《公共事业管理》doc版.doc

第一章 1.1公共需要与公共事业社会公共事业是社会公共需要不断增长的产物。一、公共需要的特征：（1） 公共需要是社会成员在生产、工作、生活和发展过程中的共同需要。但是，公共需要并不是普通意义上的人人有份的私人个别需要和集团需要的数字加总。（2） 公共需要是主观性与客观性的统一。公共需要内容来源于人自身的活动，反映着人们的生存条件与活动水平，公共需要满足的程度和状况也取决于社会的发展水平。人们只能提出其所处时代所能提出的愿望和需求，也只能以其所处时代所能提供的手段和方式来满足这些愿望和要求。（3） 公共需要是发展变化的。公共需要作为整个社会需要的一个有机组成部分，是人类社会文明发展的必然产物，是维持社会自身生存和发展的客观需要，自然也随着社会的发展变化而变化。（4） 公共需要具有复杂性和多样性。公共需要的复杂性和多样性指的是公共需要在不同的社会条件下具有的性质和不同的表现形式。二、公共事业1、事业单位：指不以营利为目的，主要从事教、科技、文化、卫生、体育等行业，以一定的方式向社会公众提供一定形式的物质产品和精神产品以改善社会公众的生活，经费主要有国家财政拨给，收国家机关尤其是政府部门领导的社会组织。2、公共事务：广义的公共事务是指国家立法部门授权国家行政部门管理的所有与国家和社会整体利益有关的事务和活动，如政治事务、经济事务、社会事务等。狭义的公共事务是指体现政府政治职能的活动，如国防、外交、内政、司法、治安等事务，通常具有鲜明的政治性和阶级性。3、公共物品：指非竞争性的和非排他性的货物。特征：（1） 生产具有不可分性。（2） 规模效益特别大。（3） 初始投资量巨大，随后所需的经营资本数额较小。（4） 具有自然垄断性。（5） 消费不具有排他性。（6） 对消费者收费不易，活收费本身所支付的交易成本过高。（7） 其消费具有社会文化价值。4、公共事业：特指那些面向全社会，易满足社会公共需求为基本目标，直接或间接为国民经济和社会提供服务或创造条件，并且不以营利为主要目的的社会活动。5、公共事业管理：指政府对以满足社会公共需要为主要目的的各项公共事业的发展进行规划、组织、指挥、协调和控制的活动。三、公共事业的特征：（1）公共性：首先、它涉及社会的方方面面，影响社会整体的运行目标和进程以及它服务的对象是所有的社会成员。其次、它服务内容涉及所有社会成员的共同需要。最后、它服务的目标是实现公众的共同利益，社会中的全体公众都可以享受这种利益。（2）非营利性：（3）专业性（4）基础性121公共事业管理的主体从世界各国的公共事业管理的实践来看，政府是公共事业管理的主体。原因来自以下几个方面：、公共事业管理是政府的重要职能之一：贝特兰、罗素 认为政府自产生起就伴随着两种职能即消极和积极两个方面。马克思 看来，任何国家都有两种职能，分别是政治和社会公共职能。在细分下来 的话可以把它分为政治管理、经济管理、社会管理等方面。而与前两者相比社会管理的公共性最强，其职能范围大多与全体成员的切身利益密切相关和社会发展紧密相连，其实施对象往往也是全体社会成员。而作为政府社会管理的最重要的内容的社会公共事业，政府对公共事业的管理乃是政府承担社会公共职能的最重要的体现。、公共事业的特性决定了政府的管理主体地位：公共事业就其特性而言是公共物品或准公共物品，具有公共物品的特性即效用的不可分性、消费的非竞争性、受益的非排他性。有些公共事业是纯公共物品如公共卫生、基础教育和基本文化设施等是社会所需要的，但是一般的社会成员知道他不需要花费成本变可以享受到如此的优惠，几乎所有的人都想要“搭便车”。而在市场经济的条件下，各种经济利益主体一般不愿去提供没有直接经济收益的产品即市场无法提供满足社会对公共物品的需求，而社会又不能没有公共物品的供给，作为公共权力主体的政府来满足这方面的需求就变得迫切了。、市场运作的缺陷决定了政府在公共事业领域必须有积极的作为：市场无法保证社会的公正、市场经济克服不了其自身所导致的某些消极后果、公共事业社会化的改革要求政府加强管理。、政府管理公共事业有其优点和长处：政府的优点和长处：强化了公共事业的公共产品特性，充分体现公共事业的公众性、公用性、公益性和非营利性等特点。可充分考虑公共事业发展的前瞻性，使公共事业的发展有序、可持续的进行。公共事业需要的资金庞大，影响范围深远，可以充分体现公共事业发展中所具有的规模性。此外还有融资优势。 