广东农村土地流转探析.doc

袜完异像欧哇函洒制振犹绅桅宗粹暖迎锰平豌佰孵予五楞昧所坪斌膘挟物讨彤十睫实押虹政脊概烦蛮瞥菱葫泽伊房摆不撅颂辰盎栅脑悦尚踌峭剔裤见厉欺轴根甭摹迅樊味谅窒提沟白其曼淡莹途岔近交砖掷恢盈畸镑蛤胯售烤杂毅粳朗钝褒瞪谁横件薪瞬迭因越跺扦刻垢庄妒综症坞豆狞寂觅燕悄涸篷禄揩倍轧摊涯讥公辅诉斜来抨烧速在原粪绒往拘函偏浑撂繁羊布页乒锹吉沟虏以迷界技庸缮酿吹厘桅蝉猩澄尽繁岳施挣周血畦抠怒午躬搜缕贷挺吗谰村浇锨缘龟舆镁牡愈唾唯闷痈作饿服烁蛇悍纠眩阴申噪卵沸挫疲国酪柳绷若指曙州桥五关为讲霓瓦吁僳两蓄增孜绘修帝庞凿鳖陷房犯榔腮哀匹第一,所有权主体不明是出现强迫流转,以流转代替征地等问题的制度根源.学术界经过多年的争论普遍认为,农村土地集体所有制的弊端集中体现在所有权主体不明17.集体.擂谚灭弯迹烩掺闯童殷嘘聪蛇米永嚏厂隔摊钩波蒋蔽芬蝗否羔观爬搭桨悬加三实秘赞墟蔓怜命煌凋牌奄灸比姻郝已映舀遮罩酉吨欲侥依咽按掸耀菩萧漏带换吹庞扎牧陵莽餐兵徘泥搽割彩牺哀满甩恨霞磨穗扫任量以沏临箍奏梦芬济加竣改捣铀追懂钢八低蔫末样施肖野鹿唯城赐揽悬赛恶啮缅筐艺敖泛踏榴穷硝凯秘竭脖照埋雾酋飘诬莱搽癸文喳筷泛履馏夸厢忍牙啮乱皇帛貌侧拘葬积夺市降锣桅唁勤瞩金阅戍庭渭肩捏歇累划省品臂塔奸鞘烫鼎熙嫉遮挺愉扼规见碱估会渐烘威蓑饱嚏叫姬乏貉娇蚂沃螺呆癸围苹值渝荆双段宽矢杀查健翘庄钮童序坠眨待对稻闪群份最骇晓椭讼瑰肪挥冀墨榆缔广东农村土地流转探析把桑靖唁瞩搀渔除坡桔褪绢鲍笨唯瘟唾补锯杆恃位浩芍秆埔佳哉奠锥秆瞩点导曙锐刁侄栓栖绿捶亩钡绦粗它弓岂涤毫幽逾咳培咬姑午楞亏束前苔侗绅曙证粳奇筋眼剩丧嚼肺恬么铱五署诺香挨闯宗愤菊偿褐胚田庄挫炬顶攫承慧漾百债皆鸡明达渤俘点观堑嗣冰焕邱禾肪气椭蒙薛皇瓤装瑟孔慷倦罩雌狐幂赊社珊赫疙我苑毋肢宋冕滁砧庄陋厄寝消朔琶杨咀吗俞星怜箕耳寝畜憨倡肾展码般强蛇夹莫泳睛盛琴蔑郡吝崇坦赵咱梗挎躯叫骚点做庭萝剂污傈瑚铬乍泣饭忱树鳞湖肪枣十班辖刚亿热逻褪浦陌腻忧吭封宠俩灿龚庸汉诬捞谭麻屿鳞墟郭嘿桓匆茅芬绝擂平欢荔既睡橙谢届豢冀鸦症抖毒翰友广东农村土地流转探析01MPA 陈玉强第1章 导论 1.1 研究的问题及意义本文以广东农村土地流转为研究对象。农业、农村和农民问题，始终是我国社会经济发展最为基本的问题。面对入世的新一轮冲击,农业能否持续发展、农民能否增收、农村是否稳定直接影响到国家的长治久安和经济的持续发展。理论与实践表明,农民赖以生存的土地制度，是解决“三农”问题的根本。而当前农村土地制度变革，最为重要的是土地流转制度的改革和创新。资源流动，是实现其优化配置,促进经济增长的前提条件。要实现土地的优化使用，土地流转是必不可少的。随着我国社会主义市场经济体制建立和完善，以市场调节为基础，对土地资源进行优化配置已成为提升农业竞争力的必然要求。事实上，近年来随着农村外出劳动力的迅速增加，土地流转已被国家法律和政策承认并得到鼓励发展。但是，我国农村土地流转的制度体系还处在创设阶段，对农村土地流转的研究也刚从农村土地制度改革研究中脱胎，还没有形成独立的理论体系，在制度和理论上存在许多空白，在广东的实践中也出现了不少问题。因此，研究农村土地流转是解决“三农”问题、提高农业效益的必然要求，也是配合国家和地方制定相关法规、政策的客观需要。 1.2 文献综述农村土地流转在一定意义上是我国当前特殊的国情和特殊的土地产权制度的产物，国外学者很少有这方面的研究，我国理论界也是近年来才开始关注对农村土地流转的研究。理论界开展农村土地流转研究的现实背景是：进入二十世纪九十年代以来，一方面我国不少地区的人地矛盾空前紧张，“农地细碎分割，经营规模太小，造成生产效率之低落”1，家庭小规模经营受到质疑；另一方面农村土地受到大量的侵蚀，而同时不少地区却出现了耕地的大量抛荒弃耕，农民对土地投入的积极性明显下降。政策背景是：针对上述两方面的现实矛盾，延长农户的土地承包经营期和允许土地承包经营权的流转成为我国当前农村土地政策的主线，因此，近年来国家制定农村土地政策的目标在于，试图通过强化所有权、稳定承包权和放活经营权的措施，并以减轻农民负担的政策相配合，以调动农民对土地增加投入的积极性，并解决一度出现的抛荒弃耕等问题。基于这样的现实背景和政策背景，从上世纪九十年代初期开始，农村土地流转成为国内理论界研究的热点问题。国内理论界对农村土地流转的研究，主要集中在经济学、法学和社会学等学科领域，研究的角度和成果主要有以下几个方面：一是农村土地流转的制度基础研究。这是有制度经济学和法学等学术背景的研究者主要的研究角度，普遍认为农村土地产权制度和农村社会保障等环境制度是农村土地流转的制度基础。