[管理学]第一章绪论.ppt

行政管理学,邵 青 TELEmail:,主要参考阅读书目,国内 1.张国庆.公共行政学（第三版）M.北京：北京大学出版社，2007. 2.夏书章.行政管理学（第四版）M.广州：中山大学出版社，2008. 3.张永桃.行政管理学M.北京：高等教育出版社，2007. 4.郭晓聪.行政管理学（第二版）M.北京：中国人民大学出版社，2008. 5.丁煌.西方行政学说史M. 武汉：武汉大学大学出版社，2004. 6.竺乾威.公共行政学（第三版）M.上海：复旦大学出版社，2008.,国外 1.澳欧文.休斯.公共管理导论M.北京：中国人民大学出版社，2004. 2.英简.莱恩.新公共管理M北京：中国青年出版社，2004. 3.英诺曼.弗林.公共部门管理M.北京：中国青年出版社，2004. 4.美罗森布鲁姆.公共行政学M.北京：中国人民大学出版社，2002. 5.美罗伯特.登哈特.公共组织理论M. 北京：中国人民大学出版社，2003. 6.美菲利普.库伯.二十一世纪的公共行政M. 北京：中国人民大学出版社，2006. 7.美尼古拉斯.亨利.公共行政与公共事务M.北京：中国人民大学出版社，2002.,本课程主要内容,第一章 绪论 第二章 行政权力 第三章 行政职能 第四章 行政组织与人事 第五章 行政领导 第六章 行政决策 第七章 行政执行、方法与效率 第八章 行政法制、伦理与监督 第九章 治理理论与政府能力 第十章 行政改革与行政发展,第一章 绪论,主要内容 第一节 公共行政学概述 第二节 公共行政学的产生与发展 第三节 国家公共行政管理体制,第一节 公共行政学概述,一、公共行政学的涵义 二、行政管理学的研究对象与学科目的 三、公共行政学研究范畴与研究方法 四、公共行政学的学科特点及与相关学科的关系 五、现代行政现象与现代行政精神,一、公共行政学的涵义,公共行政学亦称作行政学、行政管理学，相近的学术称谓另有公共事务管理学、公务管理学、政府管理、公共管理等。英文名称为Public Administration或简称Administration，词源来自拉丁文的Adminatrarc. 这些名称不存在本质上的区别，都是关于政府公共行政现象的研究，但从一定意义上反映了公共行政学的发展历程，反映了研究理念和研究侧重点的差异。 在本课程中，为与现代公共行政学教学研究主流相一致，采用“公共行政学”来替代“行政管理学”，但在一定程度上两者是等同的。,1、管理、行政 （1）管理（management）：人类的一种活动，随人类的诞生而出现，具有普遍性。 （2）行政（administration）：是一种特殊的管理形式，是随着阶级社会的出现，国家产生而形成的一种以国家权力为载体的管理活动。 行政是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。 那么行政的主体、客体、依据、手段、目的是什么？,主体：国家行政机关 客体：国家和社会公共事务 依据：国家的法律及法律授予的权力 手段：一系列组织和管理活动。 目的：实现国家的社会目标和统治阶级的利益,2、早期的公共行政学 公共行政学起源于西方。 （1）从起源角度分析，公共行政学脱胎于政治学。 早期的公共行政学虽然从一开始强调行政执行，但涉及的领域主要是理论的、范畴的和逻辑思辨的，而不是技术的、过程的，且与政治学研究主题关系密切。 如：威尔逊行政学研究（1887）（The study of administration）。行政研究的目标在于发现政府能恰当地和成功地做些什么？其次在于发现政府如何以最少的金钱和精力为代价，以及最大可能的效率来做这些事。,古德诺政治与行政（1900）（Politics and administration）。政治行政两分法，政治是国家意志的表达、行政是国家意志的执行（政策的制定与政策的执行）。,（2）科学管理运动 1911年，泰勒科学管理原理，效率理念、技术理性、工具主义兴起，“管理”的观念和方法逐渐注入公共行政领域，推动着公共行政学向实证研究方向发展。 行政学领域，古立克的POSDCORB七原则，计划、组织、人员、指挥、协调、报告、预算。 （3）西蒙的决策理论 20世纪20年代，行为主义科学的兴起，在公共行政领域，西蒙的决策理论，提出决策是管理的重要内容，并提出有限理性决策原则。不仅从理论上对政治与行政二分法提出挑战，而且拓宽了行政研究的领域，提高和强化了“管理”在行政研究中 的重要性。