推进苏州城市化进程的战略重点.doc

推进苏州城市化进程的战略重点苏州科技学院 杨新海摘要 在经济全球化和知识经济背景下，中心城市的发展已成为城市化的关键。根据对苏州城市化现状的基本判断，提出目前推进苏州城市化进程的战略重点是加强中心城市的发展，而发展中心城市应重在强化综合功能、优化空间结构、塑造城市特色。关键词 苏州；城市化；中心城市；综合功能；空间结构作为中国经济最发达的地区之一，苏州在快速城市化进程中，全方位的村镇和开发区建设在促进“各自为政”的地区经济发展的同时，却付出了中心城市实力和集聚力相对弱化的代价，出现了典型的“强县弱市”现象。中心城市综合功能的弱化不仅大大降低了区域经济发展的整体性，成为阻碍区域经济和城市化进一步发展的主要因素，同时也削弱了城市在社会经济发展中的中心地位与作用，与经济全球化和知识经济发展的客观规律不相吻合。本文首先对苏州城市化现状做出基本判断，在此基础上，将加强、加快中心城市的发展作为推进苏州城市化进程的基本战略，重点探讨了强化苏州中心城市发展的战略重点。一、苏州城市化现状的基本判断1.1 城市化水平城市化水平的测度方法较多，但主要有以下两种基本方法：一是非农业人口占总人口的比重，即非农化水平；二是居住在城镇的人口占总人口的比重，即城镇化水平。就目前我国国情而言，以非农化为基础的城市化指数往往低估了真实的城市化水平，对之专家学者已取得普遍共识；但简单以城镇居住人口为基数统计城镇化水平，常常又蕴含了另一种不真实，具有较大的水分。这是因为，城市化不仅仅表现为城市人口数量上的增加，更重要的是观念、生活方式的实质性转变和城市设施的全面普及和提高。以此标准衡量，权威资料显示的57.82%的2001年底苏州市城镇化水平，在城镇人口基数上至少有二点值得商榷：一是它将接近本地城市人口一半的120万外来人口全部作为城镇人口进行统计；二是随着近年城市空间快速的外延扩展，大量农民因土地征用和行政区划（撤县建区）调整而转变身份成为城镇居民。但有目共睹的是这两部分人口中的绝大部分，其生活观念和生活方式并未随之城市化，其中相当部分的生活空间和生活条件还谈不上基本生活质量，更不用说享受城市文明、享受较高质量的教育、文化等精神生活。因此，决不能因57.82%的城镇化水平而盲目乐观、沾沾自喜，进而影响正确决策。就苏州而言，快速的城市化进程刚刚开始，显性的、形态上的城市化是其突出表现，比较容易见效；而隐性的、内涵上的城市化则是其后一个长期而艰巨的阶段，任重道远。1.2 中心城市实力当代苏州的发展由乡镇工业起步，充分体现苏南模式特点，以后又因外向型经济的强力助推而腾飞。其间县、乡、村利用先发优势、政策优惠和灵活机制，发展势如破竹，而中心城市则由于体制等内外因素的约束而一度发展滞后，使得苏州市经济总量的大部分由县市以下创造，中心城市实力与下辖县级市相比明显薄弱，形成严重扭曲和不协调。以数字为例，尽管苏州市域的经济总量（2001年GDP1760亿元）在全国名列前茅，在江苏位居第一，但中心城市经济总量（2001年GDP618.6亿元）低于同期的南京（981.8亿元）、无锡（800.6亿元），中心城市占全市经济总量的份额（35.14%）也远低于南京市（85.3%）、无锡市（58.9%）以及周边的宁波市（44.3%）、杭州市（76.3%）。再从苏州市内来看，2001年，虽然由于吴县市“撤县建区” 的并入，中心城市经济总量有较大增加，但经济实力仍不占据明显优势，中心城市的人均GDP（29693元）不仅低于昆山（38635元）、张家港（35917元）、太仓（35169元）等县级市，甚至低于全市平均水平（30384元）。中心城市的实力不济，使得其经济上的集聚、辐射和主导功能不强，加之我国行政管理体制上县级市、地级市与省的微妙关系，因而中心城市对区域社会经济发展和城市化进程的调控、整合力度严重不足，这已经成为制约未来苏州经济健康发展、社会全面进步、城市化有序推进的主要不利因素。