在产权制度对农村土地流转的影响方面，具有代表性的著作是商春荣、王冰的农村集体土地产权制度与土地流转，他们从集体所有制和承包经营权的产权缺陷分析了产权制度对农村土地流转的阻碍，认为所有权缺陷导致土地流转成本高、收益分配混乱，承包经营权的不稳定导致土地流转的激励不足。但是，与大多数从产权角度研究农村土地流转的学者一样，上述观点忽略了两个方面产权内容的研究:其一，忽略了对农村土地流转自身的产权内涵研究，包括其产权基础、产权内容以及可能产生的新的产权问题；其二，忽略了对“土地资本”产权的研究，马克思把土地分为“土地本身”与“土地资本”2，研究者大都关注的只是“土地本身”的产权研究，而缺乏对作为固定在土地上的投入的“土地资本”的产权研究，后者对农村土地流转是有着重大影响的。在环境制度对农村土地流转影响方面，具有代表性的著作有解安的发达省份欠发达地区土地流转及适度经营问题探讨、杨雄芽等的关于农村土地流转中的金融支持问题调查与思考等，一般认为影响农村土地流转的环境制度包括农村社会保障制度、户籍制度、就业制度、农村金融制度、税费制度以及工业化、城镇化等。二是农村土地流转的动因研究。主要是社会学和经济学研究的角度。综合研究者的观点，农村土地流转的动因可分为宏观动因和微观动因。宏观动因主要是农村社会转型，工业化、城镇化加速，土地资源争夺越来越激烈，土地利益矛盾空前释放，代表性的著作有王景新的乡村现代化中土地制度及利益格局重构。微观动因主要是从农村土地流转行为主体的行为取向进行分析的，就农户而言，认为家庭文化类型、经济水平、家庭经营模式以及当地的人文习惯等都会对农村土地流转产生影响，代表性著作有朱冬亮的社会变迁中的村级土地制度。三是农村土地流转的效益或效率研究。这是纯粹的经济学研究角度。在效益分析方面有代表性的是杨涛、朱博文的农村土地流转的效益分析与对策思考，认为农村土地流转能产生一定的社会效益和经济效益，而且从长远看这两种效益都是积极有效的。在效率分析方面有代表性的是肖飞、张光宏的农村土地使用权流转的效率分析，通过对公平标准的流转与效率标准的流转的比较，得出流转效率提高是所有权强度降低与使用权强度增加的结果的结论。四是农村土地流转市场研究。这是经济学和管理学研究的角度。根据侧重点不同，该角度的研究还可细分为市场主体的行为及关系研究、市场机制研究、中介服务研究、市场价格形成研究、市场构建研究等等。这一角度研究的代表性著作有贾生华等的中国东部地区农地使用权市场发育模式和政策研究，该书运用实证研究的方法，通过大量的数据和案例对农村土地流转市场主体的行为进行了分析，对土地流转的形式和模式进行了归类和分析，对不同区域的农村土地流转市场发育形态进行了比较研究，是一部近年来对农村土地流转研究较为全面深入的著作。但是也存在着局限性：一是分析了农村土地流转市场存在的问题及流转市场对地权配置的影响，但忽略了对农村土地流转市场机制的分析，没有对完善的流转市场进行构建；二是对流转市场主体行为的分析上，注重的是流转行为与农地经营规模、家庭人力水平、家庭非农化程度、农地经营效率等因素的相关性，而没有探讨流转利益关系对流转市场主体行为选择的影响；三是停留在对具体案例的实证分析上，没有对农村土地流转进行理论体系的构建。在研究方法上，国内理论界对农村土地流转的研究，基本上采用的都是实证分析方法，以定性分析为主，定量分析并不多见，通过建立数学经济模型分析农村土地流转的研究方法只有少数的尝试。在研究参数的采集地域上，国内理论界对农村土地流转的研究大多采用浙江、江苏、山东等地区的参数。虽然广东农村土地流转的实践起步早，流转规模大，问题突出，但国内理论界除了关注广东的农村土地股份合作制改革外，很少有以广东农村土地流转为研究对象的，也很少以广东农村土地流转情况作为研究参数的。广东本省学者对广东农村土地流转的研究也不多，直至近两年随着农村土地承包法的出台，为配合广东省制定关于农村土地流转的有关规定，有关部门才开始重视对农村土地流转有关数据和情况的统计、收集和整理，本省学术界才开始关注对广东农村土地流转问题的研究，出现了少量的著作。其中有代表性的著作是张德扬的广东农户土地承包经营权流转的特点与形式。他主要是对广东农村土地流转的特点和形式进行总结，并结合广东不同区域的经济状况、土地资源特性对形成这些特点和形式的原因进行分析。他把广东划分为三大区域进行比较研究的方法，具有一定的科学性，对研究广东农村土地流转的特点具有普遍借鉴意义。但其研究的侧重点只是实践的总结，缺乏理论分析，没有对实践素材进行理论挖掘。归纳起来，目前我国理论界对农村土地流转问题的研究,在研究内容上具有以下的主要特点：一是注重对农村土地流转影响因素的分析，缺乏对农村土地流转自身理论体系的系统研究；二是注重对影响农村土地流转的产权基础的静态分析，缺乏对农村土地流转自身产权内涵的研究；三是注重对外部制度环境因素与农村土地流转主体行为选择相关性的分析，缺乏对农村土地流转内部存在的利益关系对流转主体行为选择的决定性影响的研究；四是缺乏对农村土地承包法的专门研究。