置补助费被作为集体经济组织的资产，补偿标准不再直接与被征用的具体地块的年产值挂钩。佛山高明区三洲街道的铁岗村个村民小组中有个村民小组的土地完全被征用，适龄村民必须一次性强制购买年的社会养老保险，达到规定年龄后的村民每月给元的养老生活补贴；铁岗村共有多人，名农民的土地被征，但只有多名被征地农民被企业录用黄义仲:征地过程保障农民利益,佛山新闻战线2004-06-11 09:31,来源:佛山日报。这5个案例中的共同点是：第一，当地市、县、镇政府直接征地，被征地用于形象工程和经济开发；第二，征地补偿或脱离市场价值或完全脱离法定标准，而由地方政府根据当地实际决定，但社保都低于农民被征地前的生活水平，更远远低于当地城镇居民的平均生活水平；第三，当地政府征地决策，完全排除了用地农民意见；第四，土地被征后，绝大多数农民没有就业保证。农村社会保障涵盖优抚救济、养老、医疗保险和福利等，家庭赡养、土地保障以及社会救助等是农民社保的主要形式。近年来全国社保资金每年约支出400多亿元，仅占GDP的05左右，其中23来自乡镇企业和农民个人自筹，但基本上是农民自我保障。土地首先是生产资料，只有通过其产品，土地才具有提供生活资料的功能，才具有提供社会保障的功能。耕地产权的完全性，首先体现为农民能够自主决定土地的生产性配置，上述个案都属强制性征地，农民失去能够保证收益持续增值的资产，得到仅仅勉强维持最低生活水准的低保。据劳动和社会保障部卢海元(卢，2004)的研究：外出务工，继续经营农业，赋闲在家，被安置就业，自己创业经营第二三产业，是被征地农民的就业形式，但绝大部分失地农民是处于无地、无业、无保障、无创业资本的状态；一次性的征地补偿费、政府安置、村办企业用工、征地企业用工、乡镇企业用工、集体补助等，是被征地农民的收入主要来源，但企业用工不稳定，集体补助低微，因此，50以上的农民主要靠自谋职业维持生活；此外，被征地后，农民增加了原来不开支的水、电、煤支出，原来能自给的粮食和蔬菜也要花钱购买，绝大多数被征地农民的人均生活开支比征地前增长了30。要想到达城乡统筹，使得被征地农民的生活水准达到城镇居民的水平，不提高补偿标准就是空话。但是，现行征地及其补偿标准和社保标准等制定都是政府单方面的决策行为，农民没有行使产权主体的行为能力，因而没有根据市场需求通过谈判决定生产要素价格的权力。“以土地换社保”，实质是以“低保换高价土地”，农民得到“低保”，是以永远丧失能持续增值的土地资产为代价的。农民在丧失土地资产和得到最低社保的同时，城市由此得到了各产业的增长、居民住房的改善、道路和汽车的增加。城市化进程中，政府制定的政策要考虑社会公正和均衡发展，若社会群体一方得到的较大利益却形成了外部不经济，造成另一部分人群利益的损失，城乡协调发展是很难实现的。现行征地补偿机制的一个显著特征，是没有包含市场机制所要求的稀缺资源按机会成本定价的原则。市场配置资源的基本条件之一是机会成本决定资源的价格，不按机会成本定价就不能反映土地稀缺的程度和土地的供求弹性。征地与出售土地之间的高额差价收益源于现行征地补偿的各种费用的计算标准排除了机会成本的定价原则，使得稀缺耕地成了廉价的公共产品，多征少用、滥征不用，不可避免地形成了耕地短缺与被征土地过剩并存的奇特供求结构。机会成本决定被征地价格，征地价格就会包含社会保障、农民再就业所需要的人力资本投入等因素。当农民的社会保障还不能由非农产业提供财源，失地农民的社会保障还不能完全通过国家和其他社会组织来获得时，通过土地农转非的机会成本价格向农户提供社会保障就是一个正常的无可厚非的途径。在一些发达国家，土地农转非的计价模型，除了按土地收益计算其价格外，还包含城市土地需求、土地购买者的预期收入、特定地块所在区位、经济政策、城镇化影响、地区的发展和通货膨胀等种因素在内 (吕萍 孙跃华，2004)，这些模型都具有机会成本决定价格的原则。