1.3 中心城市功能与经济实力上的“强县弱市”相关联，无论同历史上文化底蕴深厚、城市功能发达的苏州还是当今国内外发达的大中城市相比，以目前苏州经济发展在全国的地位来衡量，苏州中心城市功能上的单一与薄弱也表现得相当突出。仅以第三产业占GDP总量的份额为例，2001年苏州中心城市为38.09%，仅与苏州全市的38.01%持平，不仅远低于同年的北京（58.95%）、广州（54.10%）、上海（50.69%）、南京（49.40%）、天津（46.89%）、深圳（45.01%）、无锡（44.30%），甚至低于常熟市（40.10%）。由此造成苏州农村城镇化的各项指标在长江三角洲十大城市中均名列第一或仅次于上海名列第二，说明苏州的农村城镇化具有较高水平，但若将苏州中心城市与全国主要大城市、包括长三角中的南京、杭州等城市的中心城市相比较，不仅规模弱小，而且在生产生活服务、社会发展组织、文化繁荣进步等城市综合功能的各个方面，都存在着明显的差距，甚至在某些方面还逊色于昆山、常熟等县级市。苏州中心城市综合功能的薄弱，一方面是前述中心城市实力不强的必然反映；另一方面，也与九十年代后苏州城市发展的战略取向密切相关。1990年以来，苏州的发展基本上以外向型经济为主导，以开发区建设为重点，尽管随着东园西区的崛起，苏州中心城市得到了一定程度的扩容增量，但究其本质内涵，城市架构是开发区组合，城市功能是加工制造业基地，在一百多平方公里的中心城市建成区用地上，竟聚集着六个省级以上的开发区，大量加工型企业如候鸟般蜂拥而至，中心城市的第二产业竟占GDP总量的57.87%，而第三产业占GDP的比例则从2001年的38%不断下滑至2002年的37.4%和2003年的34.1%，中心城市的综合功能并未在快速城市化过程中得到明显强化和根本性提升，由此导致经济大市没有发展成经济强市，经济优势没有演变成综合优势，生产功能缺乏全方位、强有力、可持续的科技支撑和服务支撑。二、加强、加快中心城市发展是推进苏州城市化进程的基本战略城市化可分为两个基本过程：物化的、形态上的城市化和隐含的、内涵上的城市化，二者相互促进、相互交替发展。根据苏州城市化现状的基本判断，不难看出，虽然苏州的城市化无论是人口指标还是物质形态都已经达到较高水平，但更多地表现在物质和形态上，以物化的城市化为主。而内涵上城市化的不足、中心城市实力与功能的薄弱已越来越成为苏州城市化进程面临的主要问题和挑战。内涵上的城市化和中心城市的实力与功能相互关联、互为因果，一方面中心城市实力和功能薄弱的本身就是内涵上城市化不足的突出表现，两者具有极高的关联性和一致性；另一方面，内涵上的城市化主要通过城市化程度相对较高的中心城市的辐射、带动来实现，把城市先进的文化、观念、生产生活方式等城市化内涵要素逐步融入到城市人群中，从而引导生活方式的转变，促使城市地区功能的增强与完善。因此，促进城市化内涵发展与加快中心城市的发展密不可分，加强、加快苏州中心城市的发展是推进苏州城市化进程的必然要求。加强、加快苏州中心城市的发展也是以城市为中心、充分发挥城市在国家社会经济发展中中心作用的客观要求。中心城市实力和功能上的薄弱，使中心城市的地位和作用受到削弱，造成城市间近域的恶性竞争、各自为政，使产业、资源的配置相互割裂、分散或重复，城市在区域经济协调发展中的领导作用和优势地位得不到体现，最终影响城市整体功能的发挥，遏制城市综合竞争力的提升，阻碍区域城市化进程和社会经济的快速、协调、持续发展。因此，在继续实施农村城市化战略、坚持全方位地推进广大县以下农村地区的城市化进程的同时，苏州要以强化中心城市的发展为近期战略重点，在“量”和“质”两方面加快中心城市的城市化进程，毫不犹豫地将中心城市适度做大、全面做强，提高人口、产业、设施在中心城市的集聚度，提高中心城市的规模和功能首位度。加强、加快苏州中心城市的发展更是知识经济和经济全球化的时代要求。在工业化过程远未结束的今天，我国又面临着经济全球化和知识经济的挑战和机遇。经济全球化过程是一种强大的“转型力量”，促使世界经济、政治和社会生活产生一系列嬗变，不仅带来全球经济体系和国际劳动地域分工的重构，同时也正在改变原有的全球城市体系结构。