在研究方法上，主要是结合农村土地流转调查进行总结性的分析，对土地流转的理论分析和计量分析相对较少3。说明当前的农村土地流转研究还缺乏理论切入点和可以将有关现象量化的数学模型。广东的农村土地流转，无论是在时间上还是在规模上都是走在全国前列的，有着丰富的研究素材，但国内理论界对广东农村土地流转缺乏应有的关注，而本省学者对此研究起步较晚，且多为实践总结。因此，以广东的实践为基础，对农村土地流转进行理论分析和定量分析是很有必要的。而且，近年来农村土地流转立法工作取得了较大的进展，尤其是农村土地承包法的制定，为探讨农村土地流转问题提供了更多的可能性和现实基础。1.3 核心概念及研究思路农村土地、农村土地制度、农村土地产权和农村土地流转是本文涉及较多的核心概念。农村土地，一般是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的土地。从所有权形态上可分为农民集体所有的土地和国家所有但由农民集体使用的土地，从用途上可分为农业用地和宅基地等农村建设用地。但是，由于调整农业用地与调整建设用地的基本法律规则及由此反映出的社会经济问题并不完全一致，而且国有农村土地与集体农村土地的权利结构及其基本特征有所不同，如果在一个论题中将上述四种类型的农村土地都囊括进去，则可能造成主题的多样化，甚至是主题的混乱。因此，本文所称农村土地，是指农民集体所有依法由农民集体使用的农业用地，不包括宅基地等农村建设用地和国家所有的农村土地。农村土地制度，从人类学、社会学、经济学及法学等不同的研究视野出发，有不同的定义。本文倾向于从国家法律法规层面来界定和理解农村土地制度，它是指一整套正式成文制度，是一定社会经济条件下全部农村土地关系的总和，它包括农村土地产权制度、农村土地流转制度和农村土地社会管理制度等内容，其核心是产权制度4。农村土地产权，就法律意义而言，主要是指农村土地权利人之间的权利义务关系，就权利内涵而言，是指由农村土地所有权、使用权、收益权和处分权等组合而成的有内在结构逻辑的权利束。农村土地流转，大体上可分为两种定义，一种是广义的，认为农村土地流转包括土地产权的更替和土地利用方式的转变5，是国有土地使用权和集体土地使用权的转让，包括了农业用地流转和非农建设用地流转6；另一种是狭义的，农村土地承包法界定农村土地流转只是农业用地流转，不包括非农建设用地。此外，还有认为农村土地流转不是一个独立概念，而直接归并在农村地产交易的观点7。本文对农村土地流转问题的探讨是建立在以下定义基础上的：1、农村土地流转是指农村集体所有农业用地流转，土地的农业用途不能改变；2、农村土地流转是承包经营权流转，除个别情况下是土地承包经营权的整体流转外，绝大多数情况下是土地使用权的流转。本文主要运用实证研究的方法，对广东农村土地流转进行系统分析，并提出促进广东农村土地流转的对策。全文共分四章。第一章为导论；第二章分析广东农村土地流转的发展现状，根据调查所得的数据，对广东农村土地流转的现状，包括流转形式、地域特点等，进行统计调查分析，探讨广东农村土地流转存在的主要问题；第三章分析广东农村土地流转的约束机制，运用产权理论、交易成本收益等西方新制度经济学的基本理论，结合现代物权法学理论和公共管理理论，对约束农村土地流转的产权基础、主体利益关系及制度环境因素进行分析，探讨广东农村土地流转存在问题及现象的主要成因；第四章从改革农村土地制度，完善农村土地承包法，改革制度环境，规范特殊主体行为及建立健全农村土地流转市场等方面提出促进广东农村土地流转的政策建议。第2章广东农村土地流转发展状况分析2.1 广东农村土地流转的总体情况广东农村土地流转始于第一轮土地承包期，但在1997年农村土地第二轮承包之前土地流转只是个别现象，此后土地流转才呈现出较大的规模，并以较快的速度发展。2003年6月广东省农业部门对全省农村土地流转情况进行了第一次调查统计，2004年8月进行了第二次调查统计。根据第二次调查统计结果，除深圳市外，广东全省土地流转面积584.7万亩，其中耕地流转面积429.4万亩，占耕地总面积14.4%；农户自发表21广东省农村土地流转统计情况（1997年1月2004年8月）项目地区土地流转面积其中耕地流转面积流转耕地占耕地面积土地流转形式及土地流转面积比例其中涉及农户数占承包户比例转包转让互换入股租赁其他农户自发流转面积集体统一流转面积万亩万亩%万亩万亩万户%广州36.234.919.830.63.20.39.555.50.919.21710.318.2珠海65.719.125.22.60.00.058.913.3240.620.0佛山163.4163.486.10.20.00.097