论行政自由裁量权及其法律控制.doc

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资产阶级革命时期的裁量权。（二）19世纪后期的裁量权。（三）20世纪中后期的裁量权。二、行政自由裁量权存在的问题（一）自由裁量行为在行政处罚中显失公平（二）自由裁量行为在具体行政行为中前后不一（三）拖延履行法定职责三、行政自由裁量权存在问题的原因分析（一）行政自由裁量权的弹力性（立法环节）（二）行政司法实践的证实（实践环节）四、行政自由裁量权的法律控制 （一）立法方面的控制 1.行政行为规范化。 2.行政行为程序化。 3.行政救济司法化。（二）执法方面的控制（三）司法方面的控制1、国外对行政自由裁量权实施司法控制的经验2、完善我国对行政自由裁量权的司法审查制度结论：对行政自由裁量权的控制不仅仅要靠立法控制，行政控制，司法控制，更需要我们的执法人员提高素质，全社会普及法律，加大监督力度，通过各方面的共同努力防止公权力的滥用，更好的保障人权。论我国的行政自由裁量权及其法律控制（姓名）摘要：行政自由裁量作为行政权的核心领域,其存在有必然性与正当性,但也存在着被滥用的危险。加强对行政自由裁量权的控制,是行政法的重要任务。行政自由裁量权有其独特的发展历史，从资产阶级革命时期到现代时期，自由行政裁量权走过了漫长的历史过程，已经发展到很高的程度了，但在这一历史发展过程中，也出现了很多滥用自由裁量权的历史行为，如行政处罚前后不一等等。因此我们需要对行政自由裁量权存在问题的原因进行剖析并在立法、行政、司法等各个领域进行控制，使得行政自由裁量权在其合理的轨道内运行，更好地实现自身价值。关键词：行政 自由裁量权 司法 立法一、行政自由裁量权及其发展历史所谓行政自由裁量权，美国布莱克法律词典解释为：行政机关在特定的情况下依照职权，以适当和公正的方式作出行政决定的权力。（一）资产阶级革命时期。以洛克、孟德斯鸠为代表的启蒙思想家提出分权理论，将行政权从其他权力混合状态中分离出来，赋予其独立的、自主的地位。出于对封建专制政治滥用权力、随意践踏民权的恐惧，洛克等提出了严格的法治原则。在这种思想指导下，资产阶级在授予行政权力时比较慎重，并不轻易授予权力，而是制定很多相应的规范，以避免行政自由裁量权的存在，防止权力滥用。加之当时行政管理事务较少，行政关系相对比较简单，立法机关认为它完全可以对行政机关如何管理行政事务作出详尽的规定。在早期，行政机关享有的自由裁量权非常有限，可以说被压缩到几乎没有的程度。因此，被滥用的情况相对较少。（二）19世纪后期。在工业化和都市化潮流的冲击下，随着社会多样化和经济复杂化的发展，为了有效地管理经济和应对越来越复杂多样的行政事务，更好地为公众提供福利和服务，立法机关不得不大量地使用模糊语言和不确定法律概念，严格规则主义开始动摇，立法机关因此也不得不做出一些调整，行政机关在事实上获得了广泛的自由裁量权，既可以在法律规定之内自由裁量，也可以在法律规定之外自由裁量。(三) 20世纪中后期二十世纪中期以后，传统的行政目标和行政管理手段开始发生变化，一些西方国家展开了“新公共管理”运动，从而把公共管理变成了为公众服务。这是行政自由裁量权发展的新的历史时期，行政自由裁量权的相关理论系统已经形成了基本格局。从资产阶级革命时期起，行政组织已经开始有权力的象征，孟德斯鸠有句名演：“任何拥有权力的人，都易于滥用权力，这是万古不易的一条经验。”行政自由裁量权的存在已经成为必要且还在不断扩展。二、行政自由裁量权存在的问题当权力的下放时，行政人员在原有的法律规定范围内行使职权，但国家的规定也不可能会规定得非常完善。行为准则会因具体的现实情况作出相应的牵引。（一）自由裁量行为在行政处罚中显失公平即行权者在法律赋予的自由裁量范围内，没有考虑应当关注的对象之特殊性和行政专业性及其变化了的社会状况等因素，或作了错误的考虑，从而使其做出的行为所体现的倾向与立法意图和法律精神相左，违背行政合理性原则，做出不当的行政行为。公务员在理解法律的时候往往容易受到外部因素的影响，从而使得行政自由裁量权的行使有失公允。不论是何种情形，往往都是行权者利用监督和制约机制不健全的机会，凭借权力行使的垄断地位和各种技术手段故意违背法定目的，不正当使用自由裁量权，进而获取私利。这些行为都与行政法治和行政合理原则相悖，都在一定程度上侵害行政相对人的合法权益。而且在任意裁量中显失公正，对弹性的法律条款用语随意做扩大或缩小解释，导致裁量结果明显不公正。因此，必须对其进行有效的监督和控制。 （二）自由裁量行为在具体行政行为中前后不一法律有一种预测的功能，就是人们能够根据自己的行为、情节和后果预测到自己的行为结果，这一功能同样在行政法中应该体现，使社会生活形成一种比较稳定的秩序。但由于行政自由裁量权的存在，一些行政主体从本部门、本地区的局部利益出发以及考虑行政相对人的社会地位、政治背景、经济状况等因素，往往对类似的行为和事件做出不一致的具体结果。这就往往滋生了很多贪污腐败现象的发生，使得一些公务员收受贿赂，腐蚀了一大批党和国家干部，也使得党在人民群众心中的形象严重受损。（三）拖延履行法定职责我国现行的法律法规中，对履行法定职责有时限要求的有两类：一是行政许可行为：二是行政保护行为。对于这两类行为中，法律法规的时限规定，有的明确，有的含糊，各种法律条款的规定有时也有偏差。但无论哪种情况，行政主体于何时履行法定职责都有自由裁量的权利。根据行政管理的效率原则，行政主体应及时行使行政权，履行法定职责。但在实践中，违反效率原则或者出于某种不廉洁动机，拖延履行法定职责的行为大有其在。例如，行政许可在接到申请人的申请之日起，应当在20日之内作出许可决定。在特殊条件下，也可延长决定时间。行政主体可以在法律给予的时间范围内做出具体的审批结果，也可以故意推脱原由，延长处理结果。为了完善行政许可制度、保证行政许可内容得以实现的重要环节，行政法也增加了监督检查制度，但具体落实到基层行政单位，就不能保证各种监督制度的严格性。三、行政自由裁量权存在问题的原因分析行政自由裁量权的合理存在，并不意味着这种权力能够被合理地运用。事实上，这种自由裁量权被滥用的情况大量存在。行政自由裁量权有可能被滥用是基于以下原因： （一）行政自由裁量权的弹力性（立法环节） 由于法律规范对于行政主体实施行政行为规定了一定的范围与幅度，这种范围与幅度是必要的，同时，也就为其被滥用提供了可能。例如，中华人民共和国治安管理处罚法第二十四条规定，有强行进入场内，展示侮辱性标语、条幅等物品的行为的，并且扰乱文化、体育等大型群众性活动时 秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。可见，自由裁量权的幅度如此之大，行政主体在实施自由裁量行政行为时就有了较大的回旋余地。只要行政行为不超出这个范围，不会明显导致行政行为过分不当之外，都是合法的行政行为。这样，就造成在许多行政领域，当行政主体滥用行政自由裁量权时，行政相对人往往无法得到真正的救济，其原因是他们并未超越法律规定的权限。（二）行政司法实践的证实（实践环节） 从包括我国在内的各国行政司法实践来看，行政不合理行为、滥用行政自由裁量权行为等却逐渐增多。这是由于法律体系在健全，法律规范的强制作用在加强，使得明显违法的行政行为均会得到有效的控制与制裁。但是，另一方面，由于行政自由裁量权的存在，使得不合法、半合法的行政不当行为日益增多。行政主体为谋取不当利益，往往会选择法律风险更小的行政自由裁量行政行为，而行政法律关系救济主体针对这一行为一般缺少有效的控制，因此，滥用自由裁量权的情形也就越来越多。例如，行政处罚中，情节一般和情节严重等字眼，是给予行政人员采用处罚的自由裁量权，只有少许条款对“情节严重”作有详细的规定。 自由裁量权的存在与扩大，有其合理的一方面，有利于发挥行政主体的职能，以实现更高的行政效率，满足社会运行的需要；但是，另一方面，其又可能对行政相对人的权利与法治国家构成威胁。行政人员对自我的约束不够。一些行政机关人员为了谋取私利，滥用自由裁量权，公然与法律对抗，与国家对抗，与人民的利益对抗，最终也葬送了自己。四、行政自由裁量权的法律控制 权力的行使与对权力的控制总是同时存在的，行政自由裁量权也不能例外。对自由裁量权进行有效的控制，应当遵循两个价值目标：其一是使行政自由裁量权能够有效地运作，从而使行政管理发挥应有的效能；其二是防止行政自由裁量权的行使者滥用权力，从而保障公民的合法权益不受侵犯。只有遵循这两大价值目标才能既保证行政程序合法，又保证行政权本身价值的实现。因此，根据我国的实际与问题，当前对行政自由裁量权进行有效的控制，重点应当从以下几个方面着手：（一）立法方面的控制加强行政实体和程序等方面的立法，尽快形成一部完整系统的行政程序法典，对于已经不合时宜的行政实体法应该及时与以清理，并向有关行政机关和公众与以公布，此外，还应该提高立法技术，深刻领悟我国特有的历史背景，并借鉴国外先进的立法经验的等等。笔者从以下几个方面分别阐释此问题： 1.行政行为规范化。促进行政行为规范化的有效途径是完善法律解释制度。在我国，对行政机关的行政行为有界定权的主要是立法机关，行政机关，司法机关。