未来国家间、区域间竞争突出表现于城市与城市之间的竞争，城市日益成为经济全球化的中心和载体并主导世界发展。在这种情况下，城市间的经济网络将会主宰全球经济命脉，中心城市作为区域人口和经济要素聚集的核心，是区域参与全球竞争能力强弱的集中体现，因而区域之间的竞争也突出表现为中心城市间的竞争。经济全球化过程中将产生新的 “核心边缘”空间结构体系，这个体系中，中心城市将愈益处于核心地位，其他小城镇或在中心城市领导下协同竞争、或逐渐被边缘化。同时，知识经济是以知识、文化等无形资产的投入为主导的全新的经济形态，其特点是依靠有效的知识活动来促进经济增长。随着以知识为基础的价值增值方式逐渐建立，知识对经济增长的贡献率不断提高，知识、信息和智力劳动将第一次成为经济发展的首要决定因素，而传统的物质资本则退居次要地位。因此，中国未来城市化进程将受到工业化和知识经济的双轮驱动，后者的力量将与日俱增，具有后发性和持久性，进而成为城市化的核心推动力。城市是知识的创新地，也是信息的集聚和发散地，因而，与工业经济相比，知识经济更倾向在城市集聚，也更依赖于中心城市的综合功能。如果说工业化过程中生产的全球化布局使得中国东部沿海地区（甚至乡镇）有机会成为“世界工厂”，产生了苏州典型的“强县弱市”现象，那么知识经济将更依赖集中了全球或地区的指挥和管理机构、汇聚了科技与文化创新能力、连接全球信息与交通的全球城市（global city）或地区城市，而高度集中、功能完善、设施健全和特色鲜明的中心城市将是后工业城市的主流构成，是推动知识经济发展的主要载体。因此，按照江苏省委、省政府“做强、做大、做优、做美”八字要求，加强、加快苏州中心城市的发展是推进苏州城市化进程的第一要务和基本战略。这既要消除不少同志头脑中根深蒂固的对城市化和大城市的恐惧，有时这种恐惧以“隐性”的形式出现，表现为对快速城市化和“做大”的片面苛求；又要科学、正确地处理好“强”、“大”、“优”、“美”间的辩证关系：“强”，即增创优势、做强实力；“大”，即科学规划、做大规模；“优”，即完善设施、做优功能；“美”，即突出特色、做美形象。“大”和“美”是城市建设宽泛的外延，“强”且“优”是城市发展深刻的内涵。“强、大、优、美”是数量和质量、形式和内容完美的统一，是对苏州中心城市未来发展战略方向的高度概括。三、苏州中心城市发展的战略重点实施加强、加快苏州中心城市发展的基本战略，需要针对苏州的发展实际，科学把握发展的战略重点，扬长避短，切实提升苏州中心城市的实力和功能，实现中心城市发展的战略目标。3.1 强化城市综合功能历史上苏州的城市功能相当发达，但如上分析，近十几年的城市发展基本上以招商引资为前导、以开发区建设为载体，以发展制造业为重点，使中心城市应该具备的综合功能日趋薄弱，服务业水平尤其低下，与国内外同类城市发展现状和苏州经济总量规模的差距都十分明显。按照城市经济学的基本理论，城市发展的根本动力及其实力标志在于为其腹地及其更大区域提供服务的水平。发展制造业固然重要，因为工业化是城市化的基础和动力，但现代城市的本质和作用并不简单地表现为发展工业，而在于为更大区域、甚至全球的经济和社会发展提供综合服务和支撑。城市经济发展到一定水平后，城市化的动力将逐渐由工业向第三产业转变，这就要求城市功能必须由原来工业生产的单一型向多功能服务的综合型转变，从单纯的以商品为中心的生产、生活传统服务向以知识和信息为中心、服务于大生产、大市场、大循环和现代生活的综合服务转变。中心城市的发展要围绕促进生产和流通、提升经济发展品质、转变居民生活方式、提高人的素质和社会生活质量的综合功能做文章，围绕为周边腹地和更大区域的服务做文章，增强功能，完善服务，逐步与国际城市新格局接轨。从另外一个角度讲，在经济全球化背景下，制造业的转移十分频繁，一味依靠外资发展制造业存在较大风险。全球资本受利润动机的驱使，在全球范围内寻找投资机会，追求的是投资成本最低、劳动力价格最便宜、政策条件最优惠的“流动性”利益，但地方城市追求的却是“稳定性”利益稳定的增长、稳定的就业、稳定的税收等。