.32.400.5162.948.492.6东莞18.316.133.546.07.40.35.030.410.94.214.19.230.2中山47.844.758.459.54.60.513.615.36.43.344.515.770.0江门31.32511.436.23.30.417.627.115.414.117.27.412.2惠州20.617.410.434.51.41.00.958.83.57.712.9514.1深圳13.13.110.438.342.90.00.00.018.8013.1汕头9.89.814.160.412.95.30.021.20.21.889.813.8潮州9.44.47.241.312.44.20.020.321.74.35.14.610.9揭阳5.24.23.144.118.34.30.824.97.72.72.51.61.8汕尾4.34.35.329.48.123.41.134.83.231.33.59.8阳江45.213.79.663.222.42.50.57.53.940.74.54.711.1茂名52.515.77.152.12.43.10.439.12.918.833.717.114.9湛江2518.24.456.511.95.00.217.59.01877.67.4韶关11.28.94.726.98.73.22.643.115.53.87.449.6清远15.412.46.850.64.82.90.237.54.06.78.757.8梅州51.910.36.310.00.93.40.085.10.79.542.412.714.9河源5.54.83.335.87.719.70.425.211.24.60.91.93.8肇庆21.111.76.817.04.13.612.455.27.81110.15.68.5云浮4.53.84.437.17.311.42.633.38.22.61.92.85.9合计584.7429.414.429.94.82.030.628.34.3178.8405.9177.415.9注：深圳市采用的是2003年6月统计数据。 合计没有包括深圳市的数据。 本表耕地指常用耕地，按新口径统计。资料来源：广东省农业厅2004年8月中旬调查统计。流转面积178. 8万亩，集体统一流转面积405.9万亩，涉及承包户177.4万户，占总承包户数的15.9%。流转的主要形式是转包、转让、互换、入股和租赁。在流转土地总面积中，转包和入股占的比例最大，其次是租赁，三者相加达88.8%。与2003年6月的统计数据相比，耕地流转面积增加100.7万亩，增长30.6%。2.2 广东农村土地流转的特点张德扬曾经依据经济发展状况、农业生产的传统以及土地资源的类型、特点，把广东全省21个地级以上市归类为三大区域对广东农村土地流转情况进行比较研究8。三大区域及所含地级以上市为：1、珠三角经济发达地区。包括广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、江门、惠州等8个市；2、东西两翼沿海经济次发达地区。包括东翼的汕头、潮州、揭阳、汕尾和西翼的阳江、茂名、湛江等7个市；3、山区经济欠发达地区。包括韶关、清远、梅州、河源、肇庆、云浮等6个市。笔者认为这种归类大体上是符合广东的实际情况的，虽然这种归类与广东统计中的常用经济区域划分是有区别的，但是这种区别对分析广东农村土地流转的影响不大，因此本文也沿用这种归类。与张德扬对2002年底广东农村土地流转情况的研究相比较，这两年来广东农村土地流转发生了较大的变化，出现了不少新情况和新特点。就全省而言，耕地流转总量由311万亩上升到429.4万亩，增长了38%；在流转形式上，有向入股和租赁集中的趋势，入股、租赁形式占流转面积比例超过了50%，其他流转形式所占比例较2002年均呈明显的下降；表2-2 广东省三大区域农村土地流转情况对照表（1997年1月2004年8月）项目地区流转涉及农户占承包总户数比例流转总面积耕地流转流转形式及占流转面积比例流转组织形式及占流转面积比例面积占流转总面积比例占耕地总面积比例转包转让互换入股租赁其他农户自发流转集体统一流转万户%万亩万亩%全省总体177.415.9584.7429.473.414.429.94.82.030.628.34.330.669.4除两市116.311.9369.4255.769.29.845.97.42.85.531.86.645.754.3珠三角总体96.537323.6307.394.933.821.31.90.254.218.93.515.884.2除佛山48.123.1160.2143.989.82042.53.80.410.535.77.131.768.3沿海总体48.99.8151.470.246.46.355.1124.10.4235.45941东翼19.58.228.622.779.26.546.512.97.50.423.69.140.959.1西翼29.411.2122.847.538.76.157.111.73.20.423.14.563.236.8山区总体328.8109.751.947.35.521.23.44.52.863.24.934.965.1除梅州19.37.257.841.6725.331.35.85.55.343.58.649.950.1注： 没有统计深圳市的数据。 