危机挑战改革2009中国改革评估报告.doc

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金融危机与全面转型双重压力下的改革下一步1一、国际金融危机远未结束，中国改革发展面临前所未有的挑战21.危机前所未有22.危机的影响不是局部的，而是全局的23.危机的影响不是短期的，而是中长期的3二、国际金融危机对实体经济的影响日趋加深，经济增长方式转型需要全面提速31.国际金融危机对中国的冲击主要是实体经济32.实体经济领域暴露的突出问题集中反映了经济增长方式转型的严重滞后43.以投资驱动为主的增长方式已到了难以为继、非改不可的地步4三、面对金融危机与增长方式转型的双重压力，经济社会可持续发展面临突出的体制性矛盾51.经济增长方式转型与某些市场化改革不到位的矛盾52.社会公共需求转型与公共产品供给短缺的矛盾63.政府作用的发挥与政府自身建设和改革滞后的矛盾7四、推进“一揽子”改革，为“一揽子”经济刺激方案提供制度保障81.尽快推出“一揽子”改革方案对提振市场信心至关重要82.以市场化改革破解“保增长”难题93.以积极的社会变革缓解经济压力94.实施更为积极主动的对外开放战略95.应对危机需要加大政府自身建设和改革力度9第二章 以市场化改革的新突破促进经济平稳增长10一、抓住有利时机，尽快推进资源环境价格改革111.尽快出台资源价格改革方案112.在成品油价格改革的基础上推进能源价格改革113.加快建立环境产权制度12二、抓住有利时机，实质性推进垄断行业改革131.防止产业振兴中的“国进民退”132.在重点行业实现反垄断改革的实质性突破143.把打破行政垄断作为反垄断的重点14三、扩大社会投资，关键在于进一步打破民营经济发展的制度障碍151.当务之急是解决民营经济融资难问题152.尽快完善对民营经济的财税支持体系163.打破投资“玻璃门”，为扩大民营经济投资创造条件174.支持鼓励民营企业技术创新与产业升级17四、启动农村消费重在深化农村改革181.加快推进农村土地流转，促进农村经济发展192.加快农村金融体制改革，构建农村普惠金融193.抓住有利时机，适时推进粮食价格形成机制改革20五、在实施积极财政政策中加快财税体制改革211.加大财政收支结构调整性力度，充分发挥财政在引导投资中的作用212.“收租、分红、减税”，建立国家与国有企业正常的利益分配机制223.以发行地方债为突破口，加快调整中央与地方财政关系22六、在实施适度宽松的货币政策中推进金融体制改革231.稳定资本市场，防止资本市场对实体经济的冲击232.稳步推进利率市场化改革243.在创新中加快构建多层次的金融体系25第三章 以社会变革化解经济压力26一、采取积极社会政策，防止经济压力与社会问题双向传导和相互强化261.以解决农民工和大学生就业为重点，全面实施积极的就业促进政策272.防止经济波动对城乡居民尤其是弱势群体的过度冲击，加大对城乡低收入群体的救助力度283.公共政策出台要充分考虑社会心理因素，要正视危机，稳定预期，提振信心28二、推进社会体制改革，为形成以消费为基础的发展方式提供支撑和保障291.加大公共服务投入力度，推进基本公共服务均等化302.深化收入分配制度改革，调整分配结构，让更多的劳动者共享改革发展成果313.规范和稳定资本市场运作，保护与增加公民财产性收入32三、以城乡基本公共服务均等化为突破口，推进城乡一体化进程331.推进城乡基本公共服务均等化，切实保障农民自身发展权益332.推进城乡基本公共服务均等化，为新阶段全面统筹城乡发展开启“窗口”353.以城乡基本公共服务均等化为主线，构建城乡经济社会发展一体化的体制机制35四、构建利益表达的多元化渠道，协调不同群体利益关系，为有效推进社会体制及相关领域改革创造条件371.加强公民合法权利的保护，构建利益均衡机制382.推进社会建设，形成有效的利益凝聚、诉求表达和协商谈判等利益均衡机制383.树立稳定新思维，正确看待和处理因利益关系失衡而出现的群体性事件39第四章 国际金融危机与积极主动的对外开放战略41一、加强国际经贸合作，积极应对国际贸易保护主义411.客观判断，积极应对国际金融危机下的贸易保护主义422.立足当前，着力巩固和加强双边经贸关系433.着眼未来，主动拓展以区域合作为基础的多边经贸合作44二、积极参与国际经济秩序重建，维护国家利益461.积极参与国际金融救援，树立良好的国际形象462.推进国际金融监管合作与秩序重建，提高中国国际地位473.主动参与国际新规则制定，充分表达自身利益诉求48三、抓住国际产业调整的机遇，加快构建企业“走出去”的一整套战略体系491.鼓励、支持国内企业抓住机遇，积极主动地“走出去”492.利用全球资源价格下调机遇，积极参与全球资源布局，加强国家战略资源储备513.积极稳妥地参与国际高端金融业524.加大科技创新力度，主动拓展国际高新技术产业535.