122公共事业管理的内容、教育事业：教育部通过制定教育事业发展战略、行政法规、政策来管理和指导全国基础教育、高等教育、职业技术教育、成人教育、师范教育、民族教育和广播电视教育等工作。、科技事业：科技部主要研究科技事业管理的职能、行政体制；科技发展战略、发展模式、发展政策和机制等。、文化事业：文化部、广播电影电视总局、新闻出版总署、文物局主要研究：文化事业管理的含义、目标和内容；中外文化事业管理的基本模式等、卫生事业：卫生部主要研究卫生事业的含义与特征；卫生事业管理的基本内容等。、体育事业123公共事业管理的特征1、基本目标是为了更好的满足社会的各种公共需要工商企业公共事业管理基本目标追求自身利益追求整体利益、长远利益意旨高额利润满足公共需要参与主体企业、企业之间部门间、社会的关注2、具有一定的强制性作为公共事业管理的主体政府是公共权力部门，强制性是公共权力的基本特征，也是其得以成立并运行的基本保证。这主要是由社会的性质和政府的功能决定的。但是这也是在法律的底线上进行的。3、非营利性：是否以营利为目的，是区分市场行为与政府行为的重要标志。作为公共权力的政府在从事以整体和长远利益时必须以非营利政策目标为依据。但是这并不是意味着它可以不计成本，因为公共事业管理的经费来自国民的捐税，关系到百姓的幸福指数。4、服务性这四个特点之间都是相互联系、相互贯通、相互影响的，它们全面地诠释了公共公共事业管理的特征。1.3公共事业管理的职能和手段1.3.1公共事业管理的职能V 计划职能l 计划就是为具体行为制定特定的目标以及实现这些目标的程序、步骤和方法，明确规定应履行的重要职责及必须完成的任务。l 公共事业的计划应包括要实现的目标、发展战略、策略、政策、步骤、措施、规范、时限和要求等内容。l 公共事业的计划可分为长期计划和短期计划。长期计划时限一般在三五年以上，短期计划一般为一年或更短。短期计划是长期计划中的一部分，是长期计划的具体化。l 制定计划除了必须坚持实事求是、从实际出发的原则外，还需遵循一定的程序和步骤。V 组织职能l 从本质上讲，组织是为了某一特定目标而对权力和资源所作的配置过程。l 组织职能在公共事业管理活动中占有重要的地位，其目的是通过合理设计组织结构和权责关系，妥善安排及分配组织系统内各机构及各类人员的工作，其作用是确保计划的执行。V 协调职能l 协调是为了一定的共同目标，对组织及个人的功能、行为和利益关系进行连续性规范、调节的过程。l 协调的具体任务和形式取决于管理主体和客体本身的性质、条件和发展的状况。l 协调的手段可分为法律的、经济的、行政的和思想文化的等多种形式。V 控制职能l 控制是对管理过程的调节，其实质是公共事业管理组织依据公共事业的发展计划和有关规范，对系统内部的各项活动和行为进行引导、约束、纠偏和限制，以确保社会目标的实现。l 要履行控制职能， 首先，必须建立控制系统； 其次，要制定控制标准； 再次，要实施检查监督； 最后，要采取有效措施纠正偏差。1.3.2公共事业管理的手段V 法律手段n 法律手段是指通过制定和实施法律规范及类似法律性质的各种社会规范调整社会关系，对社会各方面事务进行控制、指导和监督的管理方法。n 公共事业管理的法律手段主要包括：A、必须制定或健全各种相关的公共事业专门法律法规，公共事业发展和管理各环节若有重大调整变化，必须首先修改相关的法律、法规，在法律轨道上解决公共事业发展和管理的基本问题。B、公共事业管理部门必须在法律法规的框架内行使其管理职能。C、必须建立一定的监督机制。n 法律手段的优点：具有阶级性和利益性、规范性和约束性、权威性和强制性、概括性和明确性、稳定性和平等性，能使管理者和被管理者有法可依、有章可循、行为规范，减少主观随意性，达到行政管理的统一与稳定，为社会全面发展提供可靠的环境和规范的秩序。n 法律手段的局限性：如缺少灵活性和弹性，只适合于处理一般性的问题，而不便于处理特殊的个别的问题，也不能及时处理管理中出现的新问题。而且法律手段的强制性特点也不利于管理系统积极性、主动性和创造性的发挥，对思想认识问题的解决也显得无能为力。V 行政手段 行政手段是指依靠行政组织的权力，运用命令、指示、政策、规定、条例等直接对管理对象发生影响的管理方法。 行政手段具有如下特点：权威性、强制性、垂直性、直接性 优点：能确保管理系统保持集中统一，使组织的全体成员遵循一个统一的目标，服从统一的意志，在统一指挥下协同一致地行动；保证党和国家的路线、方针、政策在公共事业发展和管理过程中得到全面的贯彻执行；凭借行政机关的权威、科层化的行政组织和直接的行政方法对管理系统的各种活动进行组织、指挥、控制，可以有效地发挥管理的职能，使高层领导的决策、计划作用得以落实；富有针对性的行政手段能迅速有效解决管理过程中出现的特殊的或紧迫的问题。 