财政研究论文-改进高等教育财政投资体制.doc

财政研究论文-改进高等教育财政投资体制【摘要】笔者认为,高等教育陷入财政危机的最大原因当属高等教育财政投入不足。应通过强化法律的保障与约束功能；增加国家对高等教育的投入；国家财政贴息补息；加大对高校贫困学生的资助力度；增强金融杠杆的支持；建立新型的高等教育财政拨款机制等方法改进高等教育财政投资体制。【关键词】我国；高等教育；财政投资；改进吉林大学自曝财政危机以来,高校财政危机问题日益走入公众视野,成为人们关注的焦点问题之一。原因众多,如国家财政支持不足、扩招、财务管理混乱、资金的有效利用率低,以及缺乏明晰的产权和明确的责任等,但高等教育陷入财政危机的最大原因当属高等教育财政投入不足所致。一、我国高等教育投入体制的现状(一)高等教育投入体制中共中央、国务院1993年印发的中国教育改革和发展纲要第47条提出:“改革和完善教育投资体制,增加教育经费。要逐步建立以国家财政拨款为主,辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。”这个论断被总结为“财(财政拨款)、税(教育税附加)、费(教育收费)、产(校办产业收入)、社(社会捐赠)、基(教育基金)”等六个渠道的教育投资体制。后来,教育部财务司又总结为“财、税、费、产、社、基、科(科研经费)、贷(银行贷款)、息(利息收入)”等九个渠道的教育投资体制。在这九个渠道中,没有吸引社会资本(民资、外资)这个渠道。随着社会主义市场经济的发展和教育投入体制的改革与完善,社会资本应是完善教育投入体制的新渠道。(二)我国高等教育财政投入存在的问题1.教育投入4%目标仍未实现根据世界银行2001年的统计,1999-2000年度,法国、日本、英国等高收入国家公共教育支出占GDP的均值为4.8%,而哥伦比亚、古巴、约旦等中低收入国家公共教育支出占GDP的均值为5.6%。联合国教科文组织早就呼吁世界各国,到2000年应实现教育支出占GDP的比例达到6%的目标。据“全国教育经费情况执行公告”披露,19982000年国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例分别是2.55%、2.29%、2.87%,进入新世纪后的2001-2006年国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例仍未达到4%的规定,分别是3.19%、3.52%、3.28%、2.79%、2.82%、3.01%。2.财政投入总体不足与学生人数的超常规增长相比,普通高等教育财政投入在2006年达到1062亿,比1998年的356.75亿元增加了705.28亿元,增长1.97倍,年均增长12.7%。财政投入增长速度远远低于学生人数增长。据2006年统计,全国普通高校生均预算内事业费支出为5869元,比1998年的6775元下降906元。3.财政投入结构不均衡地区之间的高等教育财政投入水平差异显著,部分省区对于高等教育的财政支持十分有限。据统计,2006年,全国普通高校生均预算内事业费支出为5869元,最高的省份北京达到18228.36元,最低的省份江西省仅为2219元,前者是后者的8.2倍。23个省(自治区、直辖市)低于全国平均水平,占全部地方所属高校学生人数的82%。4.事权与财权不分离我国国家预算按预算等级依次分为类、款、项、目四级,尽管财政部1999年将教育事业费升格为“类”级,但教育基本建设费仍设在“款”级科目中,教育经费没有预算单列,导致财政性教育经费长期以来处于事权和财权分离的状态。具体体现在:政府教育行政部门主管教育事业,财政部门负责教育事业经费拨款,政府计划部门负责教育基建投资,在预算表格的汇总归类时,教育财政预算总额要与文化、科学、卫生部门的预算汇总成整个财政事业费预算中的“类”级和财政基本建设费预算中的“类”级。教育事业费属于文教科学卫生事业费类中的款级,教育基本建设投资属于基本建设费类中的社会文教费款级。国家预算首先在类级支出中分配,然后依次在款、项、目级中进行再分配,教育经费是国家预算第二次分配。由于教育经费预算等级较低,教育的事权属教育部门,教育的财权属财政与计划部门,教育的事权与财权相分离。教育部门财权较小,难以有效行使事权,不利于教育事业的发展。5.多元化筹措教育资金的政策扶持力度不够在政府投入是主渠道的前提下,能否开拓非政府渠道,关键在于政府的政策导向。中国虽然也颁布了捐赠法,但在具体税收政策上并没有明确的规定。目前只是实行税前从所得中全额扣除捐赠额外,没有其他税收优惠以鼓励社会捐赠。企业投资也是高校经费、特别是科研经费的重要来源之一。另外,中国高等教育经费来自于社会的投资也不是很高,虽然近几年民办高校发展迅速,但中国民办高校的发展长期受国家政策的制约,高等教育法规定“设立高等学校,不得以营利为目的”。许多有眼光的企业家也看好这一产业,很想向民办高校投资,而投资必然要求回报。二、改进高等教育财政投资体制的建议(一)强化法律的保障与约束功能我国高等教育财政投入不足,除政府财力的原因外,相关教育投入法律体系不健全、不完善与执法不严是主要的原因。借鉴美国与日本的经验,确保我国高等教育财政拨款应从立法与执法两个层面来完善。在立法方面完善我国的教育财政法律体系与财政资金分配的民主机制:一是明确各级政府的教育财政投资责任,确保财政性教育经费占GDP的比例不低于4%的最低目标；二是落实财政性教育经费“三个增长”的要求,确保政府在教育投入中的主导地位；三是规定中央财政在地区差异的协调、困难学生资助、基础性科学研究、公立大学经费以及重大教育工程项目等方面的经费责任；四是规定地方财政承担地方高等教育经费的责任,包括经常性教育经费定额标准、专项经费与基本建设经费的规模。在执法方面要以立法形式明确教育财政的决策程序与各级政府的相关责任。包括:一是规定教育政策的决策程序,对重大的教育决策必须进行财政性可行性论证；二是对教育经费预算的项目、标准,教育经费在预算支出中的比例,以及教育经费在地区和学校之间的分配等事项的决定权,在同级人民代表大会或下设的拨款委员会上通过；三是应增加对各级政府保障教育投入的约束条款,授权同级人大监督与执法检查的权力,对于不按照规定执行的政府职能部门及政府主要领导人由同级人大追究其相应的行政与法律责任。(二)增加国家对高等教育的投入必须保证国家财政对高等教育投入的主渠道作用。保证财政性教育经费支出占GDP的比例达到4%。确保“三个增长”,并使高等教育经费在总的教育经费的比重稳定在20%左右。同时要尽可能平衡重点高校与普通高校的教育投入,在法定的高等教育财政经费内,加大对中西部普通高校的财政投入,促使其扩大规模,提高质量,从而逐渐改变现有高校空间布局。(三)国家财政贴息补息可以首先采用贴息、补息等办法,减轻高校的债务负担,或把中长期贷款转为长期,解决短期集中还款带来的严重问题,或将公办高等院校贷款债务注为国债形式以减轻财政压力与风险。(四)加大对高校贫困学生的资助力度在推进高等教育市场化的过程中,公共教育资源在高等教育中的投入结构应有所调整,过去的一部分政府直接拨给学校的经费应转变为政府为贫困学生提供就学保障,包括对贫困学生的无偿资助和部分以助学贷款性质提供的有偿资助。(五)增强金融杠杆的支持首先,要抓紧建立高等教育银行。建立高等教育银行可以扩展教育财政经费的来源方式,利用教育银行具有发放债