加快企业“走出去”战略支持体系建设54四、积极创造有利条件，稳步推进人民币国际化进程551.把推进人民币国际化作为新阶段对外开放的战略目标552.做实做好人民币的区域结算，为国际化奠定基础563.以加快汇率市场化改革为重点，为人民币国际化创造制度条件57第五章危机中的政府自身建设与改革59一、以提高领导力、执行力和公信力为重点，全面加强政府在危机中的应变能力591.改善宏观调控决策机制，增强前瞻性和预见性592.改革和完善宏观调控执行机制，确保宏观调控效果603.从社会反映最突出的食品药品、垄断行业监管入手建立严格的监管体制60二、以政府为主导，调动市场与社会的积极性，形成化解危机的合力611.政府要坚定不移地推进市场化改革，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用612.以加大公共服务投资为契机，放开公共服务领域的市场准入623.充分发挥社会组织在化解危机中的积极作用63三、发挥中央、地方两个积极性，共克时艰641.除特殊项目外，尽可能将一些投资审批权限下放到地方642.建立中央地方公共服务分工体制，促进地方政府增加民生投资643.采取多种渠道缓解地方财政压力654.以加强农村基本公共服务为目标，推行省直管县财政体制、乡财县管乡用66四、转变政府职能，创新政府管理方式661.建立政府应对危机重大决策民主程序，广泛征求社会意见662建立完善应急机制，提高突发事件处置能力673.以基本公共服务为导向，建立政府业绩评价体系674.以决策、执行、监督严格分开为重点，实质性推进大部门改革68五、加强政府自身建设，建立高效、廉洁的政府681.以政府支出透明为重点，建设“阳光政府”682.采取综合措施削减行政成本693.以完善政府财政监督为重点，加大反腐败力度70结 语 走向结构性改革7174危机挑战改革2009中国改革评估报告前 言2009年是中国改革发展十分关键的一年。在国际金融危机影响与国内发展周期重合的特定背景下，中国改革发展面临严峻挑战。由美国次贷危机引发的国际金融危机正向全球不断蔓延，对中国发展产生严重冲击。这个冲击是全面而深刻的：它既是巨大的外部冲击，使深度参与经济全球化的中国难以独善其身；也是深刻的内部冲击，对中国经济增长产生前所未有的挑战，在很大程度上使中国经济增长方式中的某些固有矛盾不断暴露并全面凸显。过去30年的改革发展，中国已由生存型阶段进入发展型阶段，与此同时，也带来了新时期全面转型的巨大压力。尤其是进入新世纪以来的这几年，无论是中国经济增长方式转型的压力，还是社会公共需求转型的压力，或者是政府转型的压力，都日益突出。国际金融危机的影响与全面转型压力的增大，对后30年的中国改革发展无疑是一个战略性的挑战。应对国际金融危机和国内发展转型的双重挑战，需要用改革的办法破解双重难题。过去30年的实践证明，无论面临的挑战有多艰巨、困难有多严峻，只要深化改革，就能有效应对危机，破解难题，减少压力，促进发展。为此，在当前出台4万亿投资计划、十大产业振兴规划的同时，如何尽快推出并实施“一揽子”改革计划，集中解决中国经济社会发展的深层次体制性矛盾，建立与发展型阶段相适应的体制机制，走出一条短期和中长期兼顾、标本兼治的新路子，走出一条以内需为基础的发展新路子，是方方面面对中国下一步改革的热切期盼。本报告从中国经济社会发展转型的角度，就应对国际金融危机提出下一步改革的基本思路和相关建议。本报告以“危机挑战改革”为主题，分五章讨论：第一章，集中分析国际金融危机与国内全面转型双重压力下，改革面临的形势、矛盾，由此讨论改革下一步的重大任务；第二章，兼顾短期内保增长和着眼于中长期转变经济增长方式，提出下一步市场化改革的“一揽子”建议；第三章，按照扩大国内消费需求的要求推进社会体制改革，提出以积极的社会变革化解经济压力的思路和建议；第四章，讨论国际金融危机下中国对外开放的重大课题，提出抓住危机带来的历史性机遇，实施积极对外开放战略的重大任务；第五章，按照应对危机对政府转型与政府作用的客观需求，重点讨论反危机中的政府自身建设和改革，并提出若干建议。最后，本报告以“危机中走向结构性改革”为结语，对新阶段改革的总体态势、基本特征作简要分析，并概要地提出推进结构性改革的相关对策。第一章 金融危机与全面转型双重压力下的改革下一步危机倒逼改革。历史经验表明，危机往往是改革的重要契机和重要起点。过去30年，无论是农村家庭联产承包责任制、城镇国有企业改革，还是财税金融体制变革，大都具有危机导向的特点。当前，国际金融危机的严重影响与国内发展阶段的历史性变化叠加在一起，使短期困难与长期矛盾交织在一起，并使下一步改革发展面临着30年来未有的困难与挑战。面对国际金融危机和国内全面转型的双重压力，积极主动地布局下一步改革，寻求以改革的办法破解发展难题的新路子，实现新阶段改革的重大突破，化“危机”为“转机”，已成为当前最急迫的全局性问题。