“流动性”利益和“稳定性”利益的尖锐冲突，使得全球资本高速流动，置单纯依赖外资推动经济发展的地方城市于高风险的“漩窝”之中，发展的不确定性显著增加。近些年国际资本从“四小龙”到“珠三角”再到“长三角”的大规模迁移现实，足以证明这种矛盾和冲突的典型性和严重性。此外，即使从现状看，苏州中心城市及广大县级市在利用外来制造业创造令人瞩目的GDP和“城市建设”业绩的同时，却付出了土地资源和环境资源巨大浪费（可以单位GDP占用土地、消耗资源、排放污物为据，以铺天盖地低水平利用的开发区工业用地为证）的代价，背负着未来几十年土地增值收益权丧失、土地资源和环境资源不断枯竭、低水平产业结构重新调整的压力，承担着外来资本和技术大规模梯级迁移、地方产业无以为继、地方经济停滞或倒退的风险。要解决这些已经或可能出现的问题，除了政策层面上的措施外，增强城市功能的综合性、加强城市功能对其他产业培育、发展的服务与支撑是至关重要的。一方面，在制造业发展过程中，引进外来制造加工业是必要的，但同时应特别重视具有自主产权的产业发展，通过产业的自主研发、创新和关联，加强产业的前期研发和产业链前后环建设，逐步实现产业的本土化，以减少企业外迁可能，维持产业发展的持续活力。另一方面，中心城市要提高产业的准入门槛和条件限制，严格产业门类、土地使用效率、环境影响等评估审批，禁止一般加工业在中心城市的大规模占地建设。与此同时，中心城市应加快第三产业发展，增强城市综合功能。除了传统的生活服务业外，应积极发展现代生产服务业，通过健全生产、流通、管理、服务等全过程体系，加强知识和服务转化为生产力的增值能力。以知识为基础的生产服务业在现代经济发展中的重要性越来越突出，生产服务既包括前期的科技研发服务、中试生产服务、人才支持服务、行政管理服务等，也包括后期的储运流通服务、技术咨询服务、售后维修服务等，还包括为生产提供环境条件的交通运输服务、信息通讯服务、金融保险服务、基础设施服务、人文环境服务等。某种意义上说，生产服务业的健全与否，既决定了第二产业的发展规模和速度，更决定了其价值增长的效益，也是上述加强自主产权产业发展的前提和支撑。因此，城市综合功能具有丰富、宽泛的内涵和外延，除了传统的生活服务外，突出表现为产业发展的创新能力和创新环境，体现出城市拥有的科技、服务、环境等综合优势，是以功能、文化、空间、环境为核心的城市综合竞争力的全面体现。城市功能是城市竞争力的内在依据，城市发展归根结底是城市功能不断增强和完善的过程。强大和完善的城市综合功能具有巨大的现实效应和长远效应，上海之所以能在改革开放十年后一旦开放迅速崛起，与其20世纪三、四十年代即已形成的深厚的综合功能基础密切相关，尽管解放后国家实施严格的控制发展政策，制造业也数度强制外迁，但由于其傲视群雄的城市综合功能不会轻易消失，它对各类产业发展的吸引和支撑优势依然发挥作用；相反，有些城市往往昙花一现，缺乏持久的核心竞争力，根本原因就在于产业结构的单一和城市综合功能的薄弱。因此，在经济全球化和知识经济的大背景下，强化和完善苏州中心城市的综合功能，形成一个为市域、乃至更大区域提供完善服务的综合平台尤为重要，它是苏州面向世界、面向未来、面向现代化的必然要求，是苏州参与国际经济大循环、在激烈的全球城市竞争中立于不败之地的必然要求，是苏州提高城市质量、持续推进城市化进程、率先实现现代化的必然要求。3.2 优化城市空间结构城市空间是城市一切活动赖以开展的基础，因而城市综合功能的加强有赖于一个科学合理、具有前瞻性和长远性的城市空间结构的支撑。优化、整合苏州的城市空间结构需从市域城镇群体空间和中心城市内部空间两个方面同时入手。3.2.1市域城镇群体空间如上分析，由于苏州中心城市综合功能薄弱、市域城镇间恶性竞争加剧以及行政区经济的不断强化，苏州中心城市与所辖各县级市出现了离心发展态势，进而导致在市域内缺少一个强有力的空间核心和创新核心。因此应把市域城镇群体空间作为一个整体地域来考虑，以增强中心城市在区域经济和社会功能组织和空间组织的集聚和中心作用为目标，以行政区划调整为主线进行市域空间结构改造，构筑合理的城镇群体空间结构。