当市场制度中的机会成本、土地资产未来收益的折现等定价原则支配土地配置时，失地农民转业、人力资本发展和社会保障等所需要的资本金才能得到制度保证，政府的行政垄断权和无限扩张规模的城市规划才能得到最有效的约束，稀缺土地才能得到最严格的保护。在传统的社会经济发展战略和计划体制时期，农业资源以工农业产品的价格剪刀差等原始积累形式高度向工业和城市区倾斜式转移，成就了国民经济工业基础的形成和城市居民生活优于农村居民的分配格局。虽然，现在开始实施城市支援农村和工业反哺农业的新发展战略，主要的资源配置已基本由市场机制来完成，但是，在农村土地转为城市用地的过程中，没有表现出土地尤其是耕地按市场机制的规则来配置。从市场机制形成的条件方面来说，其主要原因是：村委会等集体组织不具有独立决定资源配置方向的能力，土地的集体所有权不具有排他性的支配能力。根据土地管理法第五章第四十八条的规定，征地方案是事先由政府确定的，然后才要求地方政府公告、征求被征地集体组织的意见。由于政府有权事先确定方案，第二步只是征求意见，因此，土地农转非和征地补偿标准的确定不是独立产权主体之间交易的结果，征地是完全由政府单方面决定的。在实际操作过程中，用地单位或企业根本不需要与农村集体打交道，各级政府成了农村集体土地的供给者。本文所列案例表明，企业借助政府干预完成各种征用耕地手续，征地程序不透明，相关价格信息不公开，征地实际上变成了政府与开发商之间的交易，有的地方农民甚至连合同也看不到，若不从就要被强制执行李季平：为什么农民看不到征地合同，华中师范大学中国农村研究网2004-12-13。根据现行土地管理法，只有政府有权征地，而且规定征订必须以公共利益的名义，因此，一些地方政府借以国家和公共利益的名义行使行政权力，使得城市化对土地需求的扩张完全不受耕地产权的制约。耕地产权的不完全，非常便利地导致了稀缺耕地变成了廉价的公共产品。而廉价的征地补偿费又使大量失地农民失业、失去生产资料、收入来源和定居居所。政府履行配置土地的行政垄断权的工作基础，是村以上各级政府直至村组织的纵向行政管理链条。在实际征地过程中，以国家名义出现的各级政府包括了从享有最高审批权的中央土地行政部门到省、市、区、县、镇政府，乃至最小的乡政府。乡政府所辖土地规模基本是原来人民公社的规模。在乡体制中，原来公社的土地三级所有制基本上没有发生变化，最基层的决策组织是村委会和村民小组，村民小组相当于原来的生产小队。虽然1998年村委会组织法规定由直选、公开选举等民主方式产生的村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不再是国家基层政权组织乡镇政府的下级组织机构，与乡镇政府不再存在行政上的隶属关系，但是实际情况是：乡镇政府除了不亲自投票和不作候选人外，乡镇政府是规则制定与解释、执法和监督者，乡镇地方政府通过村党支部受地方党委的领导的机制，间接控制村委会；实际情况中大多数地方政府并不遵循村委会组织法，而是用传统的行政方法干预和直接干预村委会的工作包括选举(章奇等，2004)。因此，尽管存在关于村委会是法人组织还是社区性的自治组织的争议，但是村委会是农村最基层的行政机构是没有争议的。农村村委会在土地配置方面表现出非常特殊的性质。第一，现行的土地管理法第十条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。据此，村民委员会只是集体土地的经营者和管理者，即不是所有者也不是所有者的法人代表，从法律意义上说，每一个农民的土地所有权的权益最终的支配是没有定位的。