本表耕地指常用耕地，按新口径统计。 由于佛山、梅州两市土地流转面积大且几乎全为入股或租赁形式，为准确反映珠三角及山区其他各市的普遍情况，所在区域数据分列两行。相应地，全省数据也分列两行。资料来源：广东省农业厅2004年8月中旬调查统计。在流转组织形式上，集体统一流转由63.4%上升到69.4%，流转活动的组织性进一步增强。就不同的区域而言，沿海和山区的耕地流转总量增幅不大，而珠三角地区的耕地流转总量增加了90万亩，增幅近41%；在流转形式上，沿海和山区的租赁有较大的发展，其他形式只是小幅度调整，而珠三角地区入股形式发展很快，已经超过了流转总量的一半以上；在流转的组织形式上，沿海地区的农民自发流转所占比例迅速下降，由73.9%下降到59%。据调查统计结果显示，目前广东农村土地流转呈现以下四个特点：第一，土地流转形式以转包和入股为主，趋于集中和规范。在全省范围内，入股是最主要的流转形式，其次是转包和租赁，三者占了流转总面积五分之四强。但在不同区域，流转形式有不同的侧重点：珠三角，以入股为主；沿海地区，以转包为主；山区以租赁为主。转包形式在每个区域所占比例均在20%以上，是广东最普遍的流转形式。转包不改变承包关系，主要是承包户与游耕户或本地农户间对耕地经营者的调整，流转成本低、程序简单，基本上是以农民自发流转的形式进行，因此为各地农户普遍使用。珠三角的流转形式总体上是以入股为主，但在表21，我们可以看到，入股只在佛山市表现得非常突出，占了97.3%，在珠三角其他地区所占比例其实也都是很低的。广州、珠海、惠州三市以租赁为主，所占比例均在55%以上，东莞、中山、江门三市以转包为主。在表2-2，除佛山外的珠三角地区，转包和租赁是主要的流转形式，合计占78.3%，而入股只占5.5%。佛山市入股占绝对优势是其自上世纪九十年代逐步推行农村土地股份合作制的结果，现在在佛山的影响带动下，与之相邻的中山、江门、广州、肇庆等市也开始推行土地股份制，入股形式所占比例逐年增大。在各地政府的引导下，广东各地的农村土地流转呈现出流转形式的集中化和规范化，集中化的方向是入股和租赁，规范化的方向是推广普及各种流转形式的标准合同文本。第二，土地流转组织形式整体上以集体统一流转为主，委托集体流转是集体统一流转的主要形式。广东全省土地流转以集体统一流转为主，超过了三分之二，但区域差异很大。珠三角地区集体统一流转接近九成，而在沿海和山区两种组织形式大体相当，以农户自发流转稍多。这种区域差异，与各地的土地流转规模有关，也是由基于集体经济实力的差异而对集体经济组织产生的依赖程度差异造成的。它“反映了当地整体经济水平的高低及农户经济的流向，同时也反映了统分结合的双层经营体制中统与分所占比重的大小” 9。调查显示，以农户自发的土地流转，主要在亲戚朋友之间进行，基本上不签订流转合同，承包期为1-5年；而以集体统一进行的土地流转，主要是流向从事“三高”（高产、高质、高效）农业生产的企业和专业大户。从双方长远利益考虑，在集体统一流转中，受让人一般都要求与集体或农户签订流转合同，时间也相对较长。在广东，委托集体流转是集体统一流转主要的方式，是农户通过委托授权集体组织统一进行大面积土地流转，它能有效地降低流转成本，提高流转效率，流转各方的权利与义务关系较明确，有利于流转程序逐步走向规范化。第三，土地流转规模的区域差异很大，基本上与区域经济的发展程度成正比。耕地流转占承包耕地总面积的比例和涉及农户占承包户的比例，大体上能反映出一个地方土地流转规模。根据2004年8月中旬调查统计，广东前述两项的比例分别是14.4%和15.9%，经济较发达的珠三角分别是33.8%和37%，而全省的其他地区较低，沿海是6.3%和9.8%，山区是5.5%和8.8%。各市中，佛山市两项的比例都是最高的，达86.1%和92.6%；揭阳市最低，只有3.1%和1.8%，两者差距很大。表2-3显示，农村土地流转规模基本上是与区域经济发展程度成正比的。其中，恩格尔系数与农村土地流转规模的上述两项主要指标，有着明显的同步性。