城镇化改革需破解三大制度障碍.doc

城镇化改革需破解三大制度障碍 城镇化 人物介绍 李铁：现任国家发展改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任，享受国务院政府特殊津贴。曾在中共中央农村政策研究室和国务院发展研究中心等单位工作。长期从事城镇化、城市和小城镇发展、城市发展战略规划的政策咨询工作。多次主持和参与了中央、国务院有关城镇化政策文件的起草和制定，参加了2004年以来七个中央一号文件的起草工作。 在中国下一个十年的历史进程中，城镇化因其蕴含的强大内需潜能而被认为是助推中国经济增长的最强劲引擎。然而，中国城镇化一直受到户籍制度的困扰，随着利益格局的固化，这项改革的难度正在不断加大。 去年底召开的中央经济工作会议把城镇化任务提高到前所未有的重要程度，并强调要有序推进农业转移人口市民化。可以预见的是，2013年围绕城镇化展开的改革探索将关系到未来中国经济的持续健康发展。 国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任李铁日前接受南都记者专访，详解推进城镇化面临的制度障碍，他认为，阻碍城镇化的体制藩篱已经严重制约未来经济增长，甚至还在酝酿社会危机。 不可否认的是改革开放以来，人口迁徙的限制已经明显松动，如今剩下难以逾越的障碍正是下一步改革的攻坚目标。 在李铁看来，破解中国城镇化的改革难题，有三个制度障碍是绕不开的，分别是土地管理制度、户籍管理制度和等级化的城市行政管理体制。他为下一步改革开出的药方包括：放开户籍管理体制，从解决长期举家迁徙的外来人口入手是重点；提高农村征地补偿，逐步实现农村集体土地同权同价参与城镇开发；改革城市间行政管理体制，降低设市标准。 李铁还提醒，城镇化要尊重市场规律，不要通过行政手段确保各种要素进入而又唯一排斥人口要素，不能用行政手段把自己变成改革的孤岛。 我国等级化的城市行政管理体制造成各种资源向高等级城市集中的现象实际上已经成为中小城市进一步发展的掣肘和阻碍。李铁呼吁，允许一定规模的建制镇设市，目前5万人口以上的镇有754个，这至少可以让中国的城市数量增加一倍以上，从而创造条件接纳更多的城镇化人口。 就在2012年的最后几天里，浙江省传来27个小城镇有望升级设市的消息，初步考虑建立小城市试点镇用地指标单列制度，争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点。此举被外界普遍解读为城镇化改革释放出的积极信号。 户改可先从长期定居外来人口放开 南都：去年我国城镇化率首次超过50%，但其中包含的农民工人口和城市间流动人口让城镇化率的数字还存在很多水分。我国城乡二元体制形成的历史背景是什么？ 李铁：我们国家城镇化问题主要还是涉及到城乡二元体制的问题，主要是农民进城受到了一系列制度性障碍。我们形成这种体制从1958年开始已经50多年了，这种体制当时的重要出发点是我国大跃进后经济经历了极端困难时期，当时在国际上还处于被封锁环境，为了确保整个国民经济的积累，缓解农产品供给危机，当时把城市大量人口遣返到农村，实行户籍管理制度的主要目标是通过行政强制手段把人口束缚在土地上，来确保农产品生产的稳定，同时可以通过行政手段低价收购农产品，维持城市的低消费和低工资，为国家的工业化进行积累。 这些政策是在计划经济体制下的特殊产物，主要目标还是为了保证国家利益的最大化，让国家摆脱国际封锁迅速实现工业化。这个制度随着“文革”开展又进一步强化。上世纪80年代农村改革也没有及时松绑这些制度，当时讨论这些制度时主要担心还是农产品供给不足，没有及时放开户籍管理制度。