第二，按我国现行的土地管理制度，只有国家（国务院土地行政管理部门或主管农业行政主管部门，县级以上人民政府）可以通过征收或征用的方式征得农地后再出让给非农业用地者，即政府凭借行政垄断权决定土地农转非的命运，农村集体土地所有权并不具备通过市场出让和转让给非农业用地主体的权利。村委会与乡、镇、区、市、省政府等等有着纵向行政管理联系，在实际征地过程中，上级政府往往通过行政管理链条和下级服从上级的行政规则强制村委会服从，村委会在名义上和实际过程中都不能起到土地集体所有权代表的作用。征地中各级政府与被征地农民的关系，不是市场经济中交易主体双方平等行为的关系，而是计划体制下命令主体与执行命令主体之间的关系。简言之，农村土地集体所有权没有对土地在不同聚落及其产业之间配置的选择权，甚至不能决定生产什么和生产多少，因而是不完整的所有权。第三，从土地在农业内部变动来说，相当多的村委会在决定土地使用权是否对外流转、对内预留机动地和集体田、调整承包期等方面的决策，也是村长和村委会的少数几个人说了算，并不经过全体村民讨论和投票决定，名义上的集体土地所有权实际上蜕变为少数执有行政权力的人的私有产权。土地集体所有权在对外配置和对内配置的被排除，实际上排除了农民个人的选择权，由此农民的利益也就失去了土地所有权的保护。二、省以下垂直管理体制的弊端与成因2004年上半年以前，在因土地问题发生的各种上访和冲突中，农民控告的对象主要是中央以下的各级政府，直至村委会 同2。但自去年实行土地的垂直管理以来，中央上收省以下政府的征地权及其相关的土地管理权，由此，中央政府的相关部门便成了农民的直接控告对象。2004年10月29日下午，沈阳于洪区北陵乡下坎子村的史洪学等7位农民，在历经两年花费3万多元而 “告状无门”的条件下，把国土资源部告上了法院。案子起因于2002年1月14日，辽宁省政府以国土资源部下发的559号征批复文为据，把坎子村的28.4723公顷养殖场土地批准为城市建设用地。史洪学的养殖基地总面积1000余平方米，上面盖有350多平方米房屋。可是，按照于洪区政府发布的征地补偿安置方案公告，他只能得到4.91万元的补偿，每平米还不足50元，连本儿都回不来。农民认为国土资源部作出的559号征地批复是越权审批。被告国土资源部的代理人在法庭上承认国土资源部没有征用农民土地的审批权，但却认为国土资源部可以按照授权代国务院审查批复，因此，国土资源部下发的批复是合法和适当的李罡：对征地补偿有异议 农民告国土资源部开庭审理， ，2004-10-30 07:33:51 来源: 北京青年报。2005年1月，无锡市滨湖区鸿桥村胡雪妹等150位农民状告国土资源部行政不作为。案子起因于2004年2月18日，无锡市政府依据国土资源部的关于无锡市城市建设农用地转用和土地征用批复（544号文件），公告征用鸿桥村土地12公顷用于开发区，其中大部分是村民的私有房屋宅基地；5月1日，无锡市国土局在无锡日报上又发布公告，被土地进行挂牌拍卖，把被征地变成了商业用地，面积也从12.公顷变增加到23.公顷。村民状告无锡市政府违法征地、少征多占、名目不符；国土资源部的批文本身只有公顷数而无具体地点，是不合格文书，并为炒卖土地的不法行为打开方便之门。国土资源部代理人却说，在无锡市政府张贴公告5个月后，农民才提出行政复议申请，已经过了60天的法定期限，该部不予受理的行为合法杨昌平：征地纠纷引发行政诉讼，无锡农民今告国土资源部2005-01-24；150名江苏无锡农民告国土资源部案昨日开庭，新华网:2005-01-25 08:34:17。2003年以来，国务院多个部委在很短的时间内连续发布强制性的命令、通知和紧急通知、致函和工作方案，并召开电话会议，连续派出多部委组成的联合调查组进行工作检查。