一、国际金融危机远未结束，中国改革发展面临前所未有的挑战这场由美国“次贷危机”引发的国际金融危机，从世界范围内看，堪比19291933年的经济大萧条。从发展趋势看，国际金融危机还远未结束，并且极有可能愈演愈烈，影响深度不断加深，范围不断扩大，尤其是对实体经济的影响还需要进一步密切观察。1.危机前所未有总体来看，这场国际金融危机在世界范围内是百年一遇的，将导致全球主要经济体经济增长速度的全面下滑。预计美国经济2009年将负增长1%，日本和欧洲主要国家也处于衰退之中。据测算，全球生产总值增长率将从2007年的3.8%下滑到2008年的2.5%，再跌至2009年的1%。这场危机也是中国改革开放30年来遭遇的最大挑战。30年来，中国改革发展的外部环境总体是有利的。尽管1998年遭遇亚洲金融危机的冲击，但很快就得以恢复。这里有一个重要的前提是，欧美等发达国家的市场总体上保持平稳增长。亚洲金融危机后，中国的外贸顺差还大幅激增，外汇储备不断增长，成为世界外汇储备最多的国家。在这次国际金融危机中，欧美等发达国家的市场需求严重下挫，由此对中国出口造成严重冲击。2009年1月中国进出口首现十余年来创纪录的两位数跌幅，进出口总值1418亿美元，比去年同期下降29%，其中出口下降17.5%，进口下降43.1%，并出现连续三个月出口负增长。在主要外贸省市中，广东、江苏、上海、浙江的1月份出口分别下降23.6%、19.1%和16.6%、17.4%，进口分别下降42.1%、49.7%和43.3%、36.8%。值得高度关注的是，这次国际金融危机的发生恰逢国内经济周期下行，双重不利因素的叠加，使中国下一步经济保持持续较快增长面临长期性挑战。2.危机的影响不是局部的，而是全局的这次国际金融危机对中国的冲击不仅表现在经济领域，还反映在社会领域。从经济领域看，危机是国内经济周期与国际金融危机的双重叠加，不仅外贸出口受到很大冲击，而且不同的企业、不同的行业、不同的地区都受到较大程度的影响。从社会领域看，就业形势日趋严峻。农业部不久前的抽样调查结果显示，截至春节前，返乡农民工约占总数的38.5%，其中60.4%的是正常的春节主动回家探亲，其余39.6%的属于失去工作或者还没有找到工作被动返乡的。根据这个数字测算，在目前13000万外出就业的农民工中，有15.3%即2000万左右的农民工已失去工作或者没有找到工作。当前，农民的工资性收入在其纯收入中约占40%，农民工就业数量的减少，将使农民收入增长面临较大困难。此外，2009年全国高校毕业生接近600万，加上往年毕业而未能就业的，大中专学生就业大军高达1000万人。低收入者更容易受宏观经济形势变化的冲击下，如果社会困难群体大面积增加，将会进一步加剧消费的低迷，从而使经济问题更加严重。在就业问题日益突出，社会矛盾加剧的趋势下，需要切实防止经济社会问题双向传导的恶性循环，即经济问题转化为社会问题，社会问题进一步加剧经济问题。3.危机的影响不是短期的，而是中长期的尽管世界各国都在多方面采取救市措施，但这次国际金融危机何时见底难以预料，即使见底也并不意味着经济会很快回暖：一是金融危机加剧的态势并没有缓和；二是从世界范围看，2009年，美国、欧洲、日本这三个经济体可能出现负增长；三是全球经济运行中的一些不确定性和不稳定性因素还在增加；四是危机对中国的影响仍在加剧。2009年1月，在中国出口的25个重点国家和地区中，只有对加拿大的出口有2.5%的增长，其他均为负增长，对欧盟出口下降17.4%，对美国出口下降9.8%，对日本出口下降9.0%，对东盟出口下降21.9%，对香港出口下降35.4%。二、国际金融危机对实体经济的影响日趋加深，经济增长方式转型需要全面提速国际金融危机对中国经济发展的影响，从表面上看，表现为外部冲击；从深层次看，集中反映了经济增长方式转型严重滞后的突出矛盾和问题。经过30年的改革开放，中国已由生存型阶段进入发展型阶段。这在客观上要求经济增长方式主要由投资拉动转向消费驱动。进入新世纪以来，这一转型并未有实质性突破，并且投资消费失衡的局面还有进一步加剧的态势。1.国际金融危机对中国的冲击主要是实体经济到目前为止，中国尚未实现金融领域的全面开放；同时，由于这些年银行体系改革的力度较大，资本充足率比较高，运行比较稳健，国际金融危机对中国金融体制的冲击并不大。中国的问题是传统市场经济条件下生产相对于有支付能力的消费过剩的危机，主要集中在实体经济领域。具体表现为出口大幅度下滑，造成国内出口导向型企业和相关产业的萎缩。除了出口之外，危机也对国内投资造成不容忽视的影响。2008年18月，全国城镇固定资产投资完成84920亿元，比上年同期增长27.4%，增速与上年基本持平。但是，如果扣除价格因素，实际投资增速比上年同期有较明显的回落。国家统计局的中国经济景气月报显示，在固定资产投资资金来源中，外商直接投资部分和全部利用外资部分都出现明显的增速下滑。