狭义上的立法权仅属于全国人民代表大会及其常务委员会，广义上的立法权还包括地方人大的立法权。立法者的职责不仅仅限于法律的规定，对于法律的解释也是应当重视的。 2.行政行为程序化。行政程序是行政机关在实现行政行为时所应遵循的方式、步骤、时限等。在行使权力时，可能使对方受到不利影响的，必须听取对方的意见。行政处罚中，必须做到公正、公开原则，教育与处罚相结合，使得公民自觉守法。行政机关的行为的程序应该符合行政权的深刻内涵，更要符合广大人民的合法权益。自由裁量权既受法定程序的规范，也受自由行政程序的合理控制，这样才能将行政程序的效用发挥到最大程度。 3.行政救济司法化。我国应当适时修改中华人民共和国行政诉讼法，进一步扩大行政诉讼的受案范围。规范行政诉讼方面的规定，在立法控制的保障下实现司法控制，司法控制是规范行政自由裁量权的最后一道防线，虽然不是最直接的，但却是最有效的。相反，相应的司法控制也就更能促进立法控制的完善。（二）执法方面的控制行政自由裁量权的主体是行政主体，而具体实施者是行政主体工作人员，因此，要求自由裁量行为达到：符合法律授权的根本目的；符合客观规律；行为具有充足的理由，充分的依据；符合国家政策，符合社会公德；符合法定程序要求。 我国的行政法在行政执法上有六大要求,具体有：合法行政，合理行政，正当程序，高效便民，诚实守信，权责统一。但大多数时候，到了基层的行政人员，在把握行政权力时就会滥用权力本身的使命。根据权责统一原则的要求，行政机关违法或者不当行驶行政职权，应当承担相应的法律责任，实现权力和责任的统一。这就要求行政机关及其工作人员在执法过程中增强责任意识，并用以指导正确的行政执法行为。 另外，为了规范行政自由裁量权的行驶，还要从根本从行业行为道德上入手，提高行政主体工作人员的思想道德素质。行政主体工作人员综合素质的高低，是影响行政自由裁量权正确行使的重要因素。因此，应当全面提高行政主体工作人员的思想道德、文化水平、业务素质、思维能力、工作责任等，使行政主体工作人员在其行使行政自由裁量权时受到其素质的支配，进而使其行为自动服从法律，服从事实。例如，中华人民共和国公务员法第十二条，公务员应当履行下列义务：维护国家的安全、荣誉和利益；保守国家秘密和工作秘密；忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德。这些既是公务员的义务，更是对公务员素质的要求。（三）司法方面的控制1、国外对行政自由裁量权实施司法控制的经验在现代法治国家，任何权力的行使都必须受到控制，行政自由裁量权也不例外。现代各国对行政自由裁量权的制约方式各具特色，例如：议会监督、行政自身监督、司法监督、舆论监督、社会公共机构监督等等。例如，影响国防、外交政策制定的在日本，同样遵循行政行为服从司法审查的原则，但司法审查的运用在法律规定上较为狭窄。 2、完善我国对行政自由裁量权的司法审查制度审查的范围应当逐步扩大，加强扩大受案范围迫在眉睫。对于此问题，笔者从以下几个方面进行阐释： 第一，建立合理的司法审查制度。应当扩大司法机关对于行政自由裁量权的审查范围。不仅行政处罚显失公正要受到司法审查，其他具体行政行为显失公正的同样也要接受司法审查；不仅对具体行政行为的合理性进行审查，对个案涉及的抽象行政行为的合理性，法院也应当进行司法审查。 第二，司法控制主要考虑以下几种因素：司法审查的可行性，司法审查的制度。行政程序控制主要有以下几种制度：听证制度，告知制度，职能分离制度，不单方接触制度。 第三，适当建立行政判例制度。我国虽然是成文法国家，但是，不可否认，随着最高人民法院司法解释制度的发展，我国已经间接承认了判例制度。判例已案件的形式已经在我国的司法实践中起到了重要作用。因为法国与我国都是成文法国家，而法国的行政法律制度中存在着大量的判例法，我国可以借鉴法国的经验，用行政判例的方式解决具体的行政案件。总之，对行政自由裁量权的控制不仅仅要靠立法控制，行政控制，司法控制，更需要我们的执法人员提高素质，全社会普及法律。行政自由裁量权具有正反两方面作用，要发挥其积极的一面，抑制其消极的一面，就必须实施法律控制，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。在实践方面，我们还存在许多不利审查的体制方面的不足。例如美国对行政自由裁量权司法审查的发展要求不管对什么性质的行政自由裁量行为，行政机关均应根据详细的行政记录作出决定。这些配套制度没有建立健全的情况下，纵使设计出很好的控制行政自由裁量权的方案，其可操作性仍然存在问题。