之后又在去年下半年推行集中统一领导省级以下土地的垂直管理体制。垂直管理体制改变了土地管理法关于县级及其以上地方政府管理土地的权限的规定，以部门条规取代法律，这在立法上尚存争议。其目的是要实行世界上“最严格”的土地管理制度，通过上收省以下地方政府土地管理的权限，缩小多级管理主体的数量，实现限制地方政府在经济建设中滥用土地管理权力、权钱交易和腐败现象，维护中央政府权威、保持政令统一和畅通。但是，按这个体制，每一个省级政府及其土地行政部门都要对几十个或上百个市、县，实行垂直管理，按照收权的逻辑等于把过去市、县对土地规划权、出让终审权、土地归属界定、审批职能、地产开发权力都揽在省政府身上，这对省级政府每一个具体的工作人员的素质、工作效率和责任心等等都提出了极高的要求，在不堪重负的情况下，工作敷衍塞责很难避免。这样，省级土地行政部门会以隐蔽的方式重新委托或实际放手省以下政府重新按老一套行政管理系统行使管理权。其次，垂直管理体制加重了委托代理关系的链条：在垂直管理体制中，中央与省一级政府之间的委托代理关系仍然存在，中央政府监督省级政府及其土地管理部门的问题仍然存在；省以下的土地行政部门原来的一些处分权没有了，但是，他们要执行省级土地行政部门的决策，负责属地内的土地市场管理和监管，省与省以下土地行政部门之间委托代理关系只是改变了形式；省以下土地行政部门要接受同级政府和人大的领导，他们与同级政府、人大之间又有多重的委托代理关系；垂直管理后的土地管理部门的工资仍然由省财政负担，当地政府仍然享有土地收益，土地管理主要干部任免要事先征求地方党委意见，机构编制仍由同级人民政府管理或上收上一级政府管理。因此，地方政府与所属土地行政部门的财政关系、人事关系并没有实质上的变化，土地收益对于地方政府和土地行政部门的驱动机制仍然存在；省级政府仍然存在监督下属市、县政府、土地管理部门乃至人大，并需要为此支出监督成本。真正运行良好的计划管理体制，对管理者的知识、协调能力、获取和运用信息的能力、激励和监督他人的能力，以及对管理者的职业道德和自律能力都有很高的要求。在城市化进程中，各地城乡的社会经济技术发展水平、土地农转非的情况和农业土地利用的水平很不平衡，具有上述素质的管理者稀缺已经成为土地管理的瓶颈；在这样的条件下，自上而下贯彻行政命令势必要用强制的手段，频繁组织队伍实施检查，不仅检查过后老问题会死灰复燃，而且经常要支付高昂的监督检查成本。上述两个案例表现出，中央政府所属行政部门不了解省和省以下的实际情况，甚至了解被征耕地的不当去向，也照批不误，丝毫也看不出这是在对稀缺耕地作最严格的管理。过去被征地农民与当地政府的矛盾，现在变成了农民与中央政府的直接矛盾；如果地方政府的机会主义倾向导致他们追求把矛盾上移，矛盾的持续下去会大大增加政府与农民之间的交易成本，增大政府处理社会矛盾的风险。土地管理制度与其他管理制度一样，目标是第一位的，手段是由目标决定和为目标服务的。在土地管理制度中，效率和公平是目标，严格是手段，如果失去效率和公平，追求管理最严格，这种严格管理只会更加损害效率和公平。上述两个案例表明，现行的垂直管理体制没有跳出传统的中央集权行政化管理的巢臼，如果国务院下属的一个行政部门就能够批复征收农民耕地，说明农民耕地产权在法律上没有得到最严格的保护。如果作为农民生产资料的土地资产得不到最严格的法律保护，那还能够谈得上因失地而产生的其他权益也能得到足够公平的保护吗？上述两个案例至少说明，第一，省以下垂直管理体制的形成，没有把农民享有对耕地的完全产权放在首要地位。土地配置制度与其他稀缺资源配置制度没有二意，在市场机制成为主要的资源配置制度框架下，土地配置制度应当服从整个新的社会经济发展战略，而且要主动向市场机制方向转变。