本来80年代如果放开户籍制度的话，现在情况没这么严重，当时没有放开就让这项改革越来越难。 南都：户籍制度改革的关键是什么？ 李铁：现在对户籍制度改革的关键，不是在于简单的城乡关系，而是更要注重我们国家特殊的以行政区域为格局的公共服务相对封闭的利益关系和格局的调整。我们最近的报告把这种城乡二元的矛盾解释为多元化的，以行政辖区和封闭的公共服务体系为界限的多元化的利益结构关系。 要把攻坚的改革和阻力较小的改革分头推进。比如，已经在城镇长期定居就业、举家迁徙的外来人口，应该一次性放开解决。这样，既可以减少城市户改压力，也会由于彻底解决了长期积累的矛盾，获得这批人对改革政策的拥护。据统计，举家迁徙到城镇的外来农村人口就有4000万人。 现行土地制度固化城市居民利益 南都：土地管理制度改革呼之欲出，十八大报告提出要“提高农民在土地增值收益中的分配比例”。土地管理法的修法进程也已经启动，将强调征地补偿的公平问题，此举对推进城镇化有什么意义？ 李铁：我们国家的土地管理制度是世界上独一无二的，城市土地和农村集体土地之间，必须通过征地的方式来实现城镇建设用地的开发。原来这种征地模式有一定积极意义，就是通过低价获取土地来保证国家的工业化积累，在降低工业投资成本和基础设施建设成本方面起到了重要作用。 问题在于城镇化过程中，对农民的补偿是不够的，毕竟有一部分资金应该是农民的钱进入了企业家的腰包。现在无论是工业用地的出让还是房地产用地的出让，变相是为企业家降低了土地投资成本，这是导致社会收入分配差距加大的重要原因，也是导致农民心理失衡和征地过程中社会矛盾普遍增加的重要原因。这是我们特别值得注意和反思的。 南都：长期以来，我国城镇化进程中这种“低价征地，高价卖地”的土地运营模式给城市发展带来的影响是什么？ 李铁：直接导致土地利用效率低，很多城市规划和交通专家对我们国家城市“摊大饼”的扩张提出质疑，土地资源利用效率之所以低下，原因就是拿地成本低。为什么很多城市在轨道交通方面发展慢？国外是因为土地价格贵所以被逼迫去修地铁，在国外和土地私有者谈判是非常困难的，而我们的地铁发展滞后就是因为土地征收太容易了。 值得注意的是，这种低地价形成的土地出让收益，作为城市发展资金的积累，更多的是维护和支撑了城市居民的利益，让城市居民在二次分配中利益最大化。我们看账面上城乡收入差距并没有那么大，统计数字是3.13倍，但二次收入分配的差距非常大，城乡基础设施和公共服务水准的差异主要体现在二次分配上。 这种模式最为严重的后果是城镇居民的利益会被固化。我们形成了大量的视觉城市、景观城市、生态城市，当这种城市一旦形成的时候，我们就很难允许低水平、低素质、低收入的外来人口来分享这个蛋糕。城市居民利益的固化将使户籍制度改革越来越难进行，这就是我们面临的最关键问题。 南都：也就是说现行土地制度实际上是在提高外来人口进入城市的门槛？ 李铁：是的，这种利益格局不是在缓解，而是一点点在继续放大。我们看到城市发展现在面临最大的问题就是资金来源完全依赖于土地，城投债等各种债务的还款压力全都在于土地出让金。政府一方面面临着巨大的公共支出压力，另一方面面临着巨大的偿债压力。政府不得不去缩小公共支出范围，当人口不断增加，对公共支出压力越来越大的时候，只有减少人口的公共支出，所以绝大部分城市把外来人口的公共支出排除在外，以缓解公共服务的资金压力。这就是我们这种富有中国特色的城乡利益结构框架。 国际上所有国家对城市融资还款的来源只有两个：一个是公共基础设施的使用价格，比如水价、污水处理价、电价、地铁票价等等，而我们国家这些全靠补贴来实现，收费价格无法市场化，达不到还款的效果；二是靠不动产税收来还款。