财政研究论文-关于深化部门预算改革的若干思考.doc

财政研究论文-关于深化部门预算改革的若干思考预算是市场经济国家财政预算管理的基本组织形式。在西方大多数发达国家和发展中国家的政府预算改革和市场经济建设进程中，都起到了关键性的推动促进作用。我国要建立社会主义市场经济体制，政府预算制度的改革是一个无法绕过的关口，部门预算改革的进行与深化也是势在必行的。所谓部门预算，是指以部门（主要为支出部门）为对象的预算。其预算的编制单位是支出部门。在编制预算时，各部门将本单位的所有支出，包括行政经费、下属单位的事业经费、公共工程投资、各种专项款等都纳入本部门的预算范围，向财政部门申报，经财政部门审核后，由同级人代会审议通过后生效。同时，取消预算外资金，部门的行政性收费也纳入预算收入管理。1995年出台的预算法，就明确提出了编制部门预算的要求，然而由于种种原因，部门预算改革一直没有实质地开展起来。1998年3月起，河北省财政厅对预算管理改革进行了深入的研究、论证和探讨，并于1999年初在全国范围内率先开始运作。2000年，我国财政进行了部门预算的改革试点其中中央财政试编了教育部、农业部、科技部和社会保障部等4个部门的预算，此后，全国不同层次的地方财政也纷纷进行了部门预算改革试点，并结合建立国库单一账户、建立政府采购制度等政府预算制度的其他改革，导致了我国政府预算部门的根本变化。经过4年多的实践和探索，我国的部门预算改革取得了巨大的成就，较之传统的“收入按类别、支出按功能”的汇总预算，部门预算逐步发挥出其优越性：1、有利于财政部门、政府和人大代表更好的开展监督审查工作。过去的预算编制是收入按类别、支出按功能编制的预算，编制较粗，没有有关部门的具体数字，不利于监督和审查，难以发现问题。部门预算改革后，财政部门、政府和人大代表就能从整体上了解和掌握各部门事业发展及相应的资金使用状况，这也有利于各主管部门统一管理账务和资金。2、部门预算改革有利地控制支出部门机构和人员的膨胀，加快了我国政府改革的步伐。部门预算规定了支出部门在政府预算的编制和执行过程中的地位，有效发挥了部门的积极作用，同时对项目支出预算采取“项目化管理方式”，对基本支出预算采取与人员编制挂钩的方式，并取消了预算外资金，从而在一定程度上控制了行政机构和人员膨胀问题，进一步硬化了预算约束。3、部门预算的项目支出管理办法，提高了财政资金的使用效率。过去，政府只讲究是否有办事，而不考虑办事的效率高低。部门预算改革强调了效率的重要性，实行综合预算，统筹内外财力；量力而行，对支出项目实行合理排序，严格管理；通过项目分析，对那些效果不好的支出项目采取削减经费或干脆取消，使有限的财政资金集中到那些效果较好的项目上来，从而使我国的公共支出逐步走向了科学和规范化管理，有效提高了资金的使用效率。4、大大提高了财政部门的工作效率。部门预算取消财政与部门中间环节，凡是直接与省级财政发生经费领拨关系的一级预算会计单位均作为预算部门，财政直接将预算编制并批复到这些部门。在预算管理上财政部门一个口子对外，避免了原先内部存在的既相互交叉，又相互脱节的弊端，大大减轻了财政部门和预算单位双方的工作量，提高了工作效率。5、部门预算将预算编制到部门、到项目，大大增加了预算的透明度、公平性和约束力。有效的防止了预算分配过程中的黑箱操作，“阳光法案”的实施促进了廉政建设，有效减少了腐败的发生。当然，我国部门预算改革进行的时间还较短，也存在许多不足之处，要进一步的深化和完善，我认为可以从以下几个方面思考：第一、提高相关人员的预算认识，从思想上保证部门预算的有效运行。目前，许多人对于部门预算改革的认识上还存在着一些问题。