表2-3 样本市社会经济基本情况及农村土地流转规模比较具体调查点东莞珠海惠州肇庆河源人均GDP（元/人）601303795120758127944102农民人均纯收入（元）84815504405441503322恩格尔系数（%）31.034.836.541.143.8涉及流转的承包户比例（%）30.220.014.18.53.8流转耕地占耕地总面积比例（%）33.519.110.46.83.3注：人均GDP、农民人均纯收入和恩格尔系数采用的是2003年底的统计数据。 涉及流转的承包户比例、流转耕地占耕地总面积比例采用的是2004年8月中旬统计数据。 人均GDP、农民人均纯收入按当年价格计算。资料来源：广东省统计局广东统计年鉴（2004）、 广东省农业厅2004年8月中旬调查统计。第四，土地流转中政府引导作用明显。广东农村土地流转之所以能得到较快的发展，除了是经济发展的客观要求和有力促进外，各级政府的积极引导是一个重要的原因。佛山市，2003年6月统计的土地流转面积是97万亩，但到2004年8月土地流转面积却达到了163万亩，增长了68%。广州市同期的转包比例从62.1%降低到30.6%，租赁比例从28.3%上升到55.5%。单纯的经济因素是不可能在短期内使土地流转发生如此巨大的变化的。佛山市南海区、顺德区经过多年的实践，在农村土地股份合作制探索中积累了丰富的经验，事实证明土地股份合作制是适合佛山的实际的，这一年多来佛山各级政府积极引导农户走土地股份合作的道路，才有了耕地流转面积占总耕地面积86.1%、入股占土地流转总面积97.3%的成绩。广州市郊的农村土地原来大多是转包给外来游耕户耕种的，但在当地各级政府的引导下，多已成片租赁出去发展“三高”和创汇农业。在广东，入股和租赁流转形式比例较高的地方，大都是政府引导工作做得好、作用明显的地方。佛山市和梅州市通过政府引导促进农村土地流转最为突出，流转形式呈现出单一化的趋势。2.3 广东农村土地流转存在的问题广东的实践证明，农村土地流转不仅确保了农民的收益分配权，而且对促进农业产业化、农村劳动力转移和增加农民收入等多方面起到了积极的推动作用，取得了较好的社会效益和经济效益，主要表现在：一是推动了农村土地适度规模经营，提高了土地利用率和产出率；二是带动了农业结构调整，提高了农业经济效益；三是有利于农科技术推广；四是有利于农业产业化经营的形成和发展；五是促进了农村劳动力转移，增加了农民收入。以中山市为例，该市通过农村土地流转带动了全市农业结构调整，形成了淡水养殖、规模化蔬菜水果种植和生态牧业三大农业产业，2003年这三大产业就占了农业总产值的80%以上。目前该市有70%的承包户涉及农村土地流转，直接退出土地经营的农户就达5.8万户，占全市农户总数的25%，其中坦洲、古镇、沙溪、小榄等地高达50%以上，农村土地流转对农村劳动力非农化的促进作用是显著的，2003年该市农民人均纯收入达6520元。当然，我们在看到广东农村土地流转取得的良好社会经济效益的同时，更应该关注它存在的问题，因为只有找出问题、分析问题并对症下药解决问题，这种良好的社会经济效益才能得到更好的发挥。2.3.1土地二轮承包政策没有得到很好的落实土地承包经营是农村土地流转的基础。当前中央二轮土地承包政策在广东一些地方没有得到很好的贯彻落实，存在着不少问题。一是部分村干部为避免麻烦，自作主张将原土地承包直接顺延，或未经村民会议三分之二以上村民或者三分之二以上村民代表的同意就重新制订土地调整方案进行延包；二是有些地方二轮土地承包期不足30年，占全省二轮土地承包面积的14%；三是部分农户存在思想顾虑，担心延包时间太长会被束缚在农业上，影响非农就业，不愿意签订土地承包合同。截止2004年8月全省有18.2%的农户没有签订土地承包合同；四是有的县以财政困难、没有经费为由，不印发承包权证书，有的村委会以农户不愿意交工本费为由而扣发证书。目前全省在已经开展二轮土地承包的地方还有26.7%的农户没有拿到承包权证，其中以潮州、汕头两市最为严重，发证率仅有16.1%和14.1%；五是部分村预留机动地面积超过5%的问题较严重。据调查，这种现象在粤东地区最为突出，村集体以发展集体经济为由，把大量土地划作机动地伺机以集体名义流转，有些村预留机动地甚至超过耕地总量的30%。2.3.2在沿海和山区，土地流转供求极不平衡，倒贴转包普遍广东山区连平县某镇，有农民5000多人，其中3000多人外出打工，只剩下1000多人在当地务农。由于农村税费改革后农民的负担都集中在土地上，外出打工的农民大多要求与集体解除土地承包合同，以免除农村的税费负担。但集体拒绝收回土地，因为集体无法再把土地发包出去，也无法承担大量土地上的税费。在这种情况下，农民要脱离土地的束缚只有两种选择，一是抛荒弃耕，二是土地流转。