现在我们没有不动产税，只有短期的土地出让金，这种架构导致地方政府对城镇低价获得土地的预期越来越顽固，越来越不愿意改革，一旦改革就会导致城镇居民公共服务的下降。 南都：很显然，地方政府出于对土地财政的依赖，对征地制度改革有很大的抵触情绪，那么今后城乡土地市场实现统一还需要做哪些工作？ 李铁：最终还是要实现土地同权，只有通过同权，才能遏制地方政府对土地的乱占，让农村集体土地参与开发，但这将损失开发商的利益，加大开发商的谈判成本，所以提高补偿是一个过渡性措施。 但不能仅仅从土地本身看问题，还需要税收体制、城市融资体制、基础设施运营体制改革同步进行，才有可能彻底解决地方政府对土地出让金的依赖问题。如果我们把城市运营机制从补贴转化为收费，从国有低效率的管理转化为市场化的管理，从自有资金的维持转化为大量民间资金可以购买、参股、转让等方式来运营，一定可以节省很大一笔资金，还可以提高效率。 再有就是改变税制结构，增加不动产税，把政府的行为从短期变为长期，提高土地利用效率。当政府对土地的依赖逐渐降低的时候，我们土地制度的改革压力就会减少，改革也就会水到渠成。如果这些都不动，一下子把城市的土地财政“断奶断粮”，那将面临更大的压力。城镇居民对舆论的影响力远远大于农村的影响力，一旦城市居民的蛋糕被触动了，带来的反弹将更大。 等级化管理体制制约城镇公平发展 南都：目前的中国城镇管理体制与推进城镇化进程不协调的地方主要表现在哪里？ 李铁：我们国家的城镇和国外很不一样。中国的城镇是行政区，不是西方发达国家地理空间意义上人口达到一定规模的相对独立的城市。比如北京有1.68万平方公里，2000多万人口，这个空间中其实有无数个西方国家意义上的城镇。比如怀柔区虽然行政级别上是区，但从地理空间上就是独立的城市。国外的城市就是独立而自治的，而我们的城市还要管农村。 我们的城市是有等级的，包括省级(直辖市)、副省级、地级、县级、乡级(建制镇)等五个层级。 这个结果就是用大量的廉价土地、不劳而获的财政资源，修建出了一个个高等级城市，然后又排斥外来人口的进入。各个省会城市不都是如此吗？高等级的城市集中和垄断公共资源，低行政级别的中小城市与小城镇无法获得充足的公共资源，这是不公平的城镇化发展。 南都：你曾说过中国的城市数量远远不足以容纳未来大规模的城镇化人口，未来发展小城镇需要在城镇管理体制方面做哪些改革？ 李铁：中国目前有6.9亿城镇人口，但只有658个市，这个规模和我们人口的比例太不相称了。我国一共有19683个镇，平均每个镇人口1万多人，已经具备成为城市的条件了，在国外4000多人就能设立城市了。 我们建议要放开设市标准，允许一定规模的镇设市，目前5万人口以上的镇有754个，这至少可以让中国的城市数量增加一倍以上，然后通过行政权力的削减，通过省管县等一系列改革的进行，让更多有条件的镇吸纳更多人口。 如果不改革城镇管理体制，我们发展的低效、资源的浪费、行政带来的公共福利向某一个城市的集中，都会使我们国家的城市处于畸形发展之路。这项改革的难点就是整个行政管理体制的改革，怎么界定中央和地方、不同级别城市之间的关系。 苏州70多个镇创造的财富相当于整个苏州市财政收入的一半以上，温州市50多个镇创造的财富相当于温州市的一半以上，但都交上去了，留了很少一部分给镇里。这些镇经济发展水平和创造财富的能力与其得到的实际财政收入完全不相称，本来可以在本镇地区接纳更多外来人口，但没有能力，所有财政资源放到高等级城市，但高等级城市也不愿意接纳外来人口，那外来人口去哪里啊！ 南都：推进城镇行政管理体制改革的难点在哪里？ 李铁：现在面临的是编制问题，如果成立了一个市，没有相应机构就很难从上级获得相应资金。这就容易造成人员和机构的膨胀。不解决行政管理体制按计划分配的机制问题，不解决条条块块管理的矛盾问题，就没办法实现“小政府、大社会”。