表现在：1）目前我国的预算编制仍以是部门意见为主，部门预算人员为使手头宽裕，防止日后追加资金的困难，缺乏认真测算，存在多报现象，而财政部门和各主管部门缺乏确实调研，只是对部门上报的预算“砍砍压压”，从而造成“被动编制”局面。2）部门预算改革触及部分部门的既得利益，存在消极抵制情绪，流于形式，使得部门预算改革进展缓慢。因此，首先应当从改变相关人员的观念入手，使其正确认识部门预算编制执行的意义，改“被动编制”为“主动编制”，预算人员可以通过培训，提高收入支出预测的准确度，对可能影响预算的因素做出大胆分析与合理预测；要使个别追求自身利益的部门真正意识到，部门预算是大势所趋，是不可阻挡的潮流，也是符合大部分人利益的正确政策法规。第二、进一步完善部门预算制度，加强相关配套的法制建设，为部门预算提供可靠的法律保障。当前，我国的部门预算的编制和执行还存在很多的漏洞。比如说：我国的预算编制时间太迟。美国的预算法规规定，总统预算案的起草工作至少要在向国会提交前9个月，或至少在财政年度起始前18个月就开始。目前我国的预算编制时间虽较之过去有所提前，但还是太迟，特别是全部预算编制要在全国人大批准后数月才能完成，这极大损害了预算审批的权威性和预算批复、财力下拨的及时性；我国现行的绝大部分款级科目与部分类级科目是按行政事业单位、机构划分，而不是按照财力使用的目的和性质划分的，残存着典型计划经济的色彩；此外，我国部门预算的法律法规同其他法律法规存在着矛盾或冲突的地方等，比如我国的农业、科技、教育、计生、环保等部门的有关文件都要求地方财政必须保证这些方面开支。这使得零基预算难以有效执行，部门预算改革效果大打折扣。这些都要求我们要进一步完善部门预算制度的法制建设：一方面，我们要继续预算的提速，逐步改变“一年预算，预算一年”的奇怪现象；另一方面，我们要借鉴西方的成功经验并立足我国实际，进一步改革我国的预算科目设置，借着我国第一次全国经济普查的契机摸清家底，修订定额标准；同时，部门预算立法时要注意跟其它已有法律法规的衔接，国家要尽量减少预算执行中间出台减收增支的政策。第三、建立预算编制、执行、监督相对分离的预算管理运行机制。目前，财政内部预算的编制、执行和监督不分，许多业务部门不仅要负责预算执行和监督，也有编制的任务，从而使管理质量和效率不高。因此，应当建立健全预算管理运行机制，实现预算编制、执行和监督的确实分离。以部门预算管理为基础，建立专门的预算编制机构，全权负责预算编制工作，统一掌握预算编制政策与标准，审核、编制、确定财政和各个部门的预算；业务部门专门负责预算的执行，统一管理财政预算内外资金账户，办理资金的拨付、管理部门预算资金的使用，编制财政预算内外总决算；而预算编制、执行以及决算全过程的监督管理则由监督机构负责（这一机构也可以由财政以外的部门或机构建立），务必使预算全过程做到公正、公平、透明。各部门要明确职权，各负其责，不再直接介入其他环节的管理。第四、与绩效预算相结合，建立合理的项目评估标准。不同支出项目的目标不同，所体现的政府职能与效率的方式也不同，因此存在着不同项目间横向比较的难题。目前，我国主要是通过财政部预算司设计的10种不同格式的项目申报表格进行登记和评估，对不同类型项目间的评估比较以及事业支出的项目考核尚未找到一种公平、透明、合理的评估标准。我们应该尽可能地运用绩效预算的原理来充实和改造部门预算制度，规范部门申报项目的内容，要求附上相应的、可测定的效益目标，同时还应该建立一个独立于财政之外的，公正廉明、市场化运营的项目效益评估机构。第五、与国库单一账户、政府采购、政府机构改革等改革制度进一步结合。部门预算的最终目的是为了将有