其中，外商直接投资部分2008年17月增速由2007年同期的22.6%下滑到1.1%，全部利用外资增速则由2007年的16%下降到3.3%。目前来看，美国对中国的直接投资增速在放缓，2008年18月实际投资额同比仅增长9.26%。由于外资在中国经济所发挥的独特作用，直接投资减少对中长期经济增长具有比较明显的负面影响。2.实体经济领域暴露的突出问题集中反映了经济增长方式转型的严重滞后改革开放30年，从经济发展水平、消费结构、产业结构、就业结构、城镇化率等多项指标看，中国已由以解决温饱为主要任务的生存型阶段进入以促进人的发展为目标的发展型阶段。从一般规律看，进入发展型阶段，客观上要求实现经济增长由以投资拉动为主转变为以消费拉动为主。在生存型阶段，由于经济刚刚起飞，经济发展需要大规模基础设施和基础产业投入，一般表现为投资驱动增长。在发展型阶段，基础设施和基础产业投资已有相当规模，其投资拉动经济的能力开始下降，需要由消费逐步取代投资，成为经济增长的主要驱动力。课题组。从实际情况看，1998年亚洲金融危机及2004年宏观经济过热已经多次凸显中国经济增长方式转型的迫切性。但是，过去十年，经济增长方式转型没有大的进展，以高投资和高出口为主要特征的增长模式在2003年后反而得到一定的加强。由此带来的结果是，随着投资率的上升，消费率呈现逐年下降的趋势（见图1.1）。2000年，中国的投资率是35.3%，消费率是62.3%，到2007年，投资率上升到42.3%，消费率则下降到48.8%。然而，19802006年世界平均消费率一直维持在70%80%(国际货币基金组织，2007)。在不考虑出口的情况下，这种投资消费失衡的状况不可能不出现生产过剩危机。由于中国积极参与经济全球化，并且又处于经济全球化“红利”时代，外部市场能够有效吸纳中国的过剩产能，在很大程度上缓解了经济增长方式转型的压力，客观上导致经济增长方式转型滞后。19782007年，进出口贸易总额由206.4亿美元增加到21738.3亿美元，年均增长16.80%；外汇储备由1.67亿美元增加到15282.49亿美元，年均增长36.74%。问题在于，一旦出口条件变化，外部市场萎缩，高投资带来的高产能无法在国外得到消化，国内低消费率也难以吸纳这些过剩产能，必然形成典型的生产过剩危机。这次国际金融危机之所以对中国实体经济产生较大影响，本质上还是国内经济增长方式转型滞后这一内在矛盾在国际因素影响下的集中表现。3.以投资驱动为主的增长方式已到了难以为继、非改不可的地步（1）国际金融危机背景下，通过出口化解国内生产相对过剩危机的空间大大缩小。即使是危机过后，进一步提高外贸依存度的空间也相当有限。当前，中国的外贸依存度已经超过世界平均水平，而且高于美国、日本、印度、巴西等经济大国。（2）低成本投资扩张的代价很大。投资驱动的经济增长方式是一种以生产要素的低成本为依托、以“高耗能、高污染”为特征、以牺牲生态环境为代价的增长方式。事实上，在这次国际金融危机中，受冲击最严重、经营状况最困难的，正是那些技术和管理水平粗放、低端、落后的行业和企业。根据相关测算，这些年中国每年因为环境污染造成的损失约占当年新增GDP的10%左右。世界银行最新研究报告也指出，当前，中国环境损失占当年GDP总量的3%，如果不改变现有发展方式，2020年将上升到13%以上。（3）低成本投资扩张模式难以使多数社会成员收益。低成本扩张的一个重要特点是压低劳动力价格，依靠廉价劳动力资源，这使得劳动者难以广泛切实分享经济增长的好处。（4）在投资驱动的增长方式运行中，投资消费失衡表现出加强的趋势，难以顺利进入大众消费时代。人为压低要素价格是投资冲动的制度基础。部分要素所有者（主要是劳动力和失地农民）的收入水平偏低，甚至远远低于经济增长速度。劳动力低工资、土地被低价征用、资金被低成本使用，其结果是投资收益和利润不能转化为大众收入，进而使大众消费难以启动。在这种情况下，经济增长进一步依靠投资推动，消费率将进一步降低，随着时间的推移，产生危机的可能性也将越来越大。三、面对金融危机与增长方式转型的双重压力，经济社会可持续发展面临突出的体制性矛盾国际金融危机的外部冲击与国内增长方式转型滞后叠加在一起，交织在一起，使中国下一步经济社会可持续发展面临着突出的体制性矛盾。1.经济增长方式转型与某些市场化改革不到位的矛盾中国在1995年就提出转变经济增长方式，但多年来进展不大，这与资源要素等领域的市场化改革没有取得实质性突破直接相关。以资源、环境为例，过大的资源消耗和环境污染赖以存在的重要体制基础，就是资源要素的行政控制和价格扭曲。资源要素价格不能体现市场供求关系，环境成本难以转化为企业内部成本，助长了企业浪费资源、破坏环境的行为，同时也抑制了对资源环境领域的投资。比如，资源价格偏低，这些领域的投资效益就难以反映，企业缺乏改善环境的动力，环保产业就难以快速发展。同时，环境条件的日益恶化使经济发展的实际成效不断降低(见专栏1.3)。