,（4）从公共组织角度来看，公共组织是公共行政学研究的重要内容，早期的组织研究，主要关注的是组织的结构、体制、功能，如韦伯的官僚制组织；20世纪30年代以后，随着行为主义科学的兴起，梅奥的“霍桑试验”（Hawthorne experiment ）并提出“霍桑效应（Hawthorne effect）”、巴纳德的非正式组织、组织人本主义的兴起，改变了过去单纯从静态层面研究公共组织，拓展了公共组织的研究研究范畴。 总之，早期公共行政学的发展，主要是以效率主义为目标，使得政府如何花费最少的成本，实现效益的最大化，强调正式制度机构，忽视人的因素。,一般认为，最早使用“行政学”一词的是德国学者冯.史坦因（Von Stein）。1865年行政学发表，对行政的分析主要涉及行政法学。 作为一个公共行政的概念，“行政学”一词始见伍德罗.威尔逊1887年行政学研究。该文的发表，标志着公共行政学的开端。 自此以后，公共行政学在一百多年的发展中，逐渐形成两条研究途径，即政治层面和管理层面，由此公共行政学中的宪政主义与管理主义。,管理主义：追求技术理性、工具主义、效率至上。如：政治行政二分法、科学管理运动、官僚制、行政原则；新公共管理运动、政府再造。 宪政主义：公共行政的目的是维护社会公平、正义、公共利益。如德怀特.沃尔多行政国家（1948）、新公共行政学派（1968）、奥斯特罗姆夫妇为代表的印第安纳学派、罗伯特.登哈特新公共服务等。 公共行政学的发展过程中，公共行政学研究始终处于宪政主义与管理主义的钟摆之间。当前新公共管理、政府再造理论及实践的发展，表明公共行政的钟摆再次摆向了管理主义。 当然，罗森布鲁姆提出管理、政治与法律三条研究途径，是一种多元折中主义行政观。,3、公共行政学的涵义 公共行政学是研究国家权力机关的执行机关行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学，简称行政学。,二、公共行政学的研究对象与学科目的,（1）研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法。 其目的在于如何确保政府的行政宗旨，确保政府及其官员依法行政，防止政府及其官员侵权、越权甚至实行行政专横，同时确保政府及其官员积极而有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能。 （2）研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。 其基本任务集中在四个方面，即如何不断地提升政府公共政策的质量，不断地提升政府社会管理的水准，不断地强化政府公共服务的功能，不断地提升政府的“与时俱进”和自律的能力。,（3）在不断提高行政学术水准的同时，为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见。 （4）全面培养政府公务员，尤其是行政通才。 其综合性的学科优势有助于弥补技术专家的不足。其独特的学科体系既可以对现现职人员进行业务培训，也可以对未来人员进行基础教育。因此说，行政管理学是一门作用独到的学科。,三、公共行政学研究范畴与研究方法,1.研究范畴 卢瑟.古立克（Luther Gulick）和林达尔.厄威克（Lyndall Urwick）提出了著名的“七环节”理论，即POSDCORB，planing,organizing,staffing,directing,coordinating,reporting,budgeting. 台湾学者张金鉴试图用更细致的分类来表述行政管理学的研究范畴，提出了“15M”理论,aim,program,men,money,materials,machinery,method,command,motivation,communication,morale,harmony,time,rome,improvement. 目标、计划、人员、经费、物材、组织、方法、领导、激励、沟通、士气、协调、及时、空间、改进。,一般说来，行政管理学的基本研究范畴主要有以下各个方面： 行政职能、行政权力（授权）、行政组织、人事行政（公务员制度）、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率（绩效）、机关管理、公共财政（财务行政）、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政发展等范畴。,2.