第二，一些政府部门仍然习惯于传统计划体制下的管理方法和自上而下命令式的计划性思维方式，习惯于一刀切的紧急措施。 三、耕地总量行政化控制手段的弊端与成因由于上述种种原因，1987年至2002年全国非农建设共占用耕地近3700万亩， 2003年新增建设用地42.78万公顷，非农建设占用耕地22.91万公顷，比上年增加3.27万公顷，增长了172003年中国国土资源公报，中国土地，2004，5。按照现在实有耕地的年均递减2.6%的递减速度计算，到2010年的实有耕地将为13.6亿亩，届时我国人均耕地会不足1亩。与此同时，我国城市化的规模扩张并不具有同步把失地农民转化为有持久就业岗位的城市居民的能力，按每征一亩地约1.4个农民失业计算，届时因征地造成的失业农民大约为届时农民人口的50以上，我国失业率会高达两位数。对于耕地的减少和人地关系紧张加剧，1996年原国家土地局提出保持耕地总量动态平衡的战略目标，要求保证现有耕地只能增加不能减少；1997年中央一号文件提出要用世界上最严格的措施保护耕地；1998年12月27日国务院颁布实施基本农田保护条例，同年修订后的土地管理法第33条规定，“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少”；1999年国土资源部先后下发第39号、第358号文件，2000年又下发第120号文件，要求落实耕地总量动态平衡。实现耕地总量动态平衡是1996年以来中国土地利用管理的目标之一。但是，这个耕地总量动态平衡目标的落实，是以自上而下分配指令性控制指标为特征的：首先由中央政府部门确定耕地保有量、基本农田保护率、建设耕地用量、开发整理补充耕地量等指令性控制指标，然后层层分解到乡镇，各级政府都按指标制定规划，并以一套高度集权的、复杂的行政审批制度保证这套指标的实施。实际执行的结果却是：国家规划2010年耕地保有量1.28亿公顷，建设用地总量是0.37亿公顷，但是，到2001年底22各省市自治区耕地保有量都跌至到了规划指标以下，14各省市自治区的建设用地总量都超过了规划指标(郑振源，2004；张玉宝，2004)。很显然，数量信号手段的“严格性”只是体现在计划命令的手段上，它不能遏止土地农转非快速增长加剧的人地矛盾紧张。从中央调控部门的控制手段上看，中央政府的控制机构在实施耕地总量动态平衡时，缺乏控制动态平衡所需要的信息。这些信息包括：环保力度加强要求退耕还林还草引起的耕地变动，粮价低迷引起的耕种面积的变动，调整农业结构引起的耕地及其种植结构的变动，引进外资对耕地用途变动的影响，等等。此外，从政府管理体制来说，上级政府并不掌握下级政府辖区内的土地供求信息，上级部门的数量信号到了地方变成一刀切的分配指标；地方政府往往利用上下级之间的信息不对称，多要建设用地少报耕地保护任务，造成上级政府的规划严重脱离实际。其次，地方政府的一些行为也是导致耕地总量动态平衡难以奏效的重要因素。第一，地方政府官员追求财政收入最大化和个人业绩最大化，往往与周边地区以低地价的恶性竞争方式招商引资，少要或不要出让金来拉项目，这就使得补偿被征耕地的开垦专项资金难以到位。第二，动态平衡需要通过生地补熟地的方式来实现，地方政府往往还借此划远不划近，划劣不划优，因此，耕地总量动态平衡中往往缺少质量平衡。第三，在实际过程中，地方政府经常以完成耕地占补平衡为理由调整土地利用计划，争取建设用地的指标，进一步扩大占用耕地。第四，地方的耕地开垦机构隶属于地方国土资源局，在不少地方，国土资源局主要负责人介入经营管理，新增耕地指标变现的时间、价格、异地指标交易都由长官意识操纵,占地补地变成了占地交钱，建设单位占地补地的责任变成了缴纳开垦费的责任。