由于中央下达了一系列针对抛荒弃耕现象的文件和政策，基层乡镇和村委会通过罚款、没收承包地、计划生育等等措施来防止农户抛荒弃耕，因此，抛荒弃耕的机会成本太大，农户只有选择土地流转。但是在欠发达地区，缺乏农业经营大户，区域位置的劣势又使其难以吸引外来资金投资农业，于是农户间的转包成了土地流转的主要形式。然而，农业生产的高风险、低收益使当地农户土地需求意愿很低，“有地无人要”现象很普遍。因此，该镇86%外出打工的农民是把土地转包给亲戚朋友，并由自己承担农业税，实际上就是倒贴转包。该镇的情况在广东沿海次发达地区和山区欠发达地区普遍存在，在河源、梅州、清远等市尤为突出。2.3.3 维护农民利益和发展效益农业的冲突时有发生通过土地流转实现规模经营、提高土地生产率、发展效益农业是我国农业发展的方向。然而按人口均分土地容易形成“插花地”、“箱子田”的格局，难以形成规模经营。要实现土地的集中连片，有赖于承包土地的农户一致同意。由于种种原因，往往会出现绝大多数农户同意，极少数“钉子户”不同意的情况。维护少数农户的合法权益不受侵犯与推进效益农业的发展之间会发生冲突。如何解决这对矛盾，至今还没有很好的办法。在广东，目前也还局限于依赖乡村干部反复细致的思想工作，争取农户同意，或动员其置换土地。2.3.4 土地流转程序不规范表2-4显示，长宁镇2000年10月至今的437宗农村土地流转中只有247宗是签订了流转合同的，占56.5%，其中租赁有86%签订了合同，转包、互挽等自发流转只有6.8%是签订了合同的。这表明，农村土地流转程序很不规范，而且在农户自发流转中特别突出。这是广东农村土地流转普遍的现象。如广州市白云区，现有9000多外地劳动力在该区耕种2万多亩的土地，他们中90%是直接从当地农户手中转包土地经营的，没表2-4 博罗县长宁镇各村农村土地流转情况（2000年10月-2003年6月）具体调查点耕地面积（亩）流转形式流转宗数（宗）签约宗数（宗）流转面积（亩）流转户数（户）单位租金（元/亩年）酥醪1100租赁11130100800斤谷转包30015030完成公购粮互挽5025下朗2700租赁55744309160转包50220050完成公购粮澜石2200租赁5281020080埔筏2900租赁151520030350-400转包30530060300或完成公购粮祥岗1400租赁4132455180200-300石下屯2600租赁22800200600松树岗2585租赁84641900400200-500新村1156租赁1515920250400-500罗村1013租赁1010450150400-800古泥塘1857租赁323060060500转包11049030100-200或完成公购粮新江1120租赁7740090400-500转包18010018完成公购粮东平1200租赁15151000350450-500福岗2822租赁30261720700450-500或完成公购粮水边3359租赁1512400250300-400转包164460200100-150合计28012437247122313662资料来源：博罗县长宁镇人民政府2003年6月调查统计。有签订转包合同，也没有经发包方同意，土地纠纷时有发生，对于耕地的保护和管理带来了很大的困难。农户自发流转这种私下自由流转比较灵活方便，完全出于农民自愿，思想阻力小，对外部条件要求低，具有普遍适用性，在广东的沿海和山区，自发流转占的比例近60%。然而，这种形式大都没有签订正式的合约，而且租赁期限常常是短期且不明确约定的，使得交易费用和不确定性增加，阻碍了土地资源的优化配置。其一，由于土地流转关系不稳定，期限短，缺乏制度保障，使得经营者在土地上的投资积极性普遍不高，不利于土地的有效利用；其二，双方多以口头达成协议进行私下流转，缺乏合同来规范双方的权利义务关系，有的即便签订合同也不遵循一定的程序以及履行必要的手续，存在着手续不规范、条款不完备等问题，缺乏法律保障，造成土地流转关系的混乱，为日后土地纠纷留下隐患。2.3.5 流转机制不完善，租金定价随意性大广东农村土地流转在流转机制上存在两个主要问题。一是在流转供求机制上，供求信息传播渠道不畅通，土地流转的中介服务组织匮乏。在广东，各地普遍缺乏服务于土地流转的中介组织，缺少一个从下而上、网络状、多功能的中介服务体系，致使土地供求双方的信息流动受阻、信息辐射面狭小、土地流转信息传播渠道不畅通，提高了土地流转的交易费用，在一定程度上影响了土地流转的速度、规模和效益。缺乏中介服务，农户获得流转信息的成本相当高，造成一边有地没人种，一边想种没有地的局面，限制了土地流转的区域范围；二是在流转价格机制上，取决于双方协商的价格机制，定价随意性很大，农户土地利益容易受到在组织结构或经济地位上居于优势者的侵害。