研究方法 公共行政学使用的分析方法具有两个方面特征： 其一，公共行政学使用的大多数分析方法是众多社会科学共同使用的方法，例如，逻辑分析的方法，包括归纳和演绎等等，社会调查的方法，社会统计的方法等； 其二，在实际的研究过程中，公共行政学使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。,公共行政学常用的分析方法如下： 1 逻辑分析方法 2法规分析方法， 3历史分析方法 4实证分析方法 5规范分析方法 6比较分析方法 7系统分析方法 8生理分析方法 9心理分析方法 10资料分析方法 11案例分析方法 12量化分析方法 13模拟分析方法 15利益分析方法,四、公共行政学的学科特点及与相关学科的关系,1.公共行政学的学科特点 （1） 综合性由政府公共行政管理的复杂性、广延性所决定。 （2）实践性实践性是行政管理学的生命力和效用性的基础。 （3）系统性政府是一个按照一定法则建立的、有着一定结构和序列的组织系统，其管理功能和行政活动或行政行为是按照一定法则相互联系开展的，进而产生整体效应。 （4）技术性建立了众多的研究和解决问题方法的学科，并形成了方法论方面的综合优势。 （5）发展性动态的、进步的、创新的。,2.与相关学科的关系 （1）公共行政学与政治学。 从渊源上说，公共行政学是政治学的分支科学。 （2）公共行政学与行政法学。 行政法学与公共行政学都是以国家行政为中心观念的学科。前者有赖于后者不断充实其内容，后者则有赖于前者提供维护自身合法权威的规范，进而加强自身的效能。 （3）公共行政学与企业管理学。 公共行政学与企业管理学是内容上交叉、理论和研究方法上互鉴、学科发展上相互影响和相互渗透、研究领域上各异的两门学科。,（4）公共行政学与社会学。 社会公共事业的管理是公共行政管理的重要内容，许多重大社会问题只有依靠国家行政机关的法权地位和特有的方式、手段才能解决。所以，公共行政学与社会学是相互促进、相互支持的。,五、现代行政现象与现代行政精神,1.现代行政现象主要表现在三个方面： （1）行政职能扩展。 在不违反宪法和法律的条件下，国家行政机关有自由裁量、采取行政行为的自主权力。上述行政观念的变化，使政府不仅承担起了保国卫民的责任，而且承担起了扶助各行各业均衡发展，普遍提高各个阶层生活水准和道德、文化水准，防止个人私欲损害社会公益以及缓解社会矛盾的责任。政府行政职能的扩展造成了行政国家（Administrative State）的兴起，行政国家的兴起则造就了一个“大政府”（big government）。,（2）不良行政现象增加。 行政组织规模庞大，形成了许许多多结构复杂、分工细致、门类繁多的专业部门和各种行政委员会，与此同时，政府公务人员也大量增加； 行政决策迟缓，使政府行政管理的效率和有效性受到影响； 政府人员专业化，主要是指政府大量招揽和使用专业人才的现象； 官僚化倾向滋长，导致了“程序化”行政现象出现，不仅使国家行政组织中人际关系谈薄，主动进取精神受到抑制，而且导致政府与公众关系恶化。 “帕金森定律”和“彼德原理”,帕金森定律,由英国学者诺斯科特.帕金森1957年在帕金森定律组织病态之研究一书中提出。对官僚组织机构、事业单位易于发生又极难改进的近似病态的多种现象进行了描述。如： 冗员增加原理、中间派定律、鸡毛蒜皮定律、办公场所的豪华程度与机关的事业和效率成反比、妒忌症、退休混乱等。,彼德原理,由美国教育学家、心理学家、管理学家劳伦斯.彼得于1960年是首次公开发表，1969年在彼得原理（The Peter principle ）一书中系统提出。以剖析人性的弱点为出发点，揭示了广泛存在于社会组织的痼疾不称职。 彼得原理：在层级组织中，每位员工都将晋升到自己不能胜任的阶层。 彼得原理推论结果：每个职位终将由不能尽职的不胜任的员工所占据。这是因为：由于层级组织的结构性特性，无论一个人有多少聪明才智，又多么勤奋努力，总会有不能胜任的职位，而晋升是必然的，一直到不能胜任为止。,彼得原理内容广泛，如： 彼得差别定律：政府机关与私人机构的最大差异在于前者忙着花钱，后者忙着赚钱。 梅尔定律：如果事实与理论不符，那么事实必定被唾弃。 欧瑟定律：一个组织的权位最高者，通常存在把所有时间花费在出任委员会委员及签名的趋势。 华盛顿办事定律：一人做事敷衍了事，二人合作做事相互推诿，三人共事永无成事之日。 理发定律：不要问理发师你是否该理发了。 萧伯纳经济学定律：如果所有的经济学家排圈坐，他们绝无可能达成一个共同的结论。,（3）行政管理和行政管理理论现代化。 重视社会目的。 行政管理手段现代化。 行政管理理论现代化。,2.现代行政精神体现在三个方面 （1）主动进取。 只有那些锐意进取的政府，才有可能获得国民的支持，进而获得国家和民族的竞争优势。 