苏州市域城镇群体空间要立足现有城镇发展基础，从整合城镇群体的职能、等级、规模结构入手，倾向于借鉴日本大阪、荷兰兰斯塔德等组合城市的成功经验，形成各有职能特色、等级分工、规模层次的城镇群，而非一体化的特大型城市。要构筑以中心城市为核心、县级市为支撑、建制镇为基础，结构合理、功能互补、层次分明、布局协调的市域城镇群体空间结构，避免日益显现的职能趋同、等级无序、规模失控等局面，特别要控制小城镇开发区建设、规范村镇合并，避免“一镇一区”的工业布局形态和开发建设用地失控，积极探索开发区地域组合新形式及其运作机制，提高土地集约使用效率，以合力提高城市综合竞争力。3.2.2中心城市内部空间随着近十几年的快速城市化，苏州中心城市的空间结构从“古城新区”到“一体两翼”再到“五区组团”，左右摇摆，盲目扩张，基本从属于开发区建设，从属于行政区划的变化，缺乏深思熟虑、高瞻远瞩的长远空间结构指导，而原来独具匠心、颇具特色的规划结构则逐渐淡出。人无远虑、必有近忧，苏州城市发展中出现的很多问题、矛盾和不足，无不与之有很大关系。在当今中国急剧发展的宏观背景下，局部、微观的超常变化是必然的，从这个意义上说，局部规划跟不上经济发展的“滞后”也是必然的。但这不能成为整体空间结构多变的理由，相反，却更显示出一个稳定的城市空间结构刚性指导、弹性控制的重要性。因此，我们要花大力气深入研究宏观、长远、整体的中心城市空间结构，在探讨各种发展可能性和利弊的基础上，明确城市空间发展方向和目标，确定功能布局和空间组织结构。这个空间结构应该足够长远、足够前瞻、足够开放、足够灵活，尽管可能要花上30年、50年、甚至100年才能实现，实施过程中也可能会有局部的变化和调整，但它应能避免整体反复、适应不断变化，确保城市空间沿着既定的方向步步为赢。正在开展的苏州城市总体规划应借鉴英国结构规划的有益经验，摒弃繁琐、枝节性的内容，把中心城市空间结构作为重点进行研究和规划。中心城市内部空间结构优化中，一个重要内容是现有城区空间结构的整合，尤其是吴中、相城两区并入后中心城市功能、空间、设施的全面整合。要明确各城市组团（功能分区）的发展方向、发展重点和发展容量，打破行政区划界限，坚持有所为、有所不为，加强各自分担的承载功能建设，通过强有力的整合措施增进相互协调，尽快形成合力，提升中心城市综合功能和竞争力。打造一个有特色的城市中心也是中心城市内部空间结构优化的重要内容之一。与国内许多大城市相比，缺乏一个有一定规模、水平和影响力的城市中心，是苏州中心城市功能薄弱的重要表现，一定程度上也是城市空间结构多次摇摆和反复的结果。城市功能的加强，必然会引起城市空间结构的再造，中心城市综合功能的提升，迫切需要一个功能健全、设施完备、环境一流的城市中心。因此，结合中心城市空间结构的优化，研究确定城市中心的空间布局、功能定位、设施配套迫在眉睫。城市中心不单是商业中心，它是城市综合服务功能的集中体现；城市中心不必贪大求洋，但必须功能集聚并具有规模、质量档次；城市中心不一定高楼林立，但必须富有个性、文化内涵和一流环境。 3.3 塑造城市个性特色城市个性特色是城市空间发展的灵魂。在日趋激烈的城市竞争中，突出城市特色已成为城市政府发展地方经济、经营城市的重要手段，成为城市参与竞争的锐利武器。城市特色具有很强的地域环境和文化的根植性，不同自然环境和文化背景中生长出来的城市，其空间形态具有独特性。与国内其他城市相比，苏州最具优势的就是她深蕴的文化资源和丰富的生态资源，因此，塑造苏州的城市个性特色，关键就是要挖掘文化和生态内涵，彰显文化和生态特色，树立“发展中守特色，特色中求发展”的观念。3.3.1文化特色文化作为一种非正式的制度，以不同方式影响着社会经济生活的方方面面，是影响经济增长和效率、社会进步和质量的内生变量，是影响城市竞争力的重要因素之一。浓郁的吴文化和水文化是苏州城市的灵魂，苏州古城则是这一灵魂的载体，是苏州城市空间文化特色的集中表现。苏州古城历经2500多年缓慢的演变过程逐渐形成，古城的每一个空间都深深印记着不同历史时期自然和文化变迁的足迹，其魅力来源于有机生长过程中的文化传递