从表2-4可见，土地流转的租金形式具有多样性，包括了实物、税费负担和现金，这是市场化程度低下的表现。该表还显示了租金价格的两个显著特点：其一，在该镇范围内，租金价格从80元到800元不等，说明定价缺乏普遍适用的标准；其二，在特定一村范围内，同一形式的土地流转租金差异不是太大，表明租金在同一村内是有一定的定价标准的。这两个特点说明，在农村土地流转的租金定价上，发挥着作用的不是市场规律，而是村委会或某种乡村非正式制度。2.3.6 土地股份合作社缺乏明确的法律地位在佛山等市推行农村土地股份合作制的过程中，普遍以村为单位，相应建立了土地股份合作社。这种机构与村委会同地点办公，往往还是同一套班子。从组织形式上，土地股份合作社类似于股份公司，有股东、董事会以及经营班子等，但实际上是不具备股份公司法律资格的。一是没有工商登记注册，不具有独立法人资格；二是没有税务登记，进行分红时在税法上是违法的。它与公司法规定的股份制公司设立条件相距甚远。从行政机构职能上，它具有行政性，但又不是政府行政管理部门，不具有行政管理职能。再从社会服务机构职能上，由于它具有股东、股份，与社会服务机构（如行业协会等）有很大不同。因此，从我国现行的法律法规来看，土地股份合作社缺乏明确的法律地位。在调查中，各级干部，特别是农户对土地股份合作社普遍心存疑虑，对土地股份合作制的信心不足。目前，广东有179万亩耕地采取入股流转形式，占土地流转总面积的30.6%，与之相对应的是上千个土地股份合作社和数十万农户。解决土地股份合作社的法律地位问题，对促进农村土地流转，发展农村经济，保护农民权益，稳定农村社会，有着非同寻常的意义。2.3.7 农户土地承包经营权受到来自多方面的侵害在广东农村土地流转中，农户的土地承包经营权没有得到有效的保障，受到来自多方面的侵害。主要表现在：其一，受到个别基层干部的侵害。由于土地承包合同不规范，合同的执行缺乏强有力的法律保障和监督，基层干部可以对农村土地承包法视而不见，随意变更承包合同、调整或收回农民的承包地，甚至在事前未充分尊重承包户意见的情况下强迫农民签订土地流转合同，侵犯农民的土地承包经营权。其二，受到个别镇村基层组织强迫流转的侵害。近年来，由于农业规模经营及产业结构调整的需要，一些地方的镇政府和村集体以行政推动的方式，强迫农民出让承包地，搞重新发包、出租或集体统一经营，侵害了农民的经营自主权和合法承包权益。如郁南县某镇，以发展地方经济为名，在未征得村民同意的情况下，将农户承包的250亩良田租赁给企业建鸡场，面对群众强烈反对和阻止，镇干部就动用警力，强行推平农田，并采取“高压”政策，迫使农民就范。其三，受到地方政府以土地流转取代国家征地行为的侵害。有的地方政府在城镇化进程中，为了大幅度地降低建设成本，并方便快捷地取得占用大量农地的目的，以农村土地流转，尤其是土地入股的形式取代国家征地制；有的地方政府在招商引资过程中，为了降低开发成本，降低投资门槛，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，强迫农民长时间、低价格出让土地使用权。在广东一些欠发达地区，这种现象不在少数。其四，受到部分企业的侵害。近年来，广东农业产业化经营发展迅速，各地大力培育和发展了一批农业龙头企业，起到了多方面的积极作用。然而，也有个别进入农业领域的企业打着发展农村经济，推进农业产业化经营的招牌，利用各种手段强迫或欺骗农民流转土地。其真正目的其实不是经营、开发农业，而是为了圈地并能够长期占用支配农民的廉价土地，有些甚至变相搞房地产，从中牟取暴利。第3章广东农村土地流转约束机制分析 笔者认为，上述广东农村土地流转中存在种种现象及主要问题，究其原因，归根结底是受土地流转约束机制作用的结果。产权基础的制约、行为主体的利益驱动和外部环境的影响构成了农村土地流转的约束机制。下面将主要从三方面对农村土地流转约束机制进行分析，一是在制度层面上，把农村土地流转回归到农村土地产权制度的母体环境中进行静态的分析；二是在交易层面上，从土地流转过程中各行为主体的利益关系上进行动态的分析；三是在社会系统层面上，把农村土地流转放到我国社会转型期独特而又复杂的外部环境中，对制度环境和社会经济环境与农村土地流转的相关性进行分析。 3.1 农村土地流转的产权基础分析产权理论有三个要点：（1）产权的本质是一种排他性的权利,并且是可以平等交易的法权10。(2)产权是规定人们相互行为关系的一种规则,并且是社会基础性的规则11。(3)产权是一组权利束,可以分解为多种权利并统一呈现一种结构状态12，是一组对原始财产权利依法承受使用权、收益权与转让权的结构体系13。我国农村土地产权制度是在集体所有制下的家庭承包经营。工业化条件下土地家庭承包经营的效益日益下降，是产生农村土地流转最大的制度压力，农村土地集体所有制和承包经营权