对政府而言，主动进取意味着重新寻求和确定政府的基本价值标准，意味着重新选择政府的宏观公共政策，意味着制度创新。,（2）追求卓越。 作为一种行政精神，所谓追求卓越主要指现代政府在主观意愿与客观效果相统一的意义上追求出色的政府公共行政管理，在比较的意义上追求不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力、综合实施社会公共行政管理的能力、有效地向公众全面提供公共产品和公共服务的能力、自律和自我更新的能力。 （3）创新发展。 成功的政府无不强调创新发展的重大意义，将创新发展奉为政府乃至国家、民族的基本精神。,第二节 行政管理学的产生和发展,一、行政管理学的产生背景 二、西方行政学的产生与发展 三、我国行政管理学的历史与现状,一、行政管理学产生的背景,1.工业革命带来的社会生产力极大发展和行政国家的出现 2.科学管理运动的兴起 3.政治学理论的发展（政治哲学与政治科学） 4.多种学科知识的形成及行政管理的实践,二、西方行政学的创立与发展过程,（一）提出与创立时期(1887年1918年) （二）正统时期(1919年1945年) （三）批评与转变时期(1946年1959年) （四）应用与发展时期(20世纪6070年代) （五）挑战与创新时期(20世纪7080年代) （六）总结与探索时期(20世纪80年代以来),（一）提出与创立时期 （1887年1918年）,1.1887年，威尔逊(Thomas Woodrow Wilson)发表了著名论文行政学之研究。大约一个世纪后，美国行政学会议定：该文是将行政管理作为独立的专门研究领域的开端，威尔逊被誉为行政学的奠基人。 2.弗兰克J古德诺(Frank J.Goodnow)是美国政治学学会的奠基人之一和第一任主席，他对行政学从政治学中分离出来起了强有力的推动作用。在1900年出版的著作政治与行政一书中，他对政治行政二分法进行了认真的论证。 3.泰勒(Frederick W.Taylor)倡导的科学管理运动，使人们将政府行政与管理的科学化联系在一起。,4.享利法约尔(H.Fayol)出版了工业管理和一般管理一书，对管理（法文为“Fonction administrative”，应译为“行政管理职能”）的职能、要素和一般原则进行了系统的论述。他的另一篇有影响的论文国家的行政管理理论于1923年被译成英文。法约尔首先确定了在所有的工业企业中都包括六大类活动：第一，技术活动；第二，商业活动；第三，财政活动；第四，安全活动；第五，会计活动；第六，行政管理活动。 管理活动中的五项职能：计划、组织、指挥、协调、控制。 法约尔跳板原则（法约尔桥）,（二） 正 统 时 期(1919年1945年),1.韦伯(Max Weber)是现代官僚制度理论的奠基人。 2.怀特(Leonard Dupee White)的行政学导论出版，该书全面反映了正统时期行政学的理论观点。这是公认的最早的行政学通行教科书。从某种意义上说，这本书的出现意味着行政学作为一门学科的形成。 3.卢瑟古利克(Luthcr Gulick)与他的英国同事林德尔厄威克(Lyndall Urwick)编辑出版论文集行政科学文集，对法约尔有关管理过程的论述进行深入探讨。该书被认为是达到这一“正统时期的顶峰”。,4.切斯特I巴纳德(Chester I.Barnard)受霍桑实验的影响，在其行政的职能一书中，对正式组织和非正式组织的关系作了进一步的探讨。 5.美国人本主义心理学家AH马斯洛(A.H.Maslow)的需要层次论。这是提出最早、影响早大的一种激励理论。,（三）批评与转变时期 (1946年1959年),1.对传统的管理理论的批评和新的理论的形成： 赫伯特A西蒙(Herbert A.Simon)、约翰高斯(John Gaus) 、保罗享森阿普尔比(Paul H.Appleby)、沃尔多(Dwight Waldo)等。 2.多元化趋势的进一步发展： C诺斯科特帕金森(C.Northcote Parkinson)、道格拉斯M麦格雷戈(Douglas Murruy McGregor)、查尔斯E林德布洛姆(Charles E.Lindblom)等。 从总的趋势看，行政学的发展是以对传统的管理理论的批评为动力的。由于这种批评往往是和心理学、社会学、经济学、管理学、政治学、人类学、行为科学、计算机科学、运筹学、系统论、控制论、信息论等各个学科的新的发展交织在一起，因此它所涉及的范围非常广泛，同时也使行政学的研究更显露出跨学科的性质。,（四）应用与发展时期 (20世纪6070年代),1.