与20世纪80年代相比，生态与环境问题无论在类型、规模、结构、性质以及影响程度上都发生了深刻变化。能源、资源利用率低，污染物排放强度高，全国范围内主要污染物排放已超过环境承载能力。以最近发生的大面积旱灾为例，这场灾害在很大程度上反映了资源产权改革的滞后。由于资源产权的缺失，资源补偿机制难以有效建立，也无法实现资源的最优配置。在水资源方面，可以预见，随着经济社会发展的需求不断增加，水资源的稀缺性将不断加大。而水资源产权缺失和资源管理体制不适应所带来的弊端，将会更加严峻。在价格改革滞后的同时，现行资源税制税负过低且征税范围过小，也是低成本投资扩张的重要原因：一方面，随着自然资源消耗日益严重，资源税成为一个非常重要的税种；另一方面，资源税从量计征的方式无法反映资源供求关系，客观上鼓励粗放式、以量为主的采伐和破坏式开采，既降低了资源的开采效率，又破坏了自然环境。当前，为应对国际金融危机，国务院出台的4万亿投资计划和十大产业振兴规划，对于短期内有力遏制经济下滑将会产生十分重要的正面效应。从中长期看，还需要把这些政策与市场化改革相结合，这是因为：如果没有市场化改革的配合，经济刺激计划不仅很难达到预期目的，还会积累某些中长期矛盾。一是当前经济刺激计划主要手段仍是投资拉动，以总量刺激为主，如果没有资源要素价格改革相配套，达不到调整经济结构的目标；二是政府大规模投资，如果没有民营经济的有效参与，就会变成政府的“独角戏”，从而难以达到全面启动社会投资的目的；三是经济刺激计划的投资主渠道是国有企业，在垄断行业（如铁路）改革不到位的情况下进行大量投资，难以保证投资效率；四是宽松的货币政策如果没有金融改革配套，就会埋下新的金融隐患。2.社会公共需求转型与公共产品供给短缺的矛盾改革开放30年，中国总体上已由生存型阶段进入发展型阶段。这突出地反映在城乡居民的发展型消费支出比例明显超过生存型消费支出比例。比如，近几年在城乡家庭消费支出中，生存型消费（食品、衣着）的比重约为40.9%，发展型消费（居住、交通、教育医疗、旅游等）已占50%以上。在2008年城乡家庭消费支出中，前3位的是食品（34%）、教育（11.5%）和医疗（10.6%）。从社会需求变化看，在提高城乡居民消费倾向的一系列社会变革措施中，比较有效的办法是建立基本公共服务体系。从短期看，有利于提振信心，形成扩大内需、拉动消费的重要制度保障；从中长期看，能够在很大程度上破解新阶段增长方式转型、社会需求转型和政府转型的难题，成为新阶段改革的重要内容，成为经济改革、社会改革、行政改革的结合点，成为进一步凝聚改革共识和改革动力的社会基础。中国社会发展阶段的变化必然引起社会公共需求的转型。从消费升级的角度看，既表现为从基本生存资料向耐用消费品的转型，也表现为从私人产品向公共产品的转型。这两个转型的实现，更基础的是后一个转型。从这些年的情况看，如果社会成员的教育、医疗、社会保障等基本公共服务需求得不到满足，他们很难优先考虑购买耐用消费品。进入新世纪以来，中国在加大社会福利投资、提高社会福利水平方面作了大量卓有成效的工作。在一个13亿人的大国，社会公共需求转型释放出来的需求能量是巨大的。由此，全社会公共需求的全面快速增长与基本公共服务不到位、基本公共产品短缺，日益成为一大突出矛盾。从近几年的情况分析，全社会公共需求正在发生某些重要变化，并呈现出阶段性特点。（1）公共需求呈现快速增长趋势。近几年来，全社会公共需求增长速度相当快，个人用于公共产品的年均支出，大概是90年代中期以前5年的支出规模。以城乡居民在医疗保健和教育等方面的支出为例，19902006年，这些满足公共需求的支出在个人消费总支出中的比重呈现明显上升的趋势（见图1.2）。（2）公共需求结构正在发生变化。一方面，公共需求主体快速扩大，广大农民和城镇中低收入者逐步成为公共需求的主体。另一方面，公共服务项目不断扩大。新阶段广大社会成员的公共需求，不仅包括义务教育、公共卫生、基本医疗、社会保障等基本公共服务项目，还涉及中低收入群体的基本住房问题，环境保护问题和食品安全、卫生安全等公共安全问题。（3）城乡、地区、贫富三大差距都同公共需求得不到有效满足相联系。根据相关分析，教育因素对贫富差距的影响比重是20%25%。当前，中国城乡名义差距为3.33倍，如果把城乡各种社会福利因素考虑进去，实际城乡差距大概在6倍左右。这表明基本公共服务因素在城乡实际差距当中占45%左右的权重。满足基本公共需求对新阶段反贫困具有重要作用。（4）消费增长缓慢同公共需求得不到满足直接相关。城乡基本公共服务的短缺，挤出了居民的日常消费，降低了居民的消费预期。农村居民消费率从1983年最高点的32.3%下降到2007年的9.1%，24年间下降近23个百分点；在居民消费总额中，农村居民消费所占比重从1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，29年中下降近37个百分点。