局限性：管理效果受领导水平的限制；不便于分权管理，易产生滥用职权、个人专断的弊病；不利于发挥子系统的主动性和积极性；不利于横向沟通，协调发展；受行政层级繁复和管理部门及其管理者主客观因素的影响，信息传递迟缓，失真严重。 基本原则：集中管理、统一指挥；系统；权责一致；党的领导和社会主义民主。V 经济手段 经济手段是政府依据客观经济规律,运用价值工具、物质利益去影响人们行为的管理方法。 特点：利益性、 调节性 、间接性和非强制性。 主要包括财政政策、货币政策、就业政策、区域政策和收入分配政策等，可以分为宏观经济手段和微观经济手段两个方面。宏观经济手段主要有财政手段和金融手段等；微观经济手段的主要工具有工资、奖金和罚款等。 优点：经济手段运用得当，能够减少管理事务，提高管理效益；便于分权，实现企业的自主经营；能够充分调动各方面的积极性。 局限性：经济手段也不免产生一定的盲目性和自发性，容易导致经济紊乱；不能解决需要严格规定或立即采取措施的管理问题；对人们的思想意识会产生一定的副作用。 遵循按客观经济规律办事、保证宏观经济计划贯彻实施、国家集体个人利益兼顾、讲求实效、奖罚结合等原则。V 宣传教育手段 宣传教育手段是指通过对被管理者进行灌输和说服教育，启发其觉悟，从而使其自觉地按照管理者的意志行动的管理方法。 特点：具有明确的目的性和鲜明的阶级性、启发性和间接性、广泛性和多样性、长期性和反复性。 宣传教育手段在公共事业管理中的作用表现为：可以确保社会主义方向；能够保证正确贯彻和执行党的路线、方针和政策；有助于完成各项工作任务，实现管理目标；有利于其他管理手段充分发挥作用。V 技术手段J 积极作用：1、延伸与增强管理者的体能，打破时空限制，降低信息输入的时间成本、人力成本，便于公共事业管理者学习现代化的管理知识；2、开拓视野，提高判断、分析和解决问题的能力；3、促进公共事业管理民主化和科学化；4、有助于改善现有行政方法的信息基础和信息通信手段；5、推动公共事业行政管理模式的变革。J 挑战：a. 信息技术导致传统的国家主权弱化；b. 互联网是现实社会的延伸，它在给人们带来便利的同时，也使人们受到各种不良现象的污染。 14研究公共事业管理的意义公共事业的内容相当分丰富，涉及面也十分广，是社会主义物质文明和精神文明建设的重要内容。在建立社会主义市场经济体制。深化改革、推进社会主义民主和法制建设的今天，研究公共事业管理意义良多。1有助于增进人类的福祉追求美好生活是人类的共同心愿，但是人类追求美好生活客观上又不免遭遇许多困难。研究公共事业管理有助于实现公共事业管理的科学化，提高公共事业管理的水平和效率，从而使人们更容易分享文明进步的果实2有助于推进社会的整体发展和进步一方面，研究公共事业管理，有助于深化中国现行事业管理体制改革，从而全面推进中国行政管理体制改革、企业管理体制改革及其他各项管理体制改革。研究公共事业管理，有助于推进现行事业管理体制改革，进一步明确界定和划分政府机构、企业组织、事业单位的只能、权利与责任，进一步转换政府的管理职能和企业的经营机制，从而真正实现企事分开与政事分开，进而全面推进中国各项改革，促进社会进步。另一方面，社会是一个有机体，社会的进步需要许多助推器，既需要经济的发展，也需要大量的基础性工作。研究公共事业管理问题，探寻公共事业发展的路径、方法，总结先进国家公共事业管理的经验，对帮助解决公共事业发展中的困扰，促进公共事业的发展，无疑是有益的。3有助于促进公共事业的健康发展由于受主客观条件的限制，改革还远远没有到位，问题还有待进一步解决，主要表现在：（1） 国家各项公共事业在商品经验的大潮中受到了巨大的冲击和破坏。（2） 改革出现了一些脱序现象。只要加强公共事业管理研究，探索新的改革思路，构建新的改革目标模式，并提出相应的改革方案与对策，才能有效地解决公共事业改革与发展中出现的新问题，确保国家公共事业的健康发展，有效地满足人们日益增长的各种物质文化生活需要。4有助于减轻财政压力公共事业所具有的特殊性，客观上造成其对政府财政的依赖，世界各国财政几乎都不同程度地受到公共事业资金需求的压力。此外，前期事业管理体制改革严重滞后，造成事业单位日益扩大化，从而导致国家财政性事业支出范围扩大化，分散了有限的国家财力，大量的“人员经费”挤掉了有限的“