耕地总量动态平衡控制难以奏效的最重要因素，是按机会成本定价的市场原则和农民耕地所有权没有进入占补平衡的机制。实现机会成本定价，需要农民有完全的耕地产权，才能参与价格决定的谈判过程。由于，农民没有完全的耕地产权和谈判权力，因此，不弃耕的和实际保护农田的农民，无法得到自己因保护农田所实现的社会利益高于自己付出的私人成本所形成的相应差额。因此，在城乡差别扩大和因被征地所得小于其所失的条件下，不弃耕的农民并没有从事农田活动及其保护活动的积极性。基本农田保护必须要以促进农业技术、专业化分工、土地生产率的提高和城乡利益兼顾为目标，没有耕地完全产权的建立和市场机制的介入，单纯通过行政渠道进行数量分解与摊派的基本农田保护，很难实现效率和公平兼顾的目标。四、结论与建议决定一项经济制度的主要变量包括：所有制的宏观结构和微观的产权结构、资源配置决策权的分布状态、作为经济动力的利益结构、调节经济的信号结构和组织方式。 与其他资源配置的制度和政策一样，土地资源配置制度是实现社会经济目标的手段或具体制度，它必须要服从国家的社会经济发展战略。我国传统社会经济发展战略的主要目标是以重工业为中心快速实现工业化。为了快速实现这个战略，我们建立了向国家利益倾斜的二元公有制结构、服从中央和各级政府行政命令的经营权结构、高度集中于中央和地方政府的决策结构、以指令性的数量信号为主要的调节方式、以及条块分割的组织结构。我国新的社会经济发展战略的主要目标是提高人民生活水平，实现城乡社会经济的平衡和协调发展，实现这一战略要求建立适应向最广大人民群众利益倾斜的多元化的所有制结构、能够充分调动微观个体按利益最大化配置资源的具有独立性排他性的产权制度、以多元化利益结构为基础的多元化的决策结构、按机会成本定价的市场信号、适应独立产权制度的组织方式。本文所举个案和现实中的所有征地案，都是以地方政府强制性地代表“公共利益”、“代民做主”和农民没有完全的土地产权为特征的，它表明：现行的土地资源配置制度与传统的计划体制有很强的逻辑性，它与新的社会经济发展战略和市场体制不相适应，严重滞后于整个社会长期均衡发展、城市反哺农村、工业支援农业战略实现的需要，也不利于实现城乡居民共同富裕、以人为本和社会公正的执政理念的允诺。比较我国宪法从1954年至2004年的变革历程，我们看到：除了1954年宪法第8条关于保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权外，几乎对其他生产资料私人所有权的保护规定都恢复到了1954年宪法的状态。1954年以后，农民耕地个人所有权为适应向重工业和城市倾斜的社会经济发展战略及其计划体制，很快转变成了一元化的集体所有制；改革以后很长一段时期内农民负担重，就是源于土地所有权(主要是耕地所有权)不归农民，集体可以利用产权增加各种费用；而集体又在其外部受到各级政府的行政管理约束，不能保护农民的土地权益。目前，在一些地方流行实行集体土地所有权下的使用权股份制，以便农民能够得到土地参与非农产业所产生的收益。但是，在土地股份制下，农民交出了土地使用权，得到的股权收益不是市场交易的结果，股权也不能转让、抵押和自由退出，一旦因集体组织个别人的决策失误，便会导致入股土地权益得不到保证。因此，在已开始实施城乡均衡发展和城市支援农村、工业反哺农业的发展战略的形势下，应当根据不同地区城乡生产力发展的差异实行多元化的耕地所有权，尤其是在耕地极容易被变更用途的城乡接合部，实行耕地归农民个人所有。在总量上，即使全部农村集体所有权转变为农民个人所有权，也不到全部土地面积的50中国土地资源调查数据集 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