政策分析的兴起：1967年叶海卡德罗尔(Yehezkel Dror) 发表题为政策分析员：政府机构中的一种新的职业角色的长篇论文。 2.管理科学的发展：1966年，卡茨(Daniel Katz)、卡恩(Robert L.Kahn)合著的组织和系统概念。 3.组织发展学研究：1967年，本尼斯(Warren Bennis)发表著作未来的组织。 4.比较行政学的繁荣：赫伯特考夫曼(Herbert Kaufman)1969年发表行政分权与政治权力；1969年，劳伦斯J彼得(Laurence J.Peter)和雷蒙德霍尔(Raymond Hull)合著的彼得原理一书提出了一条与帕金森定律一样揭露官僚制组织弊端的原理，即“彼得原理”。,（五）挑战与创新时期(20世纪7080年代),1.新公共行政运动：1971年，美国出版论新公共行政学：明罗布鲁克观点一书，其中最具代表性的文章是乔治弗雷德里克森(George Frederickson)的论新公共行政学。 2.公共服务理念：美国学者弗雷德里克莫舍Frederick Mosher)在1971年发表的短暂社会中的公共服务一文中，对当代政府所处的两难困境和新的社会环境对政府行政的要求提出了独到的见解。,3.公共评估研究：最有影响的是艾伦威尔达夫斯基(Aaron Wildavsky)1972年发表的自我评估的组织一文；1972年，韦斯(Carol.H.Weiss)的评估研究：评估计划有效性的方法一书，对政府计划评估的目的、问题和方法进行了详细阐述。 4.费德勒的权变领导理论 5.德鲁克的目标管理,（六）总结与探索时期 (20世纪80年代以来),1.对本学科历史发展进行回顾和反思 2.布坎南的政府失败说与公共选择理论 3.奥斯本的“企业家政府”理论 4.政策科学的繁荣 5.罗伯特.登哈特的新公共服务理论 6.罗森布鲁姆的多元公共行政观 7.公民参与、政府间关系(尤其是中央和地方的关系)、行政文化和行政环境(行政生态学)等的研究，在80年代进一步为理论界所重视,三、我国行政管理学的历史与现状,（一）20世纪30年代 张金鉴的行政学之理论与实际，中国第一部行政管理学专著。 （二）20世纪4050年代 张金鉴行政学提要、行政学典范，江康黎的行政学原理，张润书的行政学。这一时期翻译了国外许多行政管理学著作，这些在行政管理学的教学科研中占有重要地位。,（三）改革开放以来 1.倡导、酝酿和恢复阶段 1980年12月中国政治学会的成立，酝酿了恢复和发展公共行政学的氛围，一些研究者开始著文呼吁和讨论有关公共行政学的问题。 19821984年，我国行政改革过程中所暴露出的问题，对恢复和发展公共行政学提出了现实要求。 1984年夏，由国务院办公厅和劳动人事部联合发起召开了全国性的行政管理研讨会，并正式筹备建立中国行政管理学会。此后，在全国范围内很快掀起一股学习和研究行政管理学的热潮，不少大学和研究单位先后设立了行政管理学专业或开设了行政管理学课程。,2.普及和深化阶段 1988年10月，经国务院批准，中国行政管理学会在北京正式成立，标志着行政管理学作为一个独立的学科得到了公开的、正式的承认。 3.专业化与全球化阶段 1995年5月，国务院学位委员会第17次会议正式批准在我国设立MPA学位MPA教育在我国正式启动。标志着我国行政管理教育进入专业化阶段。同时，全球化现象给政治和行政管理带来巨大的变化。,第三节 国家公共行政管理体制,一、国家公共行政管理的基础 二、国家公共行政管理的主体与客体 三、国家公共行政管理的主要方式,一、国家公共行政管理的基础,国家公共行政管理是一个政治的、经济的、社会的、文化的、心态的综合性概念、行为和过程。国家行政机关，即狭义的政府，是这一概念、行为和过程的主体。 国家公共行政管理的基础指作为国家公共权力机构一部分的国家行政机关，以国家名义进行政府公共行政管理的基础。在现代民主宪政社会中，这种基础由两部分构成： （1）经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯合法认定和授予的政府行政职能。 （2）政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共行政权力。,公共行政权力的特性,第一，公共行政权力是一种权力。 第二，公共行政权力是一种公共权力。所谓公共权力，是一种基于广泛的社会契约、并以现实力量的对比和历史的连续性为条件的、对契约各方均有约束力的权力。在现代民主社会，公共权力的产生及其效力，通常是通过民主的程序、经由法定的民意代表和机关授权、并由宪法和有关法律所确认的。 第三