在养老、医疗、子女教育等方面没有保障的情况下，即使居民收入增长速度加快也很难提高居民消费率。据测算，2005年中国城乡居民用于教育和医疗的额外支出对其他商品和服务消费产生的挤出效应达到5810.7亿元。如果政府在教育、医疗等公共服务领域的投入到位，消费率至少可以提高45个百分点。3.政府作用的发挥与政府自身建设和改革滞后的矛盾国际金融危机对政府来说，是前所未有的挑战，也是一次严峻的考验。中国应对危机，既需要发挥一般意义上的政府作用，表现在采取强有力的应急政策措施防止经济全面下滑和社会问题加剧，还需要加快推进政府改革，实现政府转型，为经济增长方式转型、满足公共需求奠定坚实的制度基础。（1）危机中政府公信力与政府自身建设滞后的突出矛盾。在危机管理中，政府的公信力至关重要。但由于政府自身建设滞后，提高政府公信力面临重大考验。以2008年的奶行业为例，“三鹿”事件对中国整个奶行业造成致命打击。“三鹿”事件从面上看是企业的问题，但从深层看，反映了政府市场监管职能有效履行的问题。要重新提振消费者对奶行业的信心，重要的是加大政府的市场监管力度，确保监管职能真正到位，杜绝再次出现类似三聚氰氨等事件。随着经济刺激计划的实施，保证投资支出的公平和效率，避免腐败和权力寻租，削减居高不下的行政成本，都将给政府自身建设带来巨大压力和挑战。（2）经济增长方式转型与政府主导的经济运行机制之间的突出矛盾。应对这次国际金融危机，在保增长的同时，还需要着眼于经济增长方式转型。而经济增长方式转型滞后的体制基础是政府主导的经济运行机制。改革开放30年，中国商品已经市场化，但资源要素还没有完全市场化，政府仍然控制着重要矿产资源、土地等重要生产要素的价格，低成本的投资扩张与此直接相关。要顺利实现经济增长方式转型，根本的途径在于实现经济运行机制由政府主导向市场主导转变。这样，才能够为化解危机提供制度保障。（3）扩大消费需求与经济建设型政府之间的突出矛盾。应对这次国际金融危机的根本出路在于扩大国内消费需求。但在公共需求转型的大背景下，消费需求依赖于全社会基本公共服务的供给。近些年，政府在基本公共服务方面做了不少工作，但从总体来看，政府仍然是经济建设型的运作模式。比如，中央地方公共服务分工还没有理顺、财政在公共服务领域的投入比重还不高、地方政府的主要注意力仍在提高经济总量上。这些问题如果没有一个系统的解决，就很难建立一个惠及13亿人的基本公共服务体系，为扩大消费需求奠定制度基础。四、推进“一揽子”改革，为“一揽子”经济刺激方案提供制度保障短期内为有效应对国际金融危机，中央政府陆续推出一系列经济刺激方案，包括出台4万亿的刺激内需计划，制定并实施十大产业发展振兴规划，预计还将继续出台刺激经济的“一揽子”计划。与此同时，政府也推出了一些“久议未决”的改革措施，比如成品油改革。这些政策调整与改革措施对稳定社会、提振信心、保持增长将发挥重要作用。从总体看，保障“一揽子”经济刺激方案所需要的改革方案尚未出台，政策调整赖以发挥作用的体制基础还比较薄弱。由此，当前应对国际金融危机，需要把推进“一揽子”经济刺激计划和“一揽子”改革计划有机结合起来。1.尽快推出“一揽子”改革方案对提振市场信心至关重要（1）提振市场信心依赖于“一揽子”改革方案。在经济困难时期，“比黄金和货币更重要的信心”。当前推出的一系列经济刺激计划，无疑对保持市场信心和经济增长具有重要作用。但政策的效果是短期的，要给全社会强有力的信心，关键在于加快推出“一揽子”改革方案。比如，当前在民营企业投资信心不足、投资预期不明朗的情况下，调整货币政策的效果是有限的，关键在于打破制约民营企业发展的制度环境，全面落实“非公36条”。再比如，市场信心主要来源于政府。在政府自身建设与政府改革没有实质性进展的情况下，市场信心很容易受到政府行为的影响。为此，在“一揽子”改革方案中突出政府自身建设与政府改革，并且采取“出手快、力度大”的改革措施，必然会极大地提振市场信心。（2）实施经济刺激方案需要加强体制保障。当前，社会对4万亿投资的去向十分关注，要求加强其公开性。这既有对投资效果的担心，也有对体制回归的担心。此外，中央实施适度宽松的货币政策，并且对中小企业和民营企业融资难问题采取一系列的政策调整，但在民间金融体制发育仍然滞后的情况下，民营企业在货币政策调整中获益甚微。在商业银行“国有偏好”的强化下，大量新增贷款，主要还是流向国有企业。（3）保障经济刺激方案的有效性重在推进结构性改革。从宏观数据看，经济刺激方案已经开始初步显示效果，经济下滑的速度得到一定控制。但是，要最大限度地发挥经济刺激的效果，必须推进结构性改革。以货币政策调整为例，2009年1月在信贷规模与M2分别增长21.33%和18.79%的同时，M1却下跌6.68%，超出市场的普遍预期，成为1997年中国有货币量统计数据发布以来的历史最低增速。这种背离表明货币政策出现派生失灵，新增贷款相当一部分没有进入到实体经济，而主要停留在“借新还旧”以及虚拟经济领域。