这个问题不解决，设立更多的城市将难免造成机构膨胀。 1995年全国小城镇综合改革试点进行了市镇权限重新分配的探索，2008年浙江的小城市试点又进行了新一轮探索，就是力图重新划分市镇的事权，为新兴的以建制镇为基础的中小城市发展提升活力。然而政策还仅是停留在地方层面，关键的设市问题仍未得到解决，就是因为涉及到资源的分配问题。 有的城市夸大农民工市民化成本 南都：此前有研究测算，每一位农民工市民化需要财政投入大约10万元，每年为此增加的财政投入总量将超过5000亿元规模。请问在人口输出地和人口输入地之间的财政资源分配方面应该注意什么问题？如何建立农业转移人口市民化的成本分担机制？ 李铁：这里涉及到的非常实际的问题，我觉得很多情况下存在夸大农民工市民化的财政压力。现在有的城市是以最好的标准来测算农民工转化为市民的成本，很多时候是以这个为借口来排斥农民工进城。 农民工市民化的成本可以划为几块：首先是社保，这本来是应该由企业来缴纳的，我们很多城市为了吸引企业投资降低企业成本，允许企业不为农民工缴纳社保；第二是教育，我们应该允许差别化的教育体制，广东东莞70%以上是民办教育，要允许民办教育的存在，还可以通过转移支付为发达地区农民工输入地提供教育补助；第三是基础设施，公共交通等设施已经在充分利用了，并不需要专门为外来人口投入建设基础设施；第四是保障房，为什么外来人口进城一定要买房呢，世界上的国家除了新加坡这样的小国，其他大的国家哪有保全国人民住房的？保障房的问题完全不应该纳入到农民工市民化的成本问题里，这个问题可以通过租房解决。所以我认为成本问题是个伪问题。 南都：推进城镇化过程中势必将遇到利益调整带来的阻力，今后在改革中应该如何减小阻力，促成共识？ 李铁：如果要推进农民工市民化，认同城镇化的全面改革，高考是个关键。城镇化改革是涉及较大利益群体的改革，是要平民来承担代价的，过去固化的利益结构形成了排外的特点。比如北京要把800万外来人口纳入到城市，原有这块蛋糕意味着要切出一块来给外来人口，这就将影响到原有的居民对公共服务改善速度的感知，相对的幸福指数在下降，这是城镇化改革面临的很大挑战。 这就像坐，上了电梯的人不愿意电梯多停楼层，不愿电梯再进人。 南都：很多大城市都担心户籍制度松动后会造成城市的进一步膨胀，让本来已经不堪重负的交通拥堵、空气污染等“城市病”更加严重，请问你怎么看待城市规模的问题？ 李铁：人口的流向取决于三个因素：就业机会、生活成本、乡土观念。只要这个城市具备了这些利好，人口一定会向这里聚集和流动，不是说想控制就能控制的。所谓城市大，就是可能容纳的机会多，我们的城镇人口有6.9亿，比美国和日本的人口总和还多，必须要有一批大城市和特大城市，才能提高城市的效率，降低各种能耗，这是必然的趋势。 政府在城市规划和治理的时候，要注意把一些招商引资的机会放到其他城市，不能说一边吸引着投资机会，一边拿着钱，另一边不想吸纳外来人口。当你用各种行政手段保证价格很低的时候，怎么能阻止外来人口进来。北京地铁价格、公交价格、水价、电价、天然气价格都比周边低，就业机会和收入又都高于周边地区，怎么能拒绝外来人口进入。 所以这个问题不是规划问题，核心问题是要尊重市场规律，尊重城市发展规律，不要通过行政手段确保各种要素进入而又唯一排斥人口要素，不能用行政手段把自己变成改革的孤岛，特别在城镇化中形成改革的孤岛，控制人口是不可取的。 所以我不同意资源承载力的说法，核心问题是城市能不能使价格逐步市场化，能不能让更多的人口分享城镇化带来的各种红利，而不要让这种红利仅仅局限在部分户籍人口和精英人口上。不在这方面进行改革，所有改革都没办法进行。这就是顶层设计，所有改革应先从这里开始，从大城市