最直接的表现就是2009年2月份以来股市的超常反弹。之所以出现这种情况，其根源在于受金融体制改革滞后影响的货币传导机制不畅通，中小企业与民营经济并没有真正得到货币政策调整的益处。因此，在政策调整中刺激经济，重要的是推进“一揽子”的结构性改革方案：在财政政策调整中推进财政体制改革；在货币政策调整推进金融体制改革；在民生政策调整中推进公共服务体制改革等。由此，才可能最大限度地发挥政策调整的效果，并且为未来经济持续增长奠定体制基础（见表1.3）。2.以市场化改革破解“保增长”难题面对国际金融危机，宏观政策把“保增长”作为重要目标。应当清醒地看到，保增长不是一般性地恢复过去那种粗放型的增长，而是努力实现调整结构，扩大内需基础上的持续平稳增长。这就需要将市场化改革进一步拓展到资源要素领域、垄断行业，发挥民营经济作用，使投资能够反映市场真实需求；这就需要建立相应的激励约束机制，淘汰高能耗、高污染、高排放的增长；这就需要加快推进财税、金融体制改革，完善宏观调控，坚持用改革的办法，致力于解决中长期、深层次的体制问题，以推进经济增长机制的转型。3.以积极的社会变革缓解经济压力加快创新公共服务体制，使基本公共服务惠及13亿人，是实现社会公平正义的基础，也成为新阶段可持续发展的重要动力。在经济增长进程中，政府承担“底线公平”的责任不可或缺。从经济发展的角度看，可持续发展的实质是以高素质的劳动力替代自然资源成为经济发展的第一推动力，通过基本的教育和医疗卫生服务完成由人口大国向人力资源大国的转变，是中国实现可持续发展的根本途径。走扩大内需的道路，就需要通过基本社会保障为广大社会成员提供一个良好的未来预期，解决扩大消费支出的后顾之忧，扭转“高储蓄、低消费”的倾向。另一方面，在市场经济条件下，尤其是在转型时期，社会成员的财富和收入分配存在较大差距是难以避免的，但随着财政能力的快速提高，政府要建立基本公共服务均等化的相关制度安排，防止财富和收入分配差距转化为权利和机会的不平等。更重要的是，要通过基本公共服务制度安排化解基于利益关系调整中的某些社会矛盾。4.实施更为积极主动的对外开放战略国际金融危机既对对外开放带来巨大冲击，但也带来历史性机遇。抓住机遇，应对危机的关键在于进一步加快对外开放进程。比如，在全球经济繁荣的时候，中国企业要走出去收购发达国家企业相当困难，而这在危机背景下变得相对容易。在全球范围内收购资源性企业、制造业研发和销售两端的产业链条，有利于未来发展所需资源的战略布局和产业升级。再比如，危机有利于中国在参与新一轮国际秩序重建中获得更大的发言权。此外，加快推进人民币国际化进程，也面临着一次重大的历史性机遇。5.应对危机需要加大政府自身建设和改革力度国际金融危机客观上使政府进入一个危机管理过程。面对国际金融危机与国内发展模式转型双重挑战，需要从多方面加大政府自身建设和改革，切实增强政府危机管理和危机应对能力。（1）在经济危机与改革发展的战略转折重叠关键时期，政府工作的预见性、前瞻性至关重要。这次国际金融危机与国内改革发展的矛盾交织在一起，使得经济社会发展中的不确定因素大大增多，可以说是改革开放30年来最困难的时期。这一时期也是为下一个30年改革发展奠定基础的关键时期，迫切需要政府统筹兼顾多方面的改革发展任务，提高决策的科学性，避免重大决策失误。（2）形成应对危机的社会合力，既需要政府采取强有力的政策，还需要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。应对这次危机不应当是政府的“独角戏”。政府可以出台强有力的宏观政策增强市场信心，但这些政策措施要有效地发挥作用，最终取决于是否能够把市场和社会的力量调动起来。这就需要政府坚定不移地推进市场化改革，发挥市场在资源配置中的基础性作用，调动包括社会组织在内的全社会力量来应对危机。（3）应对危机需要发挥中央与地方两个积极性，以增强应变力、执行力。分税制改革以来，由于财税体制的安排，中央和地方的行为模式并不完全一致。前几年的宏观调控中还出现了中央地方博弈的新问题。在国际金融危机背景下，要保持中央地方高度一致，需要在改革和调整中央与地方关系上作出新的安排。（4）建设高效、廉洁政府对增强社会信心意义重大。这次应对国际金融危机有一个重要的特征是政府投资数额巨大。一方面，这些投资要进入社会最需要的环节，确保投资效率取决于一个高效能的政府；另一方面看，从历史经验看，如果没有反腐败力度加大相配合，大规模的投资往往会给权力寻租和腐败提供“温床”。因此，社会信心寄予政府，期待高效、廉洁的政府。（5）短期与中长期兼顾，关键是建设公共服务型政府。危机状态下困难群体呈现增多的态势，民生问题相对突出。从短期看，转变政府职能，建设公共服务型政府有利于化解社会矛盾。从中长期看，政府有效履行公共服务职能是扩大消费、经济增长方式转型最具有实质性意义的步骤。实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转变，是化解危机的重要条件。第二章 以市场化改革的新突破促进经济平稳增长改革开放30年的历史性贡献在于，市场化改革释放出的强大体制活力，极大地促进了经济的持续快速增长。研究表明，在过去30年中国人类发展指数的增长因素中，市场化改革带来的经济增长对中国人类发展的贡献率高达52.2%。当前，在国际金融危机对经济的影响仍在进一步扩大的背景下，需要抓住“危机倒逼改革”的机遇，以市场化改革在关键领域和核心环节的实质性突破化解危机下的压力，寻求保持经济平稳较快增长的新路子。比如，尽快解决资源环境产权问题，使环保产业真正成为拉动国民经济增长的支柱产业；全面破除约束民营经济发展的条条框框，理顺能源资源价格，就能释放出巨大的投资激情；打破呼吁多年的垄断行业“玻璃门”，也将极大地刺激社会投资。这些改革，实质上是转变传统经济增长方式的重要举措。因此，无论是短期还是中长期，经济持续增长在很大程度上取决于市场化改革的实际进程，取决于更加充分地发挥市场在资源配置中的基础性作用。一、抓住有利时机，尽快推进资源环境价格改革当前，国内资源环境价格改革面临较为有利的时机：一方面，CPI和PPI分别在达到8.7%和10.1%的高位后迅速回调，呈现直线下降趋势，2009年1月份PPI跌至负数（见图2.1）；另一方面，受国际金融危机影响，国际资源价格大幅下调（见图2.2）。2008年国际油价在上半年涨到147.25美元一桶后掉头直下，年底紧逼30美元的关口。这一态势使国内外资源价格差距变小，甚至改变差距的方向。在条件基本已经具备的情况下，关键在于尽快下决心，全面推进资源环境改革。1.尽快出台资源价格改革方案2008年的成品油价格改革，为校正资源配置扭曲起到重要作用，也是启动资源价格改革的一个重要突破。但是，仍有一些重要的资源要素价格没有理顺。（1）加快建立市场化的资源价格形成机制。切实建立起反映市场供求、资源稀缺程度以及污染损失成本、代内与代际公平成本的价格形成机制。第一，加快培育、建立和完善统一、开放、竞争、有序的资源市场体系，促进资源产权和资源产品的自由流动。第二，采取有效措施，积极培育资源产权评估机构和专业经纪公司等市场中介组织，以提高交易效率和交易深度。第三，加快资源企业改革，通过加快企业法人治理结构的现代企业制度建设，建立健全企业激励和约束机制，使企业更加自觉地接受市场价格的引导。第四，推进财税体制改革，制定并实施有利于资源节约和环境保护的财税政策。（2）把推进资源税改革作为近期资源价格改革的重点。目前，征收资源税仍依据1994年出台的相关征税方法，资源税计税方式依然是“从量计征”，不受价格、成本、利润变化的影响。从转变经济增长方式的角度看，应尽快推进资源税改革。第一，应以渐进的方式推进改革。一般地，资源税改革有直接转变和渐进过渡两种途径。从现实情况看，考虑到地区差别和能源级差状况，把从量计征直接改为从价计征并不现实，应采取渐进过渡的方式。第二，扩大征税范围。现行的资源税征税范围过窄，仅包括矿产品和盐，应把森林、滩涂、土地、草原、水等各种资源都列入征税范围。第三，赋予地方资源税的相关权限。资源具有显著的地域性，可以考虑把资源税的立法权下放到省一级。第四，全面清理资源税外的各项杂费。目前的资源税外各项杂费比较多，企业资源费的负担大大超过资源税的负担，要认真清理，该合并的合并，该减轻的减轻，该取消的取消，该保留的规范化。2.在成品油价格改革的基础上推进能源价格改革消费者在经历高油价之后，其心理承受能力已大大加强，改革应该更能为消费者所接受。在国际油价大幅下跌的背景下推进改革，对消费者是有好处的。受国际金融危机影响，中国通货膨胀指数已经下行，此时推进成品油价格改革，对政府而言也比较从容。对于油企来说，无论改不改，油价都会下调，而体制改革将带来的是长期利好。（1）着力推进能源价格形成机制改革。坚持能源价格形成机制的市场化改革方向，建立弹性良好、竞争充分与监管有效的市场定价机制。全面推进能源价格形成机制的改革，不仅要改革能源成品的终端定价机制，还应对能源资源开发、加工、运输、贸易和物流等相关行业进行配套改革，掌握主动，尽快实现国际国内能源价格的有效融合。消除上游能源价格倒逼下游实体经济的现象，完善能源资源税的征收制度，规范资源性企业缴纳预提保证金、可持续发展基金等政府性基金和规费的征收与使用，推动增值税、消费税向资源节约、环境保护和绿色高科技产业倾斜。（2）建立健全能源供给成本公开与监管制度。第一，加大反垄断法在能源、资源行业的实施力度。以电力行业为例，应按照反垄断法的要求，处理好用户用电权选择的问题、电价类别划分的问题和规范使用行政权力的问题等。第二，健全能源供给成本监管体制。比如，进一步强化电力监管机构对电力价格的全程监管职责，健全电力监管制度和规范电力监管行为